Uzasadnienie
Skarga V. S. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2022 r., nr SKO Gd/3126/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy L. decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką E. L. Wójt Gminy ustalił, że E. L. legitymuje się orzeczeniem nr [...] z dnia 6 września 2010 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. Ze względu na posiadaną niepełnosprawność E. L. wymaga opieki osób drugich - choruje na demencję, zaburzenia wzroku i słuchu oraz choroby układu krążeniowego i oddechowego. Jest osobą leżącą, pampersowaną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą pomocy osób drugich we wszystkich czynnościach życiowych. Z oświadczenia skarżącej wynika, że opiekuje się matką całodobowo i pomaga jej w czynnościach pielęgnacyjno-opiekuńczych takich jak: kąpiel, mycie włosów, strzyżenie, ubieranie, przeciwdziałanie odleżynom, wymiana pieluchomajtek, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, robienie zakupów, opłacanie rachunków, sprzątanie, uczęszczanie w terapii, spacery, czytanie książek, pielęgnacja paznokci itp.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zamieszkuje z matką i swoim małżonkiem, który obecnie pracuje za granicą. Rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie pomóc w opiece nad matką. E. L. jest osobą leżącą, nie porusza się samodzielnie, nie jest w stanie samodzielnie spożywać posiłków, brać leków ani korzystać z toalety. Z uwagi na jej ciężki stan zdrowia psychicznego i fizycznego wymaga opieki córki. Według pracownika socjalnego opieka córki nad matką jest prawidłowa, chora jest czysta i schludna a w domu panuje porządek.
Dalej organ I instancji wskazał, że ostatni stosunek pracy skarżącej ustał w wyniku wypowiedzenia z dniem 28 lutego 2001r. Natomiast znaczny stopień niepełnosprawności E. L. istnieje od 2010r. Zatem, zdaniem tego organu, zakończenie pracy zawodowej skarżącej nie miało bezpośredniego związku z koniecznością opieki nad matką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W związku z powyższym organ uznał, że skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 15 listopada 2022r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium, podobnie jak organ I instancji, za decydujące w sprawie uznało ustalenie, że V. S. zaprzestała wykonywania pracy zawodowej w lutym 2001 r. ze względu na rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem i od tego czasu pozostawała bez zatrudnienia. Jak wskazała w wywiadzie środowiskowym nie podejmowała zatrudnienia od 2000 r. ze względu na chorobę matki i konieczność sprawowania nad nią opieki. W ocenie organu odwoławczego twierdzenia te nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, bowiem znaczny stopień niepełnosprawności E. L. datuje się od 15 czerwca 2010 r. Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła kilka lat wcześniej niż konieczność sprawowania opieki nad matką. Główną przesłanką przyznania świadczenia jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a jej zakres musi być na tyle duży by uniemożliwiał jej podjęcie.
Skoro w momencie stwierdzenia znacznego stopnia niepełnosprawności i wynikającej z tego konieczności sprawowania opieki nad E. L. V. S. od kilku lat była osobą nieaktywną zawodowo to nie można, zdaniem Kolegium, przyjąć, że spełniona została przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek istnieje.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w dniu 6 września 2010 r., niepełnosprawność E. L. istniała od 2001 r. Od tego momentu opieka była sprawowana przez skarżącą i w związku z tym nastąpiła rezygnacja przez nią z aktywności zawodowej. Ponadto ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką był permanentny i niekwestionowany, tym samym organy błędnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20).
Jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych, E. L. jest osobą bardzo schorowaną, choruje na demencję, zaburzenia wzroku i słuchu oraz choroby układu krążeniowego i oddechowego. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny odnotował, że E. L. "ze względu na swoją niepełnosprawność i zły stan zdrowia wymaga stałej opieki. Pani E. jest osobą leżącą, pampersowaną, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga pomocy osoby drugiej we wszystkich czynnościach dnia codziennego (...). (...) pomoc świadczona matce jest niezbędna, jej stan zdrowia nie pozwala całkowicie na samodzielną egzystencję życiową. (...) p. V. nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją matką. Z punktu widzenia psychicznego i fizycznego pani E. wymaga stałego dozoru osoby drugiej". Nie ulega zatem wątpliwości i w istocie nie jest sporne, że zakres opieki jakiej wymaga E. L. wyklucza możliwość podejmowania przez jej opiekuna zatrudnienia. Nie jest również kwestionowane, że wyłączną opiekę nad matką w stopniu odpowiadającym jej potrzebom sprawuje skarżąca.
Organy stwierdziły jednak, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością zapewnienia matce opieki, wskazując, że ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w 2001 r., a znaczny stopień niepełnosprawność jej matki powstał w 2010 r. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] wynika, że niepełnosprawność E. L. istnieje od 2001 r., natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 15 czerwca 2010 r. Treść tego orzeczenia nie daje zatem podstaw do podważania wiarygodności twierdzeń skarżącej, że opiekę nad matką zaczęła sprawować od 2001 r. i było to przyczyną rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Nawet jeśli powstała w 2001 r. niepełnosprawność nie kwalifikowała E. L. do znacznego stopnia tej niepełnosprawności, to w świetle zasad doświadczenia życiowego można przyjąć, że stan zdrowia matki skarżącej mógł być powodem rezygnacji przez nią z zatrudnienia.
Nie ma więc podstaw do przyjęcia sugerowanej przez organy bierności zawodowej skarżącej rozumianej jako rezygnacja z zatrudnienia z innych przyczyn aniżeli podjęcie się opieki nad niepełnoprawną matką.
Po drugie, w kontekście problematyki związku przyczynowego, o którym mowa, zwrócić należy uwagę, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Organy skoncentrowały się na zanegowaniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (nieskutecznie) a pominęły zupełnie przesłankę niepodejmowania zatrudnienia – czyli stanu aktualnego.
W świetle tej przesłanki istotne znaczenie w sprawie ma to, czy aktualnie – tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (ad casum – 30 marca 2022 r.) a najpóźniej na dzień wydania decyzji, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie organy nie kwestionowały, że zakres obowiązków i czynności jakie każdego dnia skarżąca podejmuje w celu zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki i wsparcia wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie wskazały jednocześnie, aby aktualnie istniały inne, niż sprawowana opieka, obiektywne przeszkody, np. zdrowotne, które uniemożliwiałyby skarżącej podjęcie zatrudnienia. Przeszkodami tymi nie jest również wiek skarżącej. W dacie złożenia wniosku skarżąca miała 59 lat. Wskazać należy, że osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę, co wynika wprost z unormowań przepisów art. 103 i art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.) przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona dodatkowo podjąć zatrudnienie.
Osiągnięcie wieku emerytalnego (którego zresztą w dacie składania wniosku skarżąca jeszcze nie osiągnęła) nie wyłącza zatem możliwości pozostawania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.
W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynikają takie okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia skarżącej, że to stan zdrowia jej matki jest przyczyną, dla której nie podejmuje ona aktualnie zatrudnienia. Skarżąca opiekuje się matką od 2001 r., a jak wynika z akt sprawy, od 2013 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, którego zasady przyznawania wynikające z art. 16 ust. 1 ustawy, są zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 ustawy, co oznacza, że zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ przyznając stronie w 2013 r. specjalny zasiłek opiekuńczy musiał zatem stwierdzić, że zachodzą przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia celem sprawowania opieki nad matką.
Nie sposób zatem dopatrzeć się okoliczności, które również aktualnie negowałyby istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Jak przy tym trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 25 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 1700/21) zanegowanie związku przyczynowo-skutkowego musiałoby się opierać na w pełni miarodajnych przesłankach, jednoznacznie podważających ten związek w aspekcie subiektywnym (motywy niepodejmowania zatrudnienia) lub obiektywnym (uwarunkowana czynnikami zewnętrznymi możliwość znalezienia pracy). Takie okoliczności z akt sprawy nie wynikają.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000). Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką sprawowaną przez niego nad matką. Związek taki bowiem niewątpliwie istnieje, do którego to wniosku prowadzi prawidłowa i kompleksowa ocena materiału dowodowego w świetle prawidłowo zinterpretowanej normy art. 17 ust. 1 ustawy Podsumowując, analiza całego materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez Kolegium wniosków co do niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad matką.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).