Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw Gminy Miasta od decyzji Wojewody z 31 marca 2020 r., nr [..], którą uchylono decyzję Starosty z 21 września 2017 r., nr [..], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z 24 maja 1960 r., nr [..], działając na podstawie art. 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczono na rzecz Państwa – A. nieruchomość położoną w G. przy ul. W., oznaczoną jako część parceli nr [..] o powierzchni 807 m2 oraz część parceli nr [..] o powierzchni 148 m2, będącej własnością R. S., z przeznaczeniem pod budowę dwóch punktowców. Po wywłaszczeniu, w wyniku zmian ewidencyjnych polegających na scaleniach i podziałach, parcele nr [..] i [..] weszły w skład m.in. działek oznaczonych nr [..]-[..]. W związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków Urzędu Miasta działka nr [..] została oznaczona numerem [..], działka nr [..] numerem [..], a działka nr [..] numerem [..]. Natomiast w następstwie komunalizacji, nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa stała się własnością Gminy Miasta.
Na wniosek J. S., reprezentowanego przez H. S., M.S. oraz M. M. z 8 maja 2014 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości położonych w G. przy ul. W./Z., stanowiących działkę nr [..] o powierzchni 138 m2, działkę nr [..] o powierzchni 26 m2 oraz część działek nr [..] o powierzchni 184 m2 i nr [..] o powierzchni 53 m2.
Przedstawiciel spadkobiercy byłego właściciela stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ponieważ jak wynika ze szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z 1975 r., na nieruchomości miał zostać zrealizowany plac zabaw, w tym piaskownica, zjeżdżalnia, ważki, zestaw gimnastyczny długi i ławki. Z kolei, Gmina Miasta stoi na stanowisku, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa punktowców został zrealizowany na wszystkich trzech działkach, zatem nieruchomość nie podlega zwrotowi.
Decyzją z 21 września 2017 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [..] o powierzchni 138 m2, nr [..] o powierzchni 53 m2 oraz nr [..] o powierzchni 26 m2. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr [..] stanowi obecnie własność Gminy Miasta, a działki nr [..] i [..] stanowią obecnie własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel dla jakiego Skarb Państwa nabył ww. działki został zrealizowany na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w wizji przeprowadzonej w dniu 6 lipca 2015 r. Na działce nr [..] (obecnie nr [..]) znajdują się miejsca postojowe, częściowo utwardzone oraz wjazd na zaplecze budynku położonego przy ul. W. Na fragmencie znajduje się zieleń, trawa, krzewy. Na części działki nr [..] (obecnie nr [..]), o którą złożono wniosek o zwrot, znajdują się miejsca postojowe utwardzone żwirem (kamieniami). Działka nr [..] (obecnie nr [..]) znajduje się w ogrodzeniu z nieruchomością byłego właściciela, w części stanowi przybudówkę z wejściem do piwnicy, fragment garażu oraz ogródek.
Organ stanął na stanowisku, że obecny stan wykorzystania działki nr [..] wskazuje jednoznacznie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ stanowi elementy infrastruktury osiedlowej, a zatem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei działki nr [..] i nr [..] (obecnie działki nr [..] i [..]) stanowiły oraz stanowią obecnie własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, co przesądza o braku możliwości zwrotu tych nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.
Po rozpatrzeniu odwołania M. S., M. M. i J. S., decyzją z 31 marca 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Wojewoda odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i przypomniał, że za budowę osiedla mieszkaniowego uznać należy nie tylko wznoszenie budynków mieszkalnych, ale także obiektów towarzyszących, jak np. tereny zielone. Organ odwoławczy przypomniał, że to na organie I instancji spoczywa obowiązek ustalenia, czy cel na jaki została przejęta nieruchomość został na terenie działek nr: [..]-[.] zrealizowany. Organ uznał, że Starosta orzekł o odmowie zwrotu z powodu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich na działkach nr [..] i nr [..], natomiast z powodu realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..]. Przy czym Starosta przesądził o realizacji celu wywłaszczenia na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości, opierając swoją decyzję wyłącznie na dowodzie z oględzin z 6 lipca 2015 r. W ocenie Wojewody, organ I instancji rozpatrując sprawę nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii celu wywłaszczenia, co stanowi błąd.
Zdaniem organu odwoławczego, Starosta powinien zgromadzić materiał dowodowy potwierdzający lub wykluczający istnienie osiedla mieszkaniowego, w ramach którego powstać miały dwa punktowce i potwierdzić ich powstanie na terenie wywłaszczonych nieruchomości. Natomiast brak takich ustaleń niweczy możliwość stwierdzenia faktycznego zagospodarowania spornego terenu na cel wywłaszczenia. Wojewoda zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta stwierdził, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel [...] został zrealizowany na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości", jednakże organ jednocześnie w żaden sposób nie sprecyzował swojej tezy ani nie wskazał na dowody, które by to potwierdzały, podobnie jak nie stwierdzono, o jaką część nieruchomości chodzi, skoro organ uważa, iż istnieje teren, na którym cel nie został zrealizowany.
W kontekście działek nr [..] i nr [..] Wojewoda wskazał, że organ I instancji uznał, że stanowią one obecnie własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej jedynie na podstawie wpisu do Księgi Wieczystej oraz pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z 18 lipca 2016 r., podczas gdy w jego ocenie nie stanowi to niezbitego materiału dowodowego. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta powinien wykluczyć zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Dlatego też Wojewoda uznał, że z materiału dowodowego wynika, że zachodzi spore prawdopodobieństwo zaistnienia ww. przesłanki, co należało bezwzględnie potwierdzić lub wykluczyć, zwłaszcza że ustalenia te mogłyby podważyć podstawę prawną odmowy zwrotu dokonanej przez organ I instancji.
Wojewoda wskazał bowiem, że jeżeli zgodnie z treścią art. 229 u.g.n., nie przysługuje roszczenie o zwrot, to postępowanie takie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Ponadto w nawiązaniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 3/14), Wojewoda przypomniał, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić z tytułu braku prawa własności do tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (brak władztwa nad nieruchomością) tylko wówczas, gdy zostały spełnione przesłanki jej zwrotu, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Stąd też niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu jednoznacznego stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia bądź jego wykluczenia.
Wojewoda zauważył także, że Starosta wszczął, prowadził i wydał decyzję administracyjną w stosunku do dwóch odrębnych nieruchomości, ujawnionych w różnych księgach wieczystych i o różnym zakresie podmiotów, którym przysługuje legitymacja strony postępowania, co doprowadziło do sytuacji, w której udział w postępowaniu w sprawie zwrotu działki, brał udział jako strona inny podmiot, nieposiadający do tej nieruchomości żadnych praw, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa brała udział w postępowaniu dotyczącym działki nr [..], do której nie posiada żadnego tytułu prawno-rzeczowego.
Organ odwoławczy przypomniał ponadto, że gdyby doszło do decyzji orzekającej zwrot nieruchomości lub jej części oraz dokonania geodezyjnego podziału działki, wówczas w sprawie niezbędne byłoby sporządzenie operatu szacunkowego. Co więcej, Wojewoda zauważył także, że gdyby Starosta ustalił, iż należy orzec zwrot, będzie on zobligowany przed wydaniem decyzji wezwać strony postępowania do wskazania formy ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności z tytułu zwrotu nieruchomości w określonym terminie, a w przypadku braku odpowiedzi lub nieustanowienia zabezpieczenia, Starosta będzie zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. Podniesiono jeszcze, że kserokopie nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności i naruszałoby prawo strony do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia Staroście.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta, zarzucając Wojewodzie naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż wyjaśnienie ewentualnych niejasności co do stanu faktycznego sprawy mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego bez potrzeby zbędnego przedłużania postępowania. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, ponieważ bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty nie wskazując w sposób przekonujący, jakich naruszeń przepisów postępowania dopatrzył się w rozstrzygnięciu Starosty. W ocenie wnoszącej sprzeciw, brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś ewentualne wątpliwości Wojewoda mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przypomniano, że dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wskazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy – zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć.
Wnosząca sprzeciw nie zgadza się z oceną Wojewody, jakoby oparcie się jedynie na oględzinach i nie przeprowadzenie ustaleń co do istnienia bądź nieistnienia osiedla mieszkaniowego niweczyło możliwość stwierdzenia faktycznego zagospodarowania spornego terenu na cel wywłaszczenia. W ocenie Gminy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za wystarczający do uznania, że na wszystkich działkach, tj. nr [..]-[..] zrealizowano cel wywłaszczenia. Co więcej, za wystarczające uznać należy wykazanie, że nieruchomości zostały zagospodarowane jako fragment miejskiej infrastruktury, ponieważ zostały one przeznaczone i wykorzystane w ramach struktury osiedlowej. W tym miejscu przypomniano, że organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie w tym zakresie w ramach postępowania uzupełniającego.
W odniesieniu do umowy, na mocy której zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego działek nr [..] i [..] Gmina uznała za wystarczające powołanie się przez Starostę na Księgi Wieczyste oraz na pismo z Referatu Zarządu
Nieruchomościami Urzędu Miasta z 18 lipca 2016 r. Również w tym przypadku jeżeli w ocenie Wojewody konieczne jest pozyskanie umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste, to kwestia ta także mogła zostać wyjaśniona bezpośrednio przez organ odwoławczy.
Wnosząca sprzeciw zauważyła, że sporządzenie operatu szacunkowego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Natomiast w odniesieniu do zarzutu Wojewody, że kserokopie nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu podniesiono, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stwierdzono, że różnica pomiędzy oryginałem a kserokopią dokumentu oznacza, że w oryginale (w tym kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem) dokument urzędowy korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu, z kolei dokument w formie nieuwierzytelnionej winien być poddany ocenie w ramach całego zebranego materiału dowodowego. Ponownie, jeżeli Wojewoda uznał, iż kserokopie nie są w sprawie wystarczającym dowodem, uwierzytelnienia dokumentów mógł dokonać w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299).
Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu I instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).
Jednocześnie podkreślić należy, że w ramach rozpoznania sprzeciwu, sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko o tyle, o ile ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 31 marca 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej Wojewody z 31 marca 2020 r., wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z 21 września 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości o aktualnych numerach ewidencyjnych: [..]-[..] w G. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do ustaleń, czy istnieją przeszkody w realizacji tego roszczenia wynikające z innych przepisów prawa.
Z brzmienia art. 136 ust. 1 in principio u.g.n. wynika, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, który z kolei przedstawia dwa warunki, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że - wbrew zarzutom sprzeciwu Gminy Miasta - materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji w zakresie ustalenia czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na działkach, które są objęte wnioskiem o zwrot, jest niewielki i mało przekonujący by z całą pewnością można było orzec, czy doszło do spełnienia przesłanki zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 1960 r. czy też nie. Owszem, oględziny, czyli dowód, w którym uczestniczą strony a następnie sporządzany jest stosowny protokół, niewątpliwie jest koniecznym elementem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Jednakże nie można oprzeć rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu bądź odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie na oględzinach oraz jednym piśmie z Urzędu Miasta, tym bardziej że oględziny te w okolicznościach niniejszej sprawy ograniczyły się wyłącznie do działek objętych żądaniem zwrotu, co nie jest prawidłowe, w sytuacji, gdy – jak wynika z materiału dowodowego – stanowią one jedynie element nieruchomości przejętej w określonym celu.
W ocenie sądu, Wojewoda słusznie zauważył, że Starosta nie ustalił kluczowej okoliczności w sprawie, a mianowicie na których działkach zrealizowano cel wywłaszczenia – punktowce oraz infrastrukturę im towarzyszącą, oraz czy rzeczywiście na działkach, objętych żądaniem zwrotu – występuje infrastruktura towarzysząca celowi głównemu – czyli punktowcom. Na aprobatę zasługuje pogląd, że fakt, iż naoczne stwierdzenie, że punktowce (których budowa była powodem pozbawienia poprzedniego właściciela własności jego nieruchomości) zostały posadowione nie jest wystarczające, ponieważ w niniejszej sprawie istotne jest to, aby dokładnie wskazać, na których konkretnie działkach lub ich częściach zostały posadowione, a dopiero w następnej kolejności podejmować rozważania, czy tereny zielone stanowią element infrastruktury osiedlowej. W kontekście ram kontroli sądowej narzuconej poprzez przytoczony art. 64e p.p.s.a. stwierdzić należy, że Wojewoda nie mógł dokonać powyższych ustaleń w ramach postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności.
Ponadto należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w sprawie mamy do czynienia z trzema działkami, przy czym o ile wszystkie stanowią własność Gminy Miasta, to dwie z nich, tj. działki nr [..] i [..], zostały przekazane w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni mieszkaniowej, a to wpływa na krąg stron postępowania. Sąd w pełni aprobuje ocenę Wojewody, że w tej sytuacji należało prowadzić oddzielne postępowania, gdyż w przeciwnym razie – w odniesieniu do działki nr [..] – mamy do czynienia z sytuacją skierowania przez organ I instancji decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania (Spółdzielni), co stanowi o istotnej jego wadzie. Powyższe świadczy zatem o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, które również uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W kontekście przekazania wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej należy wskazać, że Wojewoda słusznie zauważył, że przedmiotem postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest kwestia występowania lub braku występowania przesłanek negatywnych, które mogą czynić zwrot niemożliwym (niedopuszczalnym). I tak, przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. stanowi negatywną przesłankę do orzekania o zwrocie, a w konsekwencji powinno prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Sąd podziela jednak stanowisko sprzeciwiającej się, że sama kwestia braku potwierdzenia przejścia nieruchomości w użytkowanie wieczyste w oparciu o umowę użytkowania wieczystego, której brak w aktach sprawy Wojewoda zarzucił organowi I instancji, mogła być ustalona bezpośrednio przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a.
Reasumując, nie sposób podzielić zarzutów wyrażonych w sprzeciwie Gminy, że zakres wskazanych powyżej czynności wyjaśniających jest na tyle wąski, że dopuszczalne byłoby ich wykonanie w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy, jakich nieruchomości dotyczył cel wywłaszczenia – budowa punktowców i w jakiej relacji do tych nieruchomości pozostają działki, objęte żądaniem zwrotu. Są to tymczasem kluczowe okoliczności w sprawie, które nie wynikają ani z protokołu oględzin, ani z innych dowodów przeprowadzonych w sprawie, w tym znajdujących się w aktach map. Słuszne jest także stanowisko Wojewody dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania w odniesieniu do działki nr [..], a także w zakresie pominięcia w rozważaniach organu okoliczności związanych z przekazaniem nieruchomości nr [..] i [..] w G. w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Spółdzielni Mieszkaniowej.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które można by było przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a., a dokonanie poprawnych ustaleń co do ww. okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy dopiero przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez Wojewodę ww. decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe, a oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty zawarte w rozpatrywanym sprzeciwie.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu zarzuty sprzeciwu w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. uznać należało za nieuzasadnione, a w konsekwencji – sąd na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw.
W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.