Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 maja 2002 r. nr [[...]], po rozpatrzeniu wniosku J. Ł., R. Ł. i P. Ł., zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorom pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na nadbudowie o jedną kondygnację z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, docieplenie istniejącego budynku i przebudowę otworu okiennego na drzwiowy w elewacji południowo-wschodniej na terenie działki przy ul. W. w G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 32 ust. 1, art. 28, art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 80 ust. l pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany wykonany został przez osoby uprawnione do projektowania zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) oraz wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 marca 2000 r. nr [...]].
Organ I instancji wskazał również, że w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zastrzeżenia wniósł A. D., współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, który sprzeciwiał się realizacji przedmiotowej inwestycji m.in. z uwagi na ograniczenie nasłonecznienia jego nieruchomości jak również z uwagi na uciążliwości związane z prowadzoną w rozbudowanym obiekcie działalnością gospodarczą.
Odnosząc się do jego zarzutów sformułowanych w pismach z dnia 7 lipca 2000 r., 30 października 2000 r. i 15 stycznia 2002 r. wyjaśniono, że kwestia funkcjonowania części budynku ul. W. jako obiektu usługowego - usługi hotelarskie - jest obecnie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Natomiast inwestor, zgodnie z przedłożonym poprawionym projektem budowlanym zamierza nadbudować budynek z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową (odrębny lokal mieszkalny), co jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., ponieważ omawiana nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z usługami. Przytoczony przepis § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 140) dotyczy odległości budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt stały ludzi od innych obiektów ze względu na konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. Organ I instancji wskazał, że usytuowanie budynków ul. W. nr [[...]] i nr [[...]] niemalże na osi północ-południe wyklucza zacienianie, co wykazała przedstawiona w projekcie analiza zacieniania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i A. D., którzy zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności w niezgodzie ze sztuką budowlaną i wiedzą inżynierską.
Odwołujący zakwestionowali również wydaną dla omawianej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 marca 2000 r.
Wojewoda decyzją z dnia 19 sierpnia 2002 r. nr [[...]] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w jego ocenie nie jest możliwe orzekanie o pozwoleniu na realizację robót budowlanych wykonywanych w obiekcie o nieuregulowanym statusie prawnym, wobec którego proces "legalizacji" samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania nie został ukończony. Z akt sprawy nie wynika, iż właściciele nieruchomości zlokalizowanej przy ul. W. w G. uzyskali pozwolenie na użytkowanie adaptowanych samowolnie pomieszczeń, do czego zobowiązuje przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst j ednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późno zm.). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany narusza art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przewidując usytuowanie nowoprojektowanych ścian z oknami od granicy z sąsiednią działką nr [[...]] w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynoszącej min. 4 m.
Wobec braku w aktach sprawy wypisu i wyrysu z planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym inwestycją niemożliwa była ponadto ocena przez organ odwoławczy projektowanego zamierzenia budowlanego w aspekcie ustaleń w/w planu, do czego obliguje art.35 ust. 1 pkt 1a w/w ustawy.
Na marginesie organ II instancji zwrócił uwagę, iż art. 35 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane daje organowi delegację do nakładania na inwestora w drodze postanowienia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji budowlanej jedynie w zakresie wyznaczonym w.art. 35 ust. 1 i 2 w/w ustawy. Zgoda współwłaściciela na realizację inwestycji nie mieści się w kategoriach określonych w/w przepisem i zobowiązywanie do jej przedłożenia może nastąpić jedynie w drodze wezwania w trybie art. 64 § 2 Kpa.
Z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentów związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [[...]] z dnia 3 marca 2000r., które przy piśmie Nr [[...]] z dnia 7 czerwca 2002 r. zostały przez organ I instancji przekazane do SKO wraz z jednoczesną informacją, że odwołanie to zostało złożone w dacie ostateczności decyzji, niemożliwe było ustosunkowanie się tutejszego organu do zastrzeżeń skarżących kwestionujących ostateczność w/w decyzji. Ewentualna ocena ich zasadności może być natomiast dokonana w toku ponownego rozpatrywania sprawy oraz w postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ z odwołania pana D. od wyż. cyt. decyzji.
W skardze na powyższą decyzję J. Ł. i R. Ł. zakwestionowali wyrażony w uzasadnieniu organu odwoławczego pogląd, iż nie było możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji toczącego się postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia pomieszczeń usytuowanych w budynku przy ul. W., które nie wchodzą w skład planowanej nadbudowy.
Ponadto zarzucili, że organ II instancji błędnie odczytał projekt budowlany, który został zatwierdzony uchyloną decyzją, gdyż w ścianie, która nie zachowuje wg tego organu odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią nie zostały zaprojektowane otwory okienne, a jedynie luksfery.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą.
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem prawa i z tego powodu nie może być utrzymana w obrocie prawnym.
Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 K.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w przesłanek.
Przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. nie można interpretować rozszerzająco.
Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ I instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.
Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2002 r. była odmienna ocena prawna Wojewody co do możliwości rozstrzygania o pozwoleniu na nadbudowę obiektu budowlanego w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania.
Ponadto organ odwoławczy uznał, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera rozwiązania naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią.
Organ ten wskazał również, że z uwagi na brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym inwestycją niemożliwe było dokonanie przez organ odwoławczy oceny projektowanego zamierzenia budowlanego w aspekcie ustaleń w/w planu.
W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji.
Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy.
Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 K.p.a.).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji wadliwego prowadzenia postępowania wyjaśniąjącego w całości czy nawet w części, a jedynie odmiennie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy co nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, o którym mówi przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swojej do wykonania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien rozpatrzyć odwołanie R. i A. D. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2002 r. w granicach wyznaczonych brzmieniem art. 138 K.p.a. mając na uwadze zawarte w treści niniejszego uzasadnienia wywody sądu dotyczące dopuszczalności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej.