Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXXI.403.2017 Rady Gminy z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odpowiadającej sformułowanym zarzutom
Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:
- 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w przepisie § 4 ust. 5 uchwały treści przepisu zawartego w art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń zakazującego zanieczyszczania drogi publicznej,
- 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami jedynie do nadwozia pojazdu (§ 5 ust. 2 uchwały),
- 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w przepisie § 17 i w przepisie § 25 uchwały treści przepisu zawartego w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,
- 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i szczegółowe określenie zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia powstawania odpadów komunalnych (§ 20 uchwały),
- 5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku wywieszenia tabliczki ostrzegawczej (§ 22 uchwały).
W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Odnośnie pierwszego zarzutu Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 91 ustawy Kodeks wykroczeń "kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany". Z kolei § 4 ust. 5 uchwały stanowi, iż "zakazuje się zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię". Stosownie do § 115 i § 135 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.
Ponadto, wskazał, że zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.
W kontekście drugiego zarzutu odnoszącego się do § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie Prokuratora, nieuzasadnione i wykraczające poza upoważnienie ustawowe jest ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów, np. nadwozia.
Trzeci zarzut dotyczy § 17 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym rada gminy nakazała właścicielom nieruchomości pozbywania się z nieruchomości zwłok padłych zwierząt domowych w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości a tym przedsiębiorcą.
Natomiast w § 25 uchwały zabroniono grzebania zwłok zwierząt domowych i nakazano ich dostarczanie do unieszkodliwienia na koszt właściciela do zakładu utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Prokurator stanął na stanowisku, że powyższe zapisy przekraczają delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym przyznano radzie gminy kompetencje jedynie w zakresie określenia wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego, nie zaś sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Podkreślono, że obowiązek usuwania padłych zwierząt z nieruchomości został nałożony na właścicieli nieruchomości na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponownie więc Prokurator zauważył, że rada gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało uregulowane w akcie rangi ustawowej.
Prokurator kwestionując postanowienia § 20 zaskarżonej uchwały określającego zasady, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia powstawania odpadów komunalnych wskazał, że nałożono nim na właścicieli nieruchomości m.in. obowiązek kupowania produktów w opakowaniach ekologicznych, kupowania produktów w koncentratach, dokonywania świadomych zakupów, czy ponowne wykorzystanie plastikowych toreb na zakupy. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy nie wynika natomiast, że rada gminy może nałożyć na właściciela nieruchomości obowiązek świadomego wyboru kupowanych produktów. W ocenie Prokuratora tego rodzaju przepis może stanowić jedynie postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej.
W odniesieniu do kwestionowanego § 22 zaskarżonej uchwały, którym nałożono na właściciela nieruchomości posiadającego psa obowiązek wywieszenia na ogrodzeniu stosownej informacji, Prokurator stwierdził, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniły radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z którego wprost wynika, że organy gminy mają określić wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Powyższe postanowienie wskazując obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza więc upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, wyjaśniła, że na najbliższej sesji, tj. w sierpniu 2019 r., Rada Gminy podejmie uchwałę uwzględniającą zarzuty zawarte w skardze, którą niezwłocznie dołączy do akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr XXXI.403.2017 Rady Gminy z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. 2017, poz. 3194), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2017, poz. 1289 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.
Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4)(uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Dodatkowo zgodnie z ust. 2a wskazanego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.
Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).
Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016, poz. 283), zwane dalej z.t.p.
W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Zgodnie z § 115 w związku z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 z.t.p., w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 4 ust. 5, § 5 ust. 2, § 17 w zw. z § 25, § 20 oraz § 22 ust. 1 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto, Sąd, na zasadzie art. 134 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 3, § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 5, § 5 ust. 3, § 11 ust. 2, § 21, § 22, § 26 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 zdanie pierwsze, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności odnosząc się do uwzględnionych zarzutów skargi Sąd podzielił argumentację Prokuratora co do tego, że treść § 4 ust. 5 regulaminu zakazując zgarniania śniegu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię powtórzyła w sposób niedopuszczalny regulacje art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), zwanej dalej K.w. Przepis ten w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Zgodnie zaś z § 115 w związku z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 z.t.p.).
Poza tym wykroczyła poza upoważnienie ustawowe sformułowane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., który zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez określenie miejsca gromadzenia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń zgarnianych z chodników, a nie z tych części nieruchomości prywatnych, które służą do użytku publicznego.
Sąd uznał również za przekraczający delegację ustawową przepis § 4 ust. 1 regulaminu, w którym rada gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości w określonym czasie i w określony sposób. Unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a stanowi kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie. Z tych samych przyczyn Sąd nie mógł zaakceptować treści § 4 ust. 4 określającej sposób usuwania zanieczyszczeń z chodników.
Natomiast regulacja w § 4 ust. 3 regulaminu, w której nakazano gromadzenie w pryzmach na skraju chodnika od strony jezdni błota, śniegu i lodu z chodników położonych przy granicy nieruchomości i określono zasady umiejscowienia pryzm, przekracza wskazane wyżej upoważnienie ustawowe ograniczające kompetencje rady gminy wyłącznie do określania wymogów w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości, a nie sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., IV SA/Po 446/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, nie budziła żadnych wątpliwości zasadność zarzutu Prokuratora odnośnie § 5 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważniono radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia). Podobnie, w odniesieniu do treści § 5 ust. 3 regulaminu, wskazane wyże upoważnienie ustawowe nie uprawnia do ograniczania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 z.t.p., wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i jasny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Redakcja przepisów § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ogólnych ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia nadwozi i dokonywania tylko drobnych napraw, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej tych postanowień.
Potwierdziły się zarzuty Prokuratora odnośnie postanowień § 17 oraz z § 25 zaskarżonej uchwały. Sąd w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zlecania na własny koszt usuwania padłych zwierząt poprzez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na transport tego typu odpadów lub prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części oraz nałożenie zakazu grzebania zwłok zwierząt domowych i ich części, przekracza delegację ustawową i powtarza regulacje prawne aktów rangi ustawowej.
Materia postępowania z padłymi zwierzętami - czy szerzej zwłokami zwierzęcymi - zawarta jest w różnych aktach prawnych. Zgodnie z art. 2 pkt 26 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.), zwanej dalej u.o.z.z. przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.
Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2462/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe kwestie reguluje zresztą nie tylko u.o.z.z., ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.) - art. 22 ust. 1 i ust.
3. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.
W tym stanie prawnym nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wprowadzenie w regulaminie obowiązków określonych w § 17 i § 25 uchwały, skoro zasady postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, w tym padłymi zwierzętami, zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami innych ustaw.
Z kolei w § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały uchwałodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek podejmowania działań zmierzających do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez wskazanie otwartego katalogu pożądanych zachowań, takich jak m.in. kupowanie produktów w opakowaniach ekologicznych, wielokrotnego użytku oraz o dłuższym czasie użytkowania czy też ograniczenie marnotrawienia pokarmów poprzez dokonanie świadomych zakupów. Jakkolwiek działania takie powinny przyświecać wszystkim osobom świadomym zagrożeń, do jakich prowadzi polityka niezrównoważonego korzystania ze środowiska i jego zanieczyszczania przez człowieka, to mimo to rada gminy wykroczyła poza swoje kompetencje oraz poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Przywołane zapisy mogą mieć pewien walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać, czy też co robić z własną odzieżą. Podstaw do ustanowienia takich obowiązków nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.
Podobnie, podstawy takiej nie stanowi art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tego też względu Sąd nie zaakceptował informacyjnej treści § 20 ust. 2 (a według prawidłowej kolejności ust. 3). Sąd uznał również, że poza zakres upoważnienia ustawowego wykroczył uchwałodawca gminny określając w § 20 ust. 2 zobowiązania gminy w zakresie szeroko pojętego gospodarowania odpadami, które powielają postanowienia art. 3 ust. 2 u.c.p.g.
W ocenie Sądu, niezgodne z prawem są także postanowienia § 22 regulaminu, odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który daje podstawę do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku
W tym miejscu wskazać trzeba na wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie.
Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
W ocenie Sądu, postanowienia § 22 ust. 1 i ust. 5 regulaminu warunków tych nie spełniają. Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast wskazane wyżej zapisy § 22 są nieprecyzyjne. Uchwałodawca gminny posłużył się w nich pojęciami niedookreślonym, takimi jak "właściciel nieruchomości utrzymujący zwierzę domowe", "psy obronne", "psy groźne", "psy używane do pilnowania nieruchomości" co powoduje, że ustanowione w postanowieniach regulaminu obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie obowiązków bądź kręgu adresatów norm.
W § 22 ust. 1 regulaminu mowa jest o obowiązkach właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, co pozostawia poza zakresem regulacji regulaminu inne podmioty utrzymujące takie zwierzęta, np. opiekunów zwierząt domowych nie będących właścicielami nieruchomości, podczas gdy delegacja ustawowa zobowiązuje do określenia obowiązków w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez żadnych wyłączeń czy ograniczeń. Uchwałodawca gminny powinien precyzyjnie formułować obowiązki, jasno określać ich zakres podmiotowy i przedmiotowy, w sposób kompletny realizować upoważnienie ustawowe oraz używać tych samych określeń w odniesieniu do tych samych desygnatów. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie Sądu, tego typu postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą się ostać w porządku prawnym.
Poza tym, w § 22 ust. 1 regulaminu określono obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia własnych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar. W ocenie Sądu, przywołane postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki).
Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Podobnie postanowienia dotyczące obowiązku umieszczania tabliczki ostrzegawczej o trzymaniu psa nie są zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem wykraczają poza zakres udzielonego w tym przepisie upoważnienia. Przepis ten uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Bd 1273/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W § 22 pkt 2 regulaminu dopuszczono zwolnienie ze smyczy psów ras innych niż uznane za agresywne lub ich mieszańców pod warunkiem założenia kagańca. Z przepisu tego wynika uprawnienie do zwolnienia ze smyczy psów innych ras niż uznane z agresywne i ich mieszańców tylko pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec. Nie unormowano wyraźnie zasad odnoszących się do psów ras uznanych za agresywne i ich mieszańców, co może rodzić rozbieżności interpretacyjne i powodować niepewność prawną, naruszającą zasadę prawidłowej legislacji. Poza tym, w § 22 ust. 3 regulaminu wskazano, że psy nie mogą być zwalniane ze smyczy na terenach publicznych, ogólnodostępnych.
W ocenie Sądu, powyższe postanowienia naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W tym kontekście wynikający ze wskazanych przepisów generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy na terenach publicznych, ogólnodostępnych oraz – w odniesieniu do psów ras innych niż uznane za agresywne i ich mieszańców – tylko pod warunkiem założenia kagańca, zdaniem Sądu, został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tą swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja.
Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.
W świetle tego, uzależnienia zwolnienia ze smyczy psów ras innych niż uznane za agresywne i ich mieszańców od założenia kagańca oraz wyinterpretowany z § 22 ust. 2 regulaminu brak jakiejkolwiek możliwości zwolnienia ze smyczy psów ras uznanych za agresywne i ich mieszańców, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psów (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Brak uwzględnienia w omawianej regulacji specyficznych sytuacji, wyjątków, pozbawia ją cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.
Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu.
Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznanych za agresywne, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.
Z tych przyczyn Sąd uznał postanowienia § 22 ust. 2 i ust. 3 regulaminu za sprzeczne z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Los ten podzielił również przepis § 22 ust. 4 regulaminu, który jest immanentnie związany z regulacją zawartą w § 22 ust. 2 regulaminu, bowiem odnosi się przedmiotowo do jego treści, wyłączając zastosowanie do oznakowanych psów przewodników i psów asystujących osób niepełnosprawnych, a także szczeniąt pod określonymi warunkami. Z tych przyczyn, uznanie § 22 ust. 2 uchwały za sprzeczny z prawem pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zawartej w § 22 ust. 4 uchwały, jako treściowo powiązanej z wadliwym uregulowaniem głównym w danej materii, co Sąd uwzględnił z urzędu.
Z kolei w § 22 ust. 6 i ust. 7 Rada zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, płazy, ptaki, stawonogi w tym: pajęczaki i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń, a wyprowadzanie zwierząt egzotycznych poza lokal uzależniła od trzymania tych zwierząt na uwięzi lub w klatce. Delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 u.o.z. i przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Upoważnienie to nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, jakimi - w ocenie Sądu - są wskazane w regulaminie gady, płazy, ptaki, stawonogi w tym: pajęczaki i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych.
Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka.
W § 22 ust. 8 regulaminu Rada zakazała pozostawiania psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkałych lub nieużytkowanych. W ocenie Sądu, powyższa regulacja nie mieści się w delegacji ustawowej, która w przypadku określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi odnosi się wyłącznie do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W ramach kompetencji przewidzianych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że w § 21 ust. 1 regulaminu doszło do niedopuszczalnej modyfikacji zasad odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe, określonych w art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), zwanej dalej K.c., który stanowi, że "Kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy". Odpowiedzialność osób trzymających zwierzęta została również uregulowana w Kodeksie wykroczeń, który m.in. stanowi: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (art. 77 §1), a także stanowi: "Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 §2).
W konsekwencji należało stwierdzić, że § 21 ust. 1 regulaminu w części nie realizuje upoważnienia ustawowego, w części zaś – wychodzi poza jego granice, wkraczając w materię już uregulowaną na poziomie ustaw. W § 21 ust. 2 regulaminu powtórzono natomiast treść upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c. Z regulaminu wynikać powinno natomiast, jakie konkretnie nakazy czy zakazy odnoszą się do osób utrzymujących zwierzęta domowe. Powtórzenie zakresu przedmiotowego upoważnienia, ujętego tylko w postać obowiązku skierowanego do osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie mogło zostać uznane za realizację tego upoważnienia.
Postanowienia § 26 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 zdanie pierwsze zostały sformułowane w zaskarżonej uchwale z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który uprawnia radę gminy do określenia zasad obejmujących wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.
W § 26 ust. 1 regulaminu na terenie Gminy zabroniono, co do zasady, chowu zwierząt gospodarskich z wyłączeniem: istniejących gospodarstw rolnych i przydomowego chowu kóz, zwierząt futerkowych, drobiu i pszczół. Tymczasem z przepisu kompetencyjnego wynika, że zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu gminy, w tym całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2017 r., VIII SA/Wa 180/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również § 26 ust. 3 regulaminu został uregulowany wadliwie, gdyż nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w tym zapachowych dla innych użytkowników nieruchomości, nie może również obniżać standardów sanitarnych. Postanowienie to jest w dużym stopniu ogólnikowe, nieostre oraz abstrakcyjne, co przesądza o jego wadliwości. Pozostaje ono zarazem w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Jak wyżej wspomniano regulamin zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wreszcie, regulacja ta odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności - a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 K.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/WA 1887/17, 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17, dostępne na www.nsa.gov.pl).
Wreszcie § 26 ust. 6 zdanie pierwsze regulaminu, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie dla własnych potrzeb, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.
Ponadto Sąd, działając zgodnie z art. 134 p.p.s.a., dokonał kontroli § 11 ust. 2 regulaminu i uznał, że również ta regulacja narusza prawo. Zakazano w nim bowiem umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego żużlu, gorącego popiołu, gałęzi, gruzu budowlanego i rozbiórkowego, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów niebezpiecznych, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych oraz odpadów postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a także odpadów z działalności gospodarczej, nie będących odpadami komunalnymi.
W ocenie Sądu, zakaz wrzucania do pojemników na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących lub wybuchowych itp. stanowi niewątpliwe przekroczenie upoważnienia ustawowego. Przywołane przepisy są sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Kwestie objęte dyspozycją § 11 ust. 2 regulaminu zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim zaś w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.), która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów.
Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach.
Kontrola przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 134 p.p.s.a. wykazała, że eliminacji powinny podlegać również przepisy § 3 ust. 1 i 2 regulaminu, gdyż zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania wyszczególnionych rodzajów odpadów komunalnych nie znajduje umocowania w przepisach u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej wskazanych w tym przepisie odpadów komunalnych, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.
Ponadto, art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. nakłada na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Chodzi więc o to, aby gmina poprzez stosowne zapisy regulaminu dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości różnych rodzajów odpadów komunalnych. Powyższe nie oznacza jednak upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również, innych niż komunalne.
W odniesieniu do postanowień § 3 ust. 3 regulaminu powtarzają ona regulacje § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2017 r., poz. 19 ze zm.), wydanego na podstawie upoważnienia z art. 4a u.c.p.g. Natomiast § 3 ust. 4 regulaminu powiela treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g., który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych oraz art. 5 ust. 3b u.c.p.g., zgodnie z którym pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Powtórzenia takie przeczą zasadzie poprawnej legislacji, której realizacji służą przepisy § 118 w z. z § 143 z.t.p.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3, § 4 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 5 ust. 2, ust. 3, § 11 ust. 2, § 17, § 20, § 21, § 22, § 25, § 26 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 zdanie pierwsze uchwały nr XXXI.403.2017 Rady Gminy z dnia 24 sierpnia 2017 r. uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.