Uzasadnienie
A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 15 marca 2010 r. podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w sprawie administracyjnej, której przedmiot oraz okoliczności faktyczne i prawne były następujące:
Wnioskiem z 9 września 2009 r. skarżąca spółka zwróciła się do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [[...]] w K. Do wniosku, oprócz projektu budowlanego, załączone zostało oświadczenie reprezentanta spółki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumenty wskazujące na istnienie tego prawa (akt notarialny i oświadczenie właściciela nieruchomości G. S.). Organ I instancji po stwierdzeniu m. in. że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym dla danego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że projekt uzyskał wymagane prawem uzgodnienia decyzją z 14 października 2009 r. powołując przepisy art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę. W rozstrzygnięciu organ ten wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki nr [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]] obręb K. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz informacji dotyczącej doręczenia decyzji wynika, że stronami postępowania oprócz skarżącej jako inwestora byli G. S. (właściciel działki [[...]]), B. i R. B. (właściciele działki [[...]] obciążonej prawem przechodu i przejazdu na rzecz właściciela działki [[...]]) oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich (jako zarządca drogi ozn. [[...]] składającej się z działek nr [[...]],[[...]] i [[...]]).
Żaden z w/w podmiotów, któremu doręczono decyzję organu I instancji nie wniósł od niej odwołania.
W dniu 12 listopada 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wójta Gminy wniesione w imieniu tej Gminy jako odwołanie od w/w decyzji. W piśmie tym podniesiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z Konwencją o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym podpisaną w Chicago z 7 grudnia 1944 t., a w szczególności punktem 5.3.4.13 Załącznika 14 tomu I pt. "Projektowanie i eksploatacja lotnisk". Wskazano m. in. że Gmina uzyskała zgodę Ministra Skarbu na przekazanie jej w użyczenie "szeregu nieruchomości, w tym położonych w miejscowości K. w celu założenia cywilnego, lokalnego tj. gminnego lotniska użytku publicznego". Wyjaśniono, że nastąpiło to w trybie art. 4 f ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Dalej podniesiono, iż z dokumentacji przygotowanej dla potrzeb tej inwestycji wynika, że planowany przez skarżącą pawilon handlowy będzie kolidował ze strefą ochronną systemu świetlnego lotniska, gdyż system ten musi być zaprojektowany stosownie do w/w punktu Załącznika nr 14 do wskazanej Konwencji. Zdaniem odwołującego okoliczność ta świadczy o tym, że "nieruchomości przekazane przez Ministra Skarbu na prowadzenie lotniska pożytku cywilnego znajdują się w obszarze oddziaływania nieruchomości numer [[...]], której dotyczy kwestionowana niniejszym pismem decyzja i dlatego winien w tym postępowaniu w charakterze strony uczestniczyć jako właściciel albo Minister Skarbu albo Gmina K. jako podmiot, któremu oddano nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania w użyczenie".
Dalej wywiedziono, że organ i instancji stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego miał obowiązek sprawdzić przedłożony przez inwestora projekt również z przepisami wskazanej Konwencji, czego nie uczynił, a co – zdaniem odwołującego - świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu. W imieniu reprezentowanej Gminy Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a w przypadku uznania, że Gminie K. nie przysługuje przymiot strony o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do odwołania załączono rysunek zatytułowany "położenie pawilonu względem calver-a".
Po przekazaniu odwołania Wojewodzie organ ten wystąpił do Wójta Gminy K. oraz do Prezydenta Miasta o przedłożenie mu "dokumentów związanych z przedmiotową sprawą w kontekście planowanej na tym terenie inwestycji – lotniska cywilnego".
W odpowiedzi Wójt Gminy nadesłał pismo z 29 stycznia 2010 r. w którym ponownie powołał się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Objaśnił jego treść, przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące jego wykładni. Następnie wywiódł, co następuje: "Pawilon handlowy – przedmiot decyzji Starosty z dnia 14.10.2009 r. ze względu na jego usytuowanie na działce nr [[...]] w K., która położona jest w części w obszarze ochronnym pasa startowego, oddziaływuje ujemnie na nieruchomości stanowiące zorganizowaną całość tj. lotnisko, składające się z szeregu nieruchomości powiązanych ze sobą i stanowiących funkcjonalną całość. Oddziaływanie to wyraża się w tym, że w sytuacji wykonania decyzji z dnia 14.10.2009 r. może stać się niemożliwe funkcjonowanie lotniska, ze względu na nie zachowanie standardów dotyczących świetlnego systemu pomocy nawigacyjnych, który obejmuje obszar na długości 900 m od progu drogi startowej.
Dla lotniska pożytku cywilnego G., oznacza to, że system ten rozwijany będzie w przebiegu od progu startowego znajdującego się na nieruchomości nr [[...]] i będzie on, zgodnie z powyższym wymogiem, w swojej długości przebiegał aż do nieruchomości nr [[...]] i [[...]] (załącznik – plan sytuacyjny). W związku z powyższym nie może dojść do sytuacji, w której nastąpi zlokalizowanie obiektów budowlanych w strefie ochronnej pasa startowego". Dalej z kolei stwierdzono: "Ponieważ Gmina K. posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie lotniska stanowiących działki o nr ew. gruntu [[...]] obr. P., [[...]], [[...]] i [[...]] obr. P. – posiada jednocześnie status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości położonych w strefie ochronnej pasa startowego tego lotniska (załącznik: wypis z rejestru gruntów)." Do tego pisma załączono dokument oznaczony jako Załącznik nr 1 z oznaczeniem projektowanego pawilonu, rozmieszczeniem świateł systemu świetlnych pomocy nawigacyjnych oraz strefy ochronnej tego systemu.
Dołączono również wypis z ewidencji gruntów z którego wynika, że wskazane wyżej działki ([[...]], [[...]], [[...]] i [[...]]) stanowią własność Gminy K. Działki te w ewidencji oznaczone są jako "drogi".
W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego wpłynęło również pismo Wiceprezydenta Miasta z 8 lutego 2010 r. informujące o konsultacjach społecznych związanych z opracowywaniem raportu oddziaływania na środowisko inwestycji określonej w tym piśmie jako "planowana na części cywilnej lotniska G.". Następnie wskazano na oddziaływanie projektowanego na działce [[...]] pawilonu "na nieruchomości stanowiące zorganizowaną całość tj. lotnisko składające się z szeregu nieruchomości gruntowych powiązanych ze sobą i stanowiących funkcjonalną całość" w kontekście świetlnego systemu pomocy nawigacyjnych.
Następnie wywiedziono: "Ponieważ tylko część nieruchomości składających się na wyżej opisane lotnisko jest, na podstawie art. 4f ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (...) przekazywana w użyczenie Gminie K., a do części nieruchomości stanowiących to lotnisko tytuł prawny tj. prawo własności posiada już obecnie Gmina Miasta [działki oznaczone geodezyjnie numerem [[...]], [[...]],[[...]], [[...]] (załącznik)], Gmina ta posiada – na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – status strony w postępowaniu budowlanym dotyczącym nieruchomości położonych w strefie ochronnej pasa startowego tego lotniska. Status ten przysługuje jej także w postępowaniu, którego przedmiotem jest prowadzenie inwestycji na działce nr [[...]] położonej w gm. K.". Poinformowano również, że na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury zawartej w piśmie z 23 grudnia 2009 r. cywilnym zarządzającym lotniskiem G. została ustanowiona B. Wniesiono o doręczenie decyzji organu I instancji wskazanej spółce celem umożliwienia "wykonywania przysługujących jej uprawnień procesowych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu i złożenia zwyczajnego środka zaskarżenia".
Do opisanego pisma załączono m. in. powołane pismo Ministra Infrastruktury, wypis z rejestru gruntów dotyczący podanych w piśmie działek, a także pismo Ministra Skarbu z 15 września 2009 r. o wyrażeniu zgody na przekazanie w drodze użyczenia na 30 lat Gminie K. określonych działek w celu wykorzystania na potrzeby lotnictwa cywilnego i opinię Ministra Infrastruktury z 3 września 2009 r. poprzedzającą tą zgodę. Oba dokumenty dotyczą czynności tych organów podjętych w trybie przepisów ustawy z 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 163, poz. 1711 ze zm.).
Oprócz tych dwóch pism do organu odwoławczego zostało przekazane przez Starostę i skierowane do niego pismo Prezydenta Miasta G. z 21 grudnia 2009 r. w którym z powołaniem na wyżej przedstawioną już argumentację dotyczącą i kolizji projektowanego przez skarżącą pawilonu z systemem świetlnym lotniska pożytku cywilnego i prawem własności działek wchodzących częściowo w to lotnisko Prezydent wskazał na przysługujący Gminie status strony i wniósł o doręczenie Miastu decyzji, "co umożliwi Miastu wykonywanie przysługujących mu uprawnień procesowych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu i złożenia zwyczajnego środka zaskarżenia". Starosta przekazując w/w pismo Prezydenta organowi odwoławczemu zwrócił się o uwzględnienie jego treści przy rozpatrywaniu odwołania wniesionego przez Gminę K. W powyższych okolicznościach Wojewoda podjął zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu stwierdził, że według zgromadzonej dokumentacji działka nr [[...]] znajduje się w strefie ochronnej pasa startowego lotniska pożytku cywilnego w K. (Portu lotniczego G.) – inwestycji ważnej z punktu widzenia rozwoju gospodarczego w regionie, a jednocześnie obiektu wpisanego oficjalnie na listę obiektów wspierających organizację EURO 2012. Dlatego – jak wyjaśnił – uzasadnione było, zgodnie z dyspozycjami art. 7 i art. 77 § 1 kpa, podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta błędnie wyznaczył obszar oddziaływania obiektu realizowanego na działce [[...]]. Uznał, że nastąpiło to z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku ze wskazaną Konwencją o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym podpisaną w Chicago 7 grudnia 1944 r. i ratyfikowaną przez Polskę w dniu 20 listopada 1958 roku.
Wyjaśnił, że wprawdzie w ustawie nie zdefiniowano pojęcia "oddziaływania obiektu" to nie ma żadnych wątpliwości, że w tym przypadku nie chodzi tylko i wyłącznie o nieruchomości sąsiednie, przylegające do działki na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Wskazując na orzecznictwo stwierdził, że dyspozycją tego uregulowania objęte są także nieruchomości położone dalej, jeśli tylko wznoszony obiekt miałby na nie szkodliwy wpływ. Stwierdził, że przedmiot decyzji Starosty pawilon handlowy ze względu na jego usytuowanie na działce nr [[...]] w K., która położona jest w części w obszarze ochronnym pasa startowego, oddziaływuje ujemnie na nieruchomości stanowiące zorganizowaną całość tj. lotnisko, składające się z szeregu nieruchomości powiązanych ze sobą i stanowiących funkcjonalną całość.
Dalej organ odwoławczy wskazał na zgodę Ministra Skarbu na przekazanie Gminie K. szeregu nieruchomości w celu założenia gminnego lotniska pożytku cywilnego. Stwierdził, że jednym z elementów warunkujących możliwość tak projektowania, jak i eksploatacji lotnisk cywilnych jest z kolei zachowanie obowiązujących standardów dotyczących świetlnego systemu pomocy nawigacyjnych (które reguluje m.in. załącznik 14 do Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. będącej obowiązującym w polskim prawie standardem, który jest jednocześnie podstawą wydawania zgody przez Urząd Lotnictwa Cywilnego na użytkowanie lotniska oraz świetlnych pomocy nawigacyjnych). Wskazał, że ujemne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji wyraża się w tym, że w sytuacji wykonania decyzji organu I instancji może stać się niemożliwe funkcjonowanie lotniska, ze względu na nie zachowanie standardów dotyczących świetlnego systemu pomocy nawigacyjnych, który obejmuje obszar na długości 900 m od progu drogi startowej.
Po wykonaniu tej decyzji może dojść do sytuacji, w której nastąpi zlokalizowanie obiektów budowlanych w strefie ochronnej pasa startowego. Z powyższego organ wywiódł, że zarówno Gminie K., jak i Gminie G. przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym inwestycji realizowanej w strefie ochronnej pasa startowego lotniska. Gminie K. z tej racji, że posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie lotniska stanowiących działki o nr ew. gruntu [[...]] obr. P., [[...]], [[...]] i [[...]] obr. P. gm. K. Gminie G. z kolei z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do działek oznaczonych geodezyjnie numerem [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]]. Fakt, iż żadna z tych Gmin nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji uzasadniał podjęcie decyzji z art. 138 § 2 kpa.
W skardze na rozstrzygnięcie Wojewody spółka A. zarzuciła naruszenie przepisów: art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego oraz art. 1 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 2 ust. 2 Prawa lotniczego w zw. z art. 3 lit. "a" Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym podpisanej w Chicago w dniu 7 grudnia 1944 r., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 6 i 107 § 1 kpa. W obszernym uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca – nawiązując do definicji obszaru oddziaływania obiektu wskazanej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – stwierdziła, że powołana przez organ Konwencja nie mogła mieć zastosowania w sprawie i być uznana za "przepis prawny wprowadzający związane z zamierzonym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu". Wskazała, że położone w pobliżu zamierzonej inwestycji lotnisko "G." ma status lotniska lotnictwa państwowego, a więc stosownie do art. 1 ust. 3 Prawa lotniczego wykorzystywanego wyłącznie do startów i lądowań państwowych statków powietrznych i jako takie wyłączone jest z zakresu pojęcia lotnictwa cywilnego.
O ile lotnisko to miałoby być wykorzystywane przez lotnictwo cywilne, choćby w ograniczonym stopniu, wówczas bezwzględnie musiałoby być wpisane do rejestru lotnisk cywilnych(art. 60 ust. 3 Prawa lotniczego). Tymczasem w publicznie dostępnym w internecie rejestrze lotnisk cywilnych prowadzonym przez Urząd Lotnictwa Cywilnego lotnisko "G." nie figuruje. Lotnisko to figuruje w rejestrze lotnisk wojskowych prowadzonym przez Ministra Obrony Narodowej. Skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi w sprawie nie została nawet wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użyteczności publicznej, w trybie przewidzianym przez art. 3 – 10 ustawy z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego oraz że prace nad przystosowaniem lotniska wojskowego w K. do celów lotnictwa cywilnego znajdują się obecnie na etapie planowania i nie jest pewnym czy w ogóle zostaną podjęte skonkretyzowane działania administracyjno-prawne mające na celu doprowadzenie do wpisania rzeczonego lotniska do rejestru lotnisk cywilnych.
W związku z powyższym- jak wywiodła skarżąca- organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że działki należące do Gminy K. i Gminy G. znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu i z tej racji przyznania im statusu strony. Dodatkowo wyrażono pogląd, że nawet w przypadku gdyby lotnisko w K. miało charakter lotniska cywilnego, to i tak niedopuszczalnym byłoby uznanie, że posiadanie na terenie lotniska jakichkolwiek działek gruntu w oparciu o dowolny tytuł prawny (w tym – jak to ma miejsce w przypadku działek posiadanych przez Gminę K.-działek użyczonych) przez dany podmiot prowadzi do uznania uprawnienia danego podmiotu do występowania w procesie budowlanym dotyczącym obiektów zlokalizowanych w pobliżu lotniska, jedynie w oparciu o stwierdzenie, iż wszystkie nieruchomości składające się na lotnisko tworzą funkcjonalną całość.
W ocenie skarżącej, zadania związane z bezpieczną eksploatacją lotniska, w tym występowanie w procesach o pozwolenie na budowę na nieruchomościach otaczających lotnisko, może wykonywać jedynie zarządzający lotniskiem, nie zaś każdy podmiot posiadający dowolne skrawki gruntu na tym lotnisku. Zgodnie bowiem z art. 80 Prawa lotniczego, zrządzający lotniskiem odpowiada za bezpieczną eksploatację lotniska, w tym za nałożone na niego zadania związane z ochroną lotniska – czyli podmiot wpisany do właściwego rejestru. W związku z tym, zarządzający lotniskiem wykonuje zadania strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Podkreślono również w skardze, że planowany przez skarżącą obiekt nie narusza warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska wojskowego. Zaznaczono, że projekt zagospodarowania działki nr [[...]] w K. został prawidłowo uzgodniony z organami administracji wojskowej co do lotniska wojskowego. Skarżąca wywiodła, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zawarte w niej zarzuty są trafne i skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda naruszył wszystkie wskazane w skardze przepisy prawa w sposób podany przez skarżącą, a rozpoznający sprawę Sąd w pełni podziela prawne wywody skargi odnoszące się do dokonanych naruszeń prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej decyzji powtórzył jedynie twierdzenia zawarte w pismach Gminy K. i Gminy G. bez dokonania jakiejkolwiek ich analizy i własnej oceny w kontekście obowiązujących przepisów. Organ ten ograniczył swoje prawne wywody jedynie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i przywołanej przez te podmioty Konwencji. Tymczasem prawidłowe rozpatrzenie sprawy wymagało zwrócenia uwagi w pierwszej kolejności na inne przepisy prawa, które w kontekście twierdzeń stron pozwoliłyby organowi wysnuć właściwe wnioski. Na wstępie zaznaczyć należy, że w rozpatrywanej sprawie najistotniejszą kwestią była ocena czy Gminie K. przysługiwał przymiot strony w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu.
Zaskarżona decyzja została bowiem wydana wskutek uwzględnienia odwołania wniesionego wyłącznie przez ten podmiot. Tylko odwołanie Gminy K. było powodem uruchomienia zwykłego trybu odwoławczego od decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę. Od razu też wyjaśnić należy, iż fakt, że odwołania nie wniósł żaden podmiot, któremu organ I instancji doręczył decyzję winien w pierwszej kolejności spowodować zbadanie przez organ odwoławczy czy wniesione przez Gminę K. odwołanie wpłynęło w tzw. terminie otwartym dla wniesienia odwołania przez te strony, którym decyzję doręczono. Jest to istotne dla prawidłowego zakwalifikowania pisma wnoszonego przez podmiot, któremu decyzji nie doręczono, czy pismo winno być potraktowane jako odwołanie skutkujące uruchomieniem zwykłego trybu odwoławczego, czy ewentualnie jako inny wniosek tego podmiotu np. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. argumentację zawartą w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.
Beck, warszawa 2005, s.581). Kwestia ta nie wymaga szerszych wywodów, gdyż z ustaleń Sądu wynika, że odwołanie Gminy K. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono. Podkreślić jednak trzeba jeszcze raz, że tylko ten podmiot wniósł odwołanie, a zatem tylko i wyłącznie kwestia legitymacji tego podmiotu determinowała treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Dopiero pozytywne przesądzenie legitymacji Gminy K. pozwalało organowi odwoławczemu zająć stanowisko dotyczące legitymacji innych podmiotów do udziału w postępowaniu. Zawarte w nadesłanych do organu pismach sugestie odnoszące się do legitymacji różnych innych podmiotów czy to Skarbu Państwa, czy Gminy G., czy wreszcie spółki będącej cywilnym zarządzającym lotniskiem to zagadnienia uboczne w tym znaczeniu, że nie podlegające badaniu w przypadku braku legitymacji Gminy K. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że Gmina K. powinna uczestniczyć w postępowaniu w sprawie, której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę na działce [[...]].
Porządkując fakty i okoliczności wynikające z materiału sprawy trzeba wskazać, że jest bezspornym, iż w pobliżu planowanej przez skarżącą na działce [[...]] inwestycji znajduje się lotnisko G. Z tego też względu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu działki [[...]] przewidziano rozwiązania uwzględniające położenie działki w otoczeniu lotniska, określono parametry zabudowy, wprowadzono obowiązek uzgadniania projektów budowlanych na etapie opracowania z C. i Jednostką Wojskową [[...]]. Rozwiązania planistyczne przyjęte dla terenu działki [[...]] uwzględniają zatem fakt sąsiedztwa lotniska i mimo to zezwalają na jej zabudowę. Istniejące lotnisko ma status lotniska państwowego wojskowego, co też jest faktem powszechnie znanym i wynikającym z wpisu w odpowiednim rejestrze. Stosownie do art. 2 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 4 Prawa lotniczego lotniskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych wraz ze znajdującymi się w jego granicach obiektami i urządzeniami budowlanymi o charakterze trwałym wpisany do rejestru lotnisk.
Lotniska wojskowe obejmują nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa będące w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej. Wynika to chociażby z przepisów ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 163, poz. 1711 z późn. zm.). Właśnie przepisy tej ustawy po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 144, poz. 901) określają zasady, tryb i formę przekazania gminom i innym podmiotom określonych nieruchomości w celu ich wykorzystania dla założenia lub rozbudowy tzw. lotniska cywilnego użytku publicznego. Przy czym z ustawy tej jednoznacznie wynika, że chodzi o nieruchomości Skarbu Państwa, które znajdują się w trwałym zarządzie określonych jednostek organizacyjnych (w tym podległych MON) i które nie są przez te jednostki wykorzystywane trwale lub czasowo albo też jedynie częściowo do realizacji ich zadań.
Szczegółowy i dokładny wykaz tych nieruchomości (w tym i tych, które Gmina K. ma w przyszłości wykorzystać na cel związany z założeniem lotniska pożytku cywilnego) zawiera wydane na podstawie art. 4e tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 24 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu lotnisk wojskowych, które mogą być wykorzystane na potrzeby lotnictwa cywilnego (Dz. U. z 2009 r., Nr 2, poz. 12). Załącznik nr 3 do tego rozporządzenia wymienia konkretne działki Skarbu Państwa wchodzące w skład lotniska G., a będące w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych MON częściowo lub czasowo niewykorzystywanych przez nie i które mogą być przekazane jednostkom samorządu terytorialnego na zasadach wskazanych w w/w ustawie. Z dokumentów, które na żądanie organu odwoławczego zostały złożone do akt wynika, iż w czasie rozpatrywania sprawy trwała procedura tzw. przekazania Gminie K. w użyczenie na 30 lat niektórych działek wymienionych w rozporządzeniu.
W ramach tej procedury, szczegółowo unormowanej w art. 4e- 4 h w/w ustawy Gmina uzyskała zgodę Ministra Skarbu Państwa na dokonanie tej czynności prawnej (użyczenia) w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa obejmującej nieruchomości położone na lotnisku wojskowym G. w celu wykorzystania na potrzeby lotnictwa cywilnego (vide: pismo Ministra z 15 września 2009 r.). Zgoda ta była ważna do 15 września 2010 r. i jak wynika z aktualnych doniesień prasowych działający w imieniu Skarbu Państwa Wojewoda oraz Wójt Gminy K. ostatecznie zawarli umowę użyczenia należących do Skarbu Państwa terenów stosownie do art. 4 h w/w ustawy. Przy czym, co jest oczywiste, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że chodzi o tereny Skarbu Państwa będące w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych MON, Tereny te tj. konkretne działki wymienia w/w rozporządzenie. Różnica w numeracji działek wynikająca z treści rozporządzenia i udzielonej przez Ministra Skarbu Państwa zgody spowodowana jest - jak wskazano w opinii Ministra Infrastruktury z 3 września 2009 r.- "faktem dokonania przez stronę wojskową scalenia już po ustaleniu danych do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu lotnisk wojskowych, które mogą być wykorzystane na potrzeby lotnictwa cywilnego".
Z powyższego wynika niewątpliwie, że okoliczność pozyskania przez Gminę K. od Skarbu Państwa nieruchomości w trybie wyżej wskazanych przepisów nie dawała jej żadnego prawa do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji. Przy czym stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało ustalenia czy przekazywane Gminie w 30 – letnie użyczenie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego czy też nie wchodzą w ten obszar. Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do terenów przekazanych Gminie na potrzeby lotnictwa cywilnego - nawet przy założeniu, że byłyby to tereny znajdujące się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu - Gmina nie legitymuje się tytułem wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet zawarta w późniejszym czasie umowa użyczenia takiego uprawnienia po stronie odwołującej nie kreuje.
Zauważyć należy, że w odniesieniu do terenów Skarbu Państwa wymienionych w w/w rozporządzeniu zawarcie umowy użyczenia z podmiotem wymienionym w art. 4 h w/w ustawy nie skutkuje podjęciem decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu jednostek organizacyjnych MON. Zatem w rozpatrywanej sprawie fakt pozyskania przez Gminę terenów Skarbu Państwa na potrzeby lotniska cywilnego nie uprawniał organu odwoławczego do przyznania odwołującej legitymacji do bycia stroną w sprawie. Kwestie dotyczące udziału innych podmiotów, oczywiście dopiero w przypadku ustalenia, że w ogóle tereny te znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Do rozpatrzenia zatem pozostawał organowi odwoławczemu podnoszony niejako dodatkowo (dopiero w dalszym piśmie z 29 stycznia 2010 r.) przez odwołującą się Gminę kolejny argument mający uzasadniać jej przynależność do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie, że jest właścicielem działek nr [[...]] obr. P., [[...]], [[...]] i [[...]] obr. P. "znajdujących się na terenie lotniska". Powodem bowiem podjęcia zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia były dwie okoliczności: 1/ uzyskanie zgody Ministra Skarbu na pozyskanie "szeregu nieruchomości w tym położonych w miejscowości K. w celu założenia lokalnego gminnego lotniska użytku publicznego" – kwestia ta została omówiona wyżej, 2/ własność działek o numerach podanych wyżej "wchodzących w skład lotniska" na które ujemnie ma oddziaływać pawilon usytuowany na działce [[...]]. Zdaniem Sądu przyjęcie tych ostatnich twierdzeń Gminy za podstawę rozstrzygnięcia było niezasadne i to nie tylko dlatego, że w sprawie nie dokonano absolutnie żadnych ustaleń odnoszących się do położenia działek [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]] względem nieruchomości [[...]] oraz ich zagospodarowania i przeznaczenia.
Niezrozumiałe jest stwierdzenie, że w/w działki "znajdują się na terenie lotniska" Prawnie nie jest bowiem w ogóle możliwe, aby działki stanowiące własność gminy "wchodziły w skład" istniejącego lotniska państwowego wojskowego (vide: § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk cywilnych – Dz. U. z 2004 r., Nr 122, poz. 1273). Z kolei jeżeli chodzi o realizowaną przez Gminę K. i Gminę G. inwestycję lotniska cywilnego użytku publicznego to z żadnych dokumentów złożonych przez te podmioty nie wynika, aby to właśnie te działki wymienione przez odwołującą jako jej własność, były przeznaczone na ten cel. W załączonej opinii Ministra Infrastruktury z 3 września 2009 r. wskazano, że "koncepcja funkcjonalna planowanego portu lotniczego w G. oparta jest na nieruchomościach pozyskanych w drodze użyczenia przez Wójta Gminy K. w ramach realizacji ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego oraz na nieruchomościach określonych działkami o numerach: [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], które są własnością Gminy Miasta G.".
Organ odwoławczy nie miał zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że działki drogowe Gminy K. "znajdują się na terenie lotniska" i to niezależnie od tego, jakie lotnisko miał na względzie czy istniejące wojskowe, czy to które jest przedmiotem przyszłej wspólnej inwestycji Gminy K. i Gminy G. Zaznaczyć trzeba, że przyznając Gminie K. uprawnienie do bycia stroną w sprawie organ odwoławczy winien był ustalić, że nieruchomości stanowiące jej własność znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a nie że odwołująca ma zamiar przeznaczyć je na lotnisko cywilne. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten określa, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przez "przepisy odrębne" rozumieć należy wszelkie przepisy, które "wymuszają" jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.
Wachlarz tych przepisów odrębnych jest bardzo szeroki. W grę zatem mogą wchodzić przykładowo: i przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 października 1998 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dla lotnisk cywilnych (Dz. U. Nr 130, poz. 859 ze zm.), i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotnisk (Dz. U. Nr 130, poz. 1192), jak również przepisy zawarte w przywołanej przez organ Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Te ostatnie zawierają szczegółowe wymogi dotyczące odległości zabudowy od pasów drogowych, obszarów kolejowych i właśnie lotnisk.
Podkreślić jednak trzeba, że każdorazowo wybór określonych unormowań prawnych wyznaczających obszar oddziaływania obiektu musi być dostosowany do okoliczności sprawy i dokonanych w sprawie ustaleń. W rozpatrywanej sprawie kwestia zastosowania powyższych przepisów dla określenia obszaru oddziaływania obiektu realizowanego na działce [[...]] mogłaby być przedmiotem rozważań organów tylko w przypadku, gdyby przedmiotowe działki stanowiące własność Gminy K. były przeznaczone pod lotnisko. Przeznaczenie to musiałoby wynikać jednak z odpowiedniego aktu (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź właściwej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej). Same zamiary właściciela sąsiedniej nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania (np. pod lotnisko, kopalnię, przemysł, usługi, rolę, budownictwo mieszkaniowe...itp) nie determinują zastosowania konkretnych "przepisów odrębnych" dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, chyba że są to zamiary usankcjonowane prawnie w formie bądź określonych rozwiązań planistycznych, bądź właściwych decyzji administracyjnych (np. o warunkach zabudowy, o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o zezwoleniu na realizację inwestycji w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk pożytku publicznego...itd.).
W razie braku przepisów miejscowych i decyzji administracyjnych zastosowanie i wybór właściwych "przepisów odrębnych" musi odnosić się do istniejącego stanu zagospodarowania i faktycznego przeznaczenia terenów położonych w otoczeniu planowanego obiektu. W przeciwnym wypadku, czyli w sytuacji gdyby dobór odpowiednich "przepisów odrębnych" zdeterminowany był jedynie wolą (zamiarami) właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców terenów położonych w otoczeniu planowanego obiektu co do sposobu ich zagospodarowania, właściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania byłoby praktycznie niemożliwe.
Przypomnieć należy, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a więc wybór właściwych "przepisów odrębnych" przez organ architektoniczno-budowlany i ustalenie kręgu stron jest jednym z pierwszych obowiązków organu I instancji w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Obowiązek ten organ realizuje wskutek badania dokumentacji załączonej do wniosku, czyli w oparciu o projekt budowlany, w szczególności projekt zagospodarowania terenu, decyzję o warunkach zabudowy, bądź przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Również badanie terenu "otoczenia" obiektu i "ograniczeń" związanych z jego zagospodarowaniem wywołanych przez planowany obiekt następuje na podstawie w/w dokumentacji. W omawianej sprawie decyzja organu I instancji uwzględniała uwarunkowania prawne związane z usytuowaniem obiektu w otoczeniu lotniska wojskowego. Nie było natomiast jakichkolwiek podstaw do stosowania przepisów odnoszących się do lotnisk cywilnych. Ani waga planowanej przez obie zainteresowane Gminy inwestycji, ani jej –co jest oczywiste- duże znaczenie dla rozwoju regionu nie mogły być powodem przyznania odwołującej statusu strony. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z przedłożonego przez Gminę K. wypisu z ewidencji gruntów, działki stanowiące jej własność i mające uzasadniać jej przynależność do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to drogi, a zatem rozpatrywanie zastosowania wyżej wskazanych "przepisów odrębnych" dotyczących budowy i funkcjonowania lotnisk cywilnych w odniesieniu do tych działek na potrzeby ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie mogło mieć miejsca.
Na zakończenie należy zaznaczyć, że kwestia legitymacji Gminy G. do udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie była przedmiotem rozważań Sądu. Dla potrzeb wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie zachodziła konieczność oceny prawidłowości stanowiska organu odwoławczego co do przynależności tej Gminy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie rozstrzygniętej decyzją Starosty. Z uwagi natomiast na fakt, iż Wojewoda przy rozpoznaniu odwołania Gminy K. "uwzględnił" również wniosek Gminy G. o uznanie jej za stronę i doręczył jej wydaną przez siebie decyzję Sąd uznał, iż z tej racji Gmina ta jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśnić też trzeba, że z punktu widzenia przepisów postępowania prawidłowym działaniem organów było potraktowanie wniesionych przez Gminę G. pism i wniosków w celu ich rozpoznania (załatwienia) wraz z odwołaniem innego podmiotu (Gminy K.).
Podjęcie przez organ odwoławczy -na skutek wniesionego odwołania- decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i z zaleceniem uwzględnienia stanowiska Gminy G. w dalszym postępowaniu przed organem I instancji załatwiało wnioski tego podmiotu i nadawało im dalszy bieg pod warunkiem jednak, że decyzja ta podlegałaby wykonaniu wskutek kontynuowania postępowania przed organem I instancji. W sytuacji jednak, gdy okazuje się, że prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie po rozpoznaniu odwołania Gminy K. jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, będąca wyrazem oceny legitymacji strony wnoszącej odwołanie, organy winny odpowiednio wyjaśnić żądania Gminy G. zawarte w złożonych przez nią pismach. Oczywiście niemożliwym jest uwzględnienie wniosków tej Gminy dotyczących doręczenia jej i spółce będącej cywilnym zarządzającym lotniskiem "G." decyzji organu I instancji w celu skorzystania z możliwości wniesienia przez nie odwołania.
Wyrazem stanowiska organu, że dany podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest jednak stroną w sprawie nie jest późniejsze doręczenie mu podjętej w sprawie decyzji. Weryfikacji tych twierdzeń – zgłoszonych po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono- służy wyłącznie tryb wznowienia postępowania, którego uruchomienie jest zależne od spełnienia określonych przepisami kpa przesłanek.
Zdaniem Sądu zwrócenia uwagi wymaga jeszcze dodatkowa kwestia. Otóż z twierdzeń zawartych w pismach obu Gmin wynika, że w ich ocenie zapewnienie im udziału w sprawie na prawach strony gwarantowałoby podjęcie przez organ architektoniczno budowlany decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z racji niezgodności (kolizji) planowanej przez skarżącą inwestycji ze strefą ochronną systemu świetlnego lotniska pożytku cywilnego zaprojektowanego stosownie do punktu 5.3.4.13 Załącznika 14 tomu I przywołanej w sprawie Konwencji. Nic bardziej błędnego. Do czasu wydania odpowiednich dla przyszłego lotniska decyzji administracyjnych przewidzianych w przepisach Prawa lotniczego, ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk pożytku cywilnego, zmiany przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja Gmin, niezależnie od jej wagi i publicznego celu, nie korzysta z uprzywilejowanej pozycji prawnej.
Dopiero konkretne decyzje podjęte dla realizacji celu wymienionego w art. 6 pkt 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą zagwarantować dominującą pozycję Gmin w stosunkach z właścicielami tych nieruchomości, których zagospodarowanie będzie "w kolizji" z inwestycją polegającą na budowie i eksploatacji lotniska.
Mając na uwadze, że okoliczności wskazane w odwołaniu Gminy K. nie uzasadniały przyznania jej statusu strony w sprawie organ odwoławczy winien był w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w/w ustawy.