Uzasadnienie
R. D. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2015 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku A. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie muru oporowego na działce nr [...] (obr. [...]) w G. przy ul. Sz. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie wnioskowanego muru toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając powyższe postanowienie wskazało, że organ I instancji nie wykazał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 7, 77 § 1, 15 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. R. D. wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 26 października 2009 r. decyzję o nakazie rozbiórki muru oporowego wybudowanego na nieruchomości, której dotyczy wniosek i wskazał na fakt wykonywania przez A. K. dalszych robót budowlanych bez stosownych pozwoleń i zgłoszeń. Skarżący stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199) obowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, a fakt prowadzenia robót w warunkach samowoli budowlanej ma podstawowe znaczenie dla dokonania ustaleń w tym zakresie.
Nadto wskazał on, że przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest planowana zmiana zagospodarowania terenu, a inwestorka dąży do obejścia przepisów poprzez uzyskanie rozstrzygnięcia pozwalającego na usankcjonowanie obecnie istniejącego stanu działki. Skarżący zarzucił, że decyzja o nakazie rozbiórki podlega wykonaniu, zatem konieczne jest zawieszenie postępowania od czasu jej wykonania, bowiem w tej sytuacji postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, wobec braku zamiaru zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa.
Podstawę zawieszenia postępowania stanowił w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2937/13, system informacji prawnej LEX nr 1730339).
Organ odwoławczy słusznie wskazał, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie wykazano, że wynik postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego ma charakter prejudycjalny w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. W istocie organ I instancji nie przedstawił w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia żadnej argumentacji prawnej. Zaskarżone postanowienie uchylające wadliwe postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zatem uzasadnione.
Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji wskazać należy, że art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199), zwanej dalej ustawą, stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Stanowisko skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie winno podlegać zawieszeniu bowiem decyzja o warunkach zabudowy ma być wydana dla inwestycji, która bądź podlega rozbiórce, bądź jest samowolą budowlaną, co do której toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie jest uzasadnione.
Wykładnia językowa art. 59 ustawy mogłyby prowadzić do wniosku, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie dla inwestycji przyszłej, a zatem nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Stanowisko takiej nie jest jednak uzasadnione. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem również w sytuacji, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), a taki stan prawny ukształtowany został w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt P 37/06, w którym orzeczono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2013 poz. 1409 ze zm.), w części, w jakiej wprowadzał wymóg by decyzja o warunkach zabudowy przedkładana w postępowaniu legalizacyjnym była ostateczna w dniu wszczęcia postępowania, był niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Decyzja o warunkach zabudowy może być zatem wydana także po zrealizowaniu inwestycji, w szczególności dla potrzeb toczącego się postępowania legalizacyjnego.
Zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy powołanej w skardze normy art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy, obligującej organ do ustalania stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem nie uzasadnia stanowiska, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie winno podlegać zawieszeniu. Organ I instancji w wydanym postanowieniu nie wykazał, by ustalenie istotnego stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości w zakresie niezbędnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy było przez organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy niemożliwie.
Dodatkowo wskazać należy, że z unormowania art. 63 ust. 1 ustawy wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest więc zależne od stanu prawnego nieruchomości i nie wpływa na ten stan.
Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jeżeli na nieruchomości znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza bowiem ograniczenia w tym zakresie, jak to czyni przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje wydanie odmowy decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Istnienie na nieruchomości samowolnie wzniesionej zabudowy nie wyklucza zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy.
Skarżący zarzucił, że decyzja o nakazie rozbiórki podlega wykonaniu, zatem konieczne jest zawieszenie postępowania od czasu jej wykonania, bowiem w tej sytuacji postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, wobec braku zamiaru zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości. Stanowisko to nie jest uzasadnione, bowiem to prawem wnioskodawcy jest podjęcie decyzji czy i dla jakich celów składa on wniosek o wydanie warunków zabudowy, a złożony wniosek może dotyczyć zarówno inwestycji już wykonanej, jak i inwestycji dopiero planowanej.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.