Uzasadnienie
Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. skarżący zwrócił się do Gminy o przyznanie mu odszkodowania w wysokości 1600000 zł z uwagi na fakt, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. korzystanie z części stanowiącej jego własność działki nr [..] stało się niemożliwe.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r., Wójt Gminy wskazał, że zgłoszone roszczenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Następnie, pismem z dnia 17 stycznia 2017 r., skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy sprawy wszczętej jego wnioskiem z dnia 21 listopada 2016 r., wskazując, że pismo z dnia 1 grudnia 2016 r. nie może zostać uznane za załatwiające sprawę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania. Kolegium uznało bowiem, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania dotyczącego niezałatwienia przez Wójta Gminy wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Aby mogła być mowa o bezczynności organu musi być bowiem zainicjowane postępowanie administracyjne tj. musi istnieć sprawa zmierzająca do wydania decyzji. Wójt Gminy nie prowadził zaś postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zapłaty na rzecz skarżącego odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie miał do tego uprawnienia. Sprawy dotyczące wypłaty odszkodowania w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należą do właściwości sądów powszechnych a ponadto, roszczenia z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizowane są przez gminę, a nie przez organ administracji publicznej, jakim jest wójt gminy.
Pismem z dnia 17 marca 2017 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że postanowienie z dnia 13 lutego 2017 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem: art. 61a k.p.a. – poprzez jego nieuprawnione zastosowanie; art. 17 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez odstąpienie od skontrolowania, czy organ podległy wszczął postępowanie; art. 17 pkt 1 w zw. z art. 35 k.p.a. – poprzez odstąpienie od skontrolowania, czy organ podległy załatwił sprawę bez zbędnej zwłoki; art. 17 pkt 1 w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez uchylenie się od załatwienia złożonego zażalenia na bezczynność organu I instancji oraz uchylenie się od wydania zarządzenia nakazującego wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 13 lutego 2017 r., w pełni podtrzymując podstawę prawną jego wydania i przedstawioną w nim argumentację. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że w przedmiotowym przypadku nie ma mowy o sprawie administracyjnej podlegającej nadzorowi instancyjnemu, a tym samym kontroli w trybie art. 37 k.p.a. Kolegium nie jest organem nadzoru instancyjnego w sprawach roszczeń z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w sprawach tych nie są wydawane decyzje.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jaki poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także stwierdzenia przez Sąd, że Wójt Gminy dopuścił się naruszenia prawa poprzez nie wszczęcie i nie załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2016 r., co stanowi naruszenie art. 35, art. 61 § 1,3 i 4 a także art. 104 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 66 § 3 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego wykładania art. 35 k.p.a. zezwala na skarżenie bezczynności organu w każdym przypadku, w tym również w przypadku niewszczęcia sprawy. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia zarówno w przypadku jej wszczęcia jak i poprzez przewlekłość postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że niezależnie od proceduralnej podstawy wydanych postanowień precyzyjnie wywiodło w nich, że zażalenie dotyczy żądania niepodlegającego załatwieniu decyzją a zatem, że zastosowania bezwzględnie nie ma tryb zażaleniowy z art. 37 k.p.a.
Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 § 1 stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Z powołanej regulacji wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony po stronie wnoszącego żądanie. Z kolei, podstawą odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych stanowić będzie: złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia a wymaga innej formy działania np. formy czynności cywilnoprawnej a także, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy przynależnej dla sądu powszechnego. Poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskazuje się następujące uzasadnione przyczyny wydania tego postanowienia: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; przedawnienie materialnoprawne tj. upływ terminu, po upływie którego jednostka nie może domagać się uprawnienia.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem wniesione przez skarżącego, w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2016 r. o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek ten zainicjował sprawę główną, której przedmiotem było ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach której organ wystosował do skarżącego pismo z dnia 1 grudnia 2016 r.
Art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Postępowanie mające na celu rozpoznanie zażalenia na niezałatwienie sprawy głównej w terminie ma zaś jedynie charakter wpadkowy, incydentalny. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116)
Zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia lecz albo służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 269). Zażalenie to przysługuje, gdy organ prowadzący postępowanie: 1) nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2), 2) nie załatwił sprawy przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3, chociaż był obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki jeszcze przed upływem terminu, 3) nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3, 4) nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 35 § 4), 5) zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje termin wyznaczony w myśl art. 36 § 1, 6) zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz nie załatwił sprawy w tym nowym terminie.
Stanowisko organu wyższego stopnia wydawane w trybie art. 37 k.p.a. również ma charakter procesowy i wypadkowy (incydentalny) w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego głównego i dlatego też rozpoznanie zażalenia następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13 (LEX nr 1273832) stwierdził, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie.
Zauważyć przy tym należy, że w razie uznania zasadności zażalenia organ wyższego stopnia w postanowieniu takim: 1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, 2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, 3) zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, 4) sprawdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie za nieuzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Jednakże, wniesienie zażalenia nieuzasadnionego powinno powodować wydanie postanowienia o uznaniu zażalenia za nieuzasadnione.
Tym samym prawidłową formą załatwienia wniesionego przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy z jego wniosku z dnia 21 listopada 2016 r. w terminie, w przypadku uznania go za nieuzasadnione, nie mogło być postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, że przepisu art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, LEX nr 1137307). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że niezbędnym kosztem postępowania był uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.