Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), rozpoznając wniosek skarżącej W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia 27 stycznia 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji biurowca na szkołę oraz budowie łącznika z izbami lekcyjnymi i blokiem żywieniowym w ramach rozbudowy szkoły podstawowej w C., decyzją z dnia 18 sierpnia 2004 r. o numerze [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności SKO stwierdziło, że skarżąca nie była stroną postępowania, w którym podjęto decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której ma być według tej decyzji realizowana inwestycja. W szczególności wskazano, że inwestycja miała być realizowana na działkach nr [...] i nr [...], skarżąca jest zaś właścicielką działki nr [...], którą od tych ostatnich oddziela działka nr [...], pełniąca funkcję drogi.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że SKO nie wzięło pod uwagę, że działka nr [...] jest "ściśle i integralnie" związana z nieruchomością, na której miała być realizowana inwestycja, w szczególności, że jest ona częścią terenu szkolnego. Skarżąca twierdziła też, że działka nr [...] została "sztucznie" wydzielona z terenu inwestycji, jako droga wewnętrzna do niego.
Ponownie rozpatrując sprawę SKO decyzją z dnia 27 października 2004 r. o numerze [...] utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy. SKO potwierdziło dotychczasowe ustalenia, według których działkę skarżącej ([...]) oddziela od działek, których dotyczy decyzja Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ([...] i [...]), działka nr [...] stanowiąca drogę. Powołano się też na orzecznictwo sądowe, według którego stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (uchwałę NSA z dnia 25 września 1995 r. w sprawie VI SA 13/95) i nie mogą być właściciele nieruchomości położonych po przeciwnej stronie pasa drogowego, przy czym pojęcie pasa drogowego odnosi się zarówno do dróg publicznych, jak i do dróg wewnętrznych (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie IV SA 59/99).
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 27 stycznia 1997 r. Skarżąca twierdziła, że jest właścicielką nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której ma być realizowana według decyzji Wójta Gminy inwestycja rozbudowy szkoły, przy czym w ocenie skarżącej na określenie tej nieruchomości nie ma wpływu fakt wydzielenia działki nr [...]. Skarżąca podniosła w związku z tym, że jej nieruchomość uprzednio graniczyła z działką o numerze [...], z której w wyniku podziału wydzielano m.in. działkę nr [...].
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. w sprawie VI SA 13/95 (ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154) nie przesądzono, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy nieruchomości wyłącznie bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że zależy to od konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy. NSA stwierdził bowiem w uzasadnieniu powołanej uchwały, że "przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami." Nie można więc wykluczyć, że w konkretnej sprawie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości innej niż bezpośrednio sąsiednia w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie stroną postępowania w sprawie wydania takiej decyzji.
Z tego wynika, że ocenę, czy konkretny podmiot jest stroną takiego postępowania nie można ograniczyć do kryterium bezpośredniego sąsiedztwa. Warto też wskazać, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, który determinuje w istotnym zakresie warunki pozwolenia na budowę. Krąg osób biorących udział w jednym, jak i w drugim postępowaniu winien być zatem taki sam. W związku z tym należy wskazać, że w licznych orzeczeniach dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazywano wprost, że nie tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r., IV SA 650/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2001 r. II SA/Po 959/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 1998 r. II SA/Po 1513-1520/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. SA/Rz 1376/98).
W szczególności wywodzono, iż o uznaniu za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę decyduje możliwość naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, to zaś zależy od zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji.
W świetle tego istotne w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomość skarżącej nie graniczy wprawdzie z nieruchomością, na której według decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy z dnia 27 stycznia 1997 r. miała być realizowana inwestycja, jednakże jest ona od niej oddzielona drogą. Należało zatem wyjaśnić wpływ projektowanej inwestycji na prawa skarżącej, uwzględniając odległość pomiędzy projektowaną zabudową, a istniejącą zabudową na jej działce, która według oświadczenia pełnomocnika skarżącej wynosi 40,5 m. Konieczne też było wyjaśnienie okoliczności wydzielenia działki nr [...], w szczególności czy wydzielenie to nie miało na celu obejście prawa i wyeliminowanie skarżącej z postępowania poprzez formalne oddzielenie jej nieruchomości od nieruchomości przewidzianych pod inwestycję.
W związku z tym istotne też było wyjaśnienie, jaką w rzeczywistości funkcję pełni działka nr [...], zwłaszcza, czy rzeczywiście jest ona drogą, czy też należy do terenu inwestycji. Na to, że jest ona w rzeczywistości częścią terenu inwestycji wskazują okoliczności innych spraw, które toczyły się ze skarg skarżącej, w szczególności sprawy o sygnaturze II SA/Gd 4166/01, która dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę realizowaną, jak wynikało z projektu zagospodarowania działki także na działce nr [...]. W końcu uwzględnić też należało, że w innych postępowaniach dotyczących budowy i rozbudowy Szkoły Podstawowej w C. skarżąca została uznana za stronę, w tym w postępowaniu, które dotyczyło budowy na działce nr [...], której dotyczyła sprawa o sygnaturze II SA/Gd 50/06.
Zaniechanie wyjaśnienia wskazanych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób przesądzić, że nie doszłoby do ustalenia, iż projektowana na etapie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja w okolicznościach sprawy wpływa na prawa skarżącej, co spowodowałoby, że odpadłaby przyczyna odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 18 sierpnia 2004 r. Sąd nie objął rozstrzygnięciem decyzji Wójta Gminy z dnia 27 stycznia 1997 r., gdyż decyzja ta nie została wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co jest wymagane zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga dotyczy bowiem sprawy o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), a nie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc kwestia wad wspomnianej decyzji Wójta Gminy nie była jeszcze w ogóle badana, gdyż SKO uznało, że istnieją przeszkody do wszczęcia w tej sprawie postępowania.
W wyniku uwzględnienia skargi sprawa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 27 stycznia 1997 r. będzie ponownie rozpatrzona przez SKO, które uwzględni wskazane przyczyny uwzględnienia skargi skarżącej.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł także o kosztach postępowania, na które w niniejszej sprawie, w której skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych, złożyły się jedynie koszty przejazdu do sądu pełnomocnika skarżącej, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym (art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ustalone według jego oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 6 września 2006 r. W skład tych kosztów nie wchodzą koszty kopiowania dokumentów i koszty przejazdu do sądu, jeżeli stawiennictwo w sądzie nie wynika z wezwania. Żądanie zwrotu kosztów kopiowania dokumentów nie znajduje oparcia w powołanym art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś żądanie zwrotu kosztów przejazdu do sądu w innym dniu niż dzień rozprawy nie znajduje oparcia w przepisach dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. nr 49, poz. 449 ze zm.), z których wynika, że strona może domagać się zwrotu kosztów podróży do sądu, gdy jej stawiennictwo w sądzie wynika z wezwania sądu (art. 3 w zw. z art. 13 dekretu).