Uzasadnienie
A. E. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2016 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 29 lipca 2014 r., Nr [...], o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działki nr [...] o pow. 91 m2, KW nr [...] oraz części obecnych działek nr: [...] o pow. 3 619 m2, KW nr [...] i [...] o pow. 3 993 m2, KW nr [...], położonych w G., obręb ewidencyjny: Ł. [nr [..]]; k.m. [...], stanowiących własność Gminy Miasta.
Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 1 września 2011 r., A. E. P. wystąpił do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [..]-[..]. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia powyższego wniosku o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [..]-[..] oraz części obecnych działek nr: [..]-[..], stanowiących własność Gminy Miasta i wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją częściową z dnia 29 lipca 2014 r. nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działki nr [..] o pow. 91 m2, KW nr [...] oraz części obecnych działek nr: [...] o pow. 3 619 m2, KW nr [..] i [..] o pow. 3 993 m2, KW nr [..], położonych w G., obręb ewidencyjny: Ł. [nr [..]]; k.m. [..], stanowiących własność Gminy Miasta.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1985 r., Repertorium A/a Nr [..] H. P., działająca w imieniu A. E. P., zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G., obejmującą działki nr: [..] obszaru 9627 m2, [...] obszaru 10181 m2 i działkę nr [..] obszaru 8393 m2, dla której Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą KW nr [..]. Jak wynika z treści aktu, działka nr [..] na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 21 marca 1985 r., nr [..], zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu przeznaczonego pod budowę osiedla mieszkaniowego [..], wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budowę tego osiedla. Powyższe zbycie działki nr [..] nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Natomiast sprzedaż działek nr [..] i [..] nastąpiła w trybie art. 5 tej ustawy, tj. na wniosek właściciela, gdyż jak oświadczyła H. P. działki nr [..] i [..], wobec zbycia działki nr [..], nie nadawały się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele.
Organ wyjaśnił w oparciu o wykaz zmian gruntowych, wypis z rejestru gruntów, a także mapę z porównaniem granic działek wywłaszczonych z obecnym przebiegiem granic, iż w wyniku przekształceń geodezyjnych dawna działka nr [..] zmieniła numerację na [..]. Działka nr [..] wraz z innymi działkami utworzyła działkę nr [..], która w wyniku podziału utworzyła m.in. działki nr [..], [..] i obecną działkę nr [..]. Działka nr [..] uległa podziałowi, w wyniku którego powstała m.in. działka nr [..], która to następnie utworzyła m.in. obecną działkę nr [..].
Z kolei działka nr [..] podzieliła się, tworząc m.in. obecną działkę nr [..]. Obecna działka nr [..] w całości leży w granicach wywłaszczonej działki nr [..]. natomiast działki nr [..] i [..] częściowo leżą w jej granicach. Organ ustalił, że obecne działki nr: [..]-[..], leżą w granicach wywłaszczonych w trybie art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działek nr [..] (działki nr: [..], [..]) i [..] (działki nr: [..], [..]).
Mając powyższe na uwadze organ w pierwszej kolejności rozpoznał sprawę zwrotu wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działek stanowiących część dawnej działki nr [..], to znaczy m.in. działki nr [..]-[..], i wydał w tym przedmiocie decyzję częściową uznając to za dopuszczalne w świetle podzielności przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy w zakresie działek nr [..]-[..].
Analizując przesłanki zwrotu organ w pierwszej kolejności ustalił, że wnioskodawcą jest były właściciel wywłaszczonych nieruchomości, wobec czego jest uprawniony do ubiegania się o zwrot.
W toku postępowania organ zweryfikował obecne wykorzystanie działek nr [..]-[..], w wyniku czego ustalił, że działki nr [..] i [..] stanowią pas drogowy drogi publicznej ulicy D., natomiast działka nr [..] stanowi pas drogowy drogi publicznej ulicy K. Ustalił, iż ulica D. (w granicach której leżą obecne działki nr [..] i [..]) oraz ulica K. (w granicach której leży obecna działka nr [..]), na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2003 r., nr XVIII/526/2003 zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych. Ustalił nadto, że działki nr [..] i nr [..] w całości stanowią pas drogowy ulicy D., natomiast działka nr [..] w całości stanowi pas drogowy ulicy K., co potwierdzają załączniki graficzne. Ze zgromadzonych wypisów i wyrysów z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MPZP (nr [..]) "[..] w mieście G, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 1997 r., nr LVI/751/97 (Dziennik Urzędowy Woj.
Gdańskiego nr 14, poz. 45 z dnia 6 kwietnia 1998 r.) oraz z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nr [..]) U. rejon ulic D. i K. w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 31 stycznia 2013 r., nr XXXIV/723/13 (Dziennik Urzędowy Woj. Gdańskiego, poz. 1575 z dnia 37 marca 2013 r.) wynika, że działka nr [..] znajduje się na terenie oznaczonym na planie miejscowym nr [..] symbolem 055-81 - ulica dojazdowa [..], natomiast działki nr [..] i [..] znajdują się na terenie oznaczonym na planie miejscowym nr [..] symbolem 006-KD80 (działka nr [..]) - teren ulicy dojazdowej - odcinek ulicy D. i 007-KD80 (działka nr [..]) - teren ulicy dojazdowej - odcinek ulicy K. W sytuacji, gdy organ nie miał wątpliwości, że przedmiotowe działki w całości zlokalizowane są w liniach rozgraniczających pasa drogowego ulicy D. działki nr [..] i [..]) i ulicy K. (działka nr [..]) i tym samym stanowią nieruchomości drogowe, uznał, że zagospodarowanie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę i nadanie jej statusu drogi publicznej stanowi samodzielną negatywną przesłankę jej zwrotu.
Nieruchomości stanowiące drogi publiczne o ściśle określonej w ustawie o drogach publicznych strukturze własnościowej nie podlegają obrotowi publicznemu i nie mogą stać się własnością osób prywatnych, co wyklucza możliwość ich zwrotu na rzecz wywłaszczonych właścicieli.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia A. E. P. zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że odwołującemu się nie należy się zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]-[..] oraz naruszenie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię na skutek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdził również, że organ I instancji winien ustalić i wykazać m.in. kiedy przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste oraz kiedy dokonano ujawnienia wpisu w księdze wieczystej.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 24 maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda bowiem po przeprowadzonej analizie obecnego sposobu zagospodarowania wskazanych działek o nr [..]-[..], z której wynikało, że działki te stanowią elementy struktury dróg publicznych: ul. D. (działki nr [..] i [..]) oraz ul. K. (działka nr [..]) uznał rozstrzygnięcie Prezydenta za prawidłowe. Zgodnie z orzecznictwem i stanowiskiem doktryny niemożliwy jest bowiem zwrot nieruchomości, które w dniu wydania decyzji o zwrocie stanowią drogi publiczne.
Odnosząc się z zarzutów odwołania Wojewoda uznał je za chybione, albowiem podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest okoliczność, iż stanowią one drogi publiczne, a nie okoliczność ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego (art. 229 u.g.n.).
W skardze na powyższą decyzję zarzucono:
- 1. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie należy się zwrot nieruchomości w zakresie działek nr [..]-[..], położonych w G., obręb ewidencyjny: Ł. (nr [..]), k.m. [..], stanowiących własność Gminy Miasta,
- 2. naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni na skutek przyjęcia, że skarżącemu nie należy się zwrot nieruchomości działek nr [..]-[..],
- 3. naruszenie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni na skutek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda do zwrotu wywłaszczonych działek,
- 4. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, kiedy przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste oraz kiedy dokonano ujawnienia wpisu w księdze wieczystej,
- 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.138 § 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Według skarżącego niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych winno uzasadniać wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odpowiadają prawu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji sąd doszedł do przekonania, że nie zawierają one uchybień, które musiałyby doprowadzić do ich uchylenia.
Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Przy tym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia działki nr [..], której części obecnie stanowią działki będące przedmiotem procedowania przed organami, a mianowicie działka nr [..]-[..], dokonano w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).
Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 - art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).
W ocenie sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym mogły one stanowić wiarygodny i pełny materiał do poczynienia wszechstronnej oceny i subsumcji przepisów prawa. Sąd podzielił ustalenia organów co do rzeczywistego wykorzystania działek nr [..] i [..], które w całości stanowią pas drogowy ulicy D., oraz działki nr [..], która w całości stanowi pas drogowy ulicy K. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że obie te ulice uzyskały status dróg gminnych nadany jej uchwałą Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2003 r., Nr XVIII/526/2003. Obowiązujące na tym terenie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dostarczają natomiast materiału potwierdzającego drogowe przeznaczenie działek nr [..]-[..].
Drogi gminne w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) stanowią jedną z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że obie ulice: D. i K. zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych zaliczone zostały do kategorii dróg publicznych, dróg gminnych, których właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego – w tym wypadku Gmina Miasta, co potwierdzają wpisy we właściwych księgach wieczystych wskazanych nieruchomości. Natomiast działki nr [..] i [..] stanowią w całości element drogi gminnej – pas drogowy ulicy D., a działka nr [..] element drogi gminnej – pas drogowy ulicy K., co z kolei potwierdzają przedłożone w sprawie załączniki graficzne.
Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).
Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej u.g.n. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma realizacja celu towarzyszącego wywłaszczeniu, którym była budowa osiedla mieszkaniowego [..], które faktycznie powstało, a ulice D. i K. tworzą system komunikacyjny tego osiedla.
W związku z powyższym organy pierwszej i drugiej instancji zasadnie orzekły o odmowie zwrotu części działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [..], stanowiącej obecnie m.in. działki nr [..], objęte w całości pasami drogowymi dróg publicznych: ulicy D. i K. W świetle zgromadzonego prawidłowo materiału dowodowego nie ma bowiem wątpliwości, że wskazane działki są obecnie wykorzystywane pod drogi publiczne.
W ocenie Sądu organy prawidłowo wydały decyzję częściową uznając zasadnie za dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla rozstrzygnięcia o zwrocie działek nr [..]-[..].
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.