Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy (dalej jako "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XVII/6/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta– w części, to jest w zakresie § 3 ust. 1, § 13 oraz § 22 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Wniesiono o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych przepisów załącznika nr 1 do uchwały.
Skarżący podniósł zarzuty rażącego naruszenia przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jaki u.s.g., poprzez:
1.przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 1 regulaminu zasad ustawiania pojemników z odwołaniem się do przepisów innej ustawy,
- 2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i przyjęcie w § 13 regulaminu ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami wyłącznie do drobnych napraw,
- 3. nałożenie w § 22 ust. 1 regulaminu obowiązków polegających na 1) minimalizowaniu używania jednorazowych opakowań, zwłaszcza jednorazowych opakowań z tworzyw sztucznych, 2) opróżnianiu opakowania z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady, 3) redukowaniu objętości odpadów surowcowych poprzez zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem w pojemniku na odpady.
Uzasadniając zarzut z punktu 1 podkreślono, że kwestia związana z lokalizacją miejsca gromadzenia odpadów stałych została określona w § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stanowiący gminy nie może zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań wynikających z tego aktu prawnego, gdyż taki obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Obowiązek przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego istnieje niezależnie od treści uchwały. Zadaniem aktu prawa miejscowego jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w granicach ścisłe wyznaczonych w delegacji ustawowej, a nie zbędne odsyłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak w ramach upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada Gminy nie ma kompetencji do zawarcia w regulaminie tego rodzaju zapisów.
Uzasadniając zarzut z punktu 2 wskazano, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw poprzez zezwalanie jedynie na drobne naprawy. Takie unormowanie nie znajduje upoważnienia w ustawie.
Wreszcie uzasadniając zarzut z punktu 3 wskazano, że nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych, a zapisy te mogą stanowić jedynie postulat.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wskazał, że stanowisko organu zawarte jest w uzasadnieniu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga Prokuratora jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd.
Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Miasta nr XVII/6/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta.
Uchwała, której przedmiotem jest regulamin utrzymania porządku ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, które wyznaczają zakres przedmiotowy regulaminu. Przedstawione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy uchwały mają przy tym charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.
4. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co z kolei powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem Zasad techniki prawodawczej.
Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego., w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").
Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.
Mając to na uwadze sąd uznał, że organ gminy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego treścią § 3 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym "ustawienie pojemników na odpady komunalne na nieruchomościach powinno być zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ramach upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest kompetencji do zawarcia w regulaminie czystości tego rodzaju zapisów. Jak trafnie wskazano w skardze, kwestia związana z lokalizacją miejsca gromadzenia odpadów stałych została określona w § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zaś organ stanowiący gminy nie może zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań wynikających z tego aktu prawnego, gdyż taki obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Podkreślić też należy, że niezależnie od treści uchwały, istnieje obowiązek przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zadaniem aktu prawa miejscowego jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, w granicach ścisłe wyznaczonych w delegacji ustawowej, a nie zbędne odsyłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Zdaniem sądu, Rada ustanawiając w § 13 nakaz ograniczający możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami wyłącznie do drobnych napraw także przekroczył granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Przepis ten przewiduje bowiem, że w regulaminie określa się wymogi mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, co oznacza, że Rada jest władna do wskazania w regulaminie wyłącznie wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Organ uchwałodawczy nie może natomiast w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do określonego rodzaju napraw, a tym bardziej "regulacji", jak ma to miejsce w rozpoznawanym wypadku. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań.
Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 Zasad). Wymagania wprowadzane w uchwale na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy winny zawierać normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Do osiągnięcia tego celu nie jest zaś konieczne wprowadzanie ograniczeń przedmiotowych co do mycia i napraw pojazdów, gdyż wolą ustawodawcy było to, aby mycie i naprawy pojazdów mogły być realizowane poza warsztatami i myjniami bez ograniczeń przedmiotowych, ale jednocześnie niepowodujący zanieczyszczeń środowiska.
Podobnie warunek dokonywania drobnych napraw "gdy nie są uciążliwe dla osób korzystających z danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich" stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 Kodeksu cywilnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia.
Trafny okazał się również zarzut dotyczący § 22, który przewiduje, że właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, powinni:
- 1) minimalizować używanie jednorazowych opakowań, zwłaszcza jednorazowych opakowań z tworzyw sztucznych;
- 2) opróżniać opakowania z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady;
- 3) redukować objętość odpadów surowcowych poprzez zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem w pojemniku na odpady.
W ocenie sądu, przytoczona treść przepisu nie ma charakteru normatywnego, jedynie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, lecz nakładanie tego rodzaju obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Tak sformułowane postanowienia kontrolowanego aktu prawa miejscowego wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.
Jeśli intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).
Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 1, § 13 i § 22 Załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta nr XVII/6/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta.
W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).