Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 49/21

Uzasadnienie

J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. [..]. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 49/21. A. P. wniósł sprzeciw od tej samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 66/21.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie wskazane wyżej sprawy, postanawiając jednocześnie, by połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygnaturą akt II SA/Gd 49/21.

Sprzeciwy o identycznej treści wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 lipca 2009 r. R.O. wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w budynku, z usługą gastronomiczną i wynajmem pokoi na działce nr [..] w obrębie K., gmina K. Decyzją z dnia 25 listopada 2009 r. Wójt ustalił wnioskowane warunki zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania J.P. i A. P. decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu braków w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. W konsekwencji, Wójt ponownie rozpoznając sprawę wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku pouczając, że w przypadku ich nieusunięcia uzna, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W trakcie biegu terminu do uzupełnienia braków wniosku inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie na wniosek strony – inwestora.

Przed upływem 3 lat od daty zawieszenia postępowania, inwestor wnioskiem z dnia 27 maja 2013 r. zwrócił się ponownie do organu o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r. Wójt Gminy zawiesił postepowanie w przedmiotowej sprawie.

Sytuacja ta powtórzyła się jeszcze raz, gdy na wniosek inwestora z dnia 12 maja 2016 r. Wójt Gminy postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r. zawiesił postępowanie.

Następnie, wnioskiem z dnia 10 maja 2019 r. inwestor ponownie zwrócił się do Wójta Gminy o zawieszenie postępowania. Tym razem Wójt Gminy nie przychylił się do wniosku i postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r. podjął zawieszone postępowanie. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia 27 maja 2019 r. ponownie wystąpił o zawieszenie postępowania na kolejne trzy lata.

Pismem z dnia 30 maja 2019 r. A. P. złożył zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania, jednakże postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Następnie, pismem z dnia 6 listopada 2019 r. A.. P. sprzeciwił się ponownemu zawieszeniu postępowania w sprawie.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2019 r. Wójt Gminy odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Decyzją z dnia 1 września 2020 r., nr [..], Wójt Gminy umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z nieuzupełnieniem przez wnioskodawcę braków wniosku, do których był wzywany w 2010 r., co uniemożliwiło organowi ustalenie warunków zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania R. O. decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego. Kolegium przypomniało, że wezwanie do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy doręczono wnioskodawcy w dniu 26 maja 2010 r., zatem przystępując do rozpoznania wniosku po ponad 10 latach organ był zobowiązany do ponownego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku.

Ponadto, wskazano, że w myśl art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien był wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Natomiast, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji organ powinien był umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego organ nie uczynił. Z uwagi na naruszenia przepisów postępowania decyzję należało więc uchylić.

W jednobrzmiących sprzeciwach J. P. i A.P. zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 79a k.p.a. w zw. z art. 16 i art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, a tym samym w niniejszej sprawie art. 79a k.p.a. nie znajduje zastosowania;
2. 2) art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zapewnienia czynnego udziału w każdym etapie postępowania, podczas gdy organ wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, które uniemożliwiały wydanie decyzji, a ponadto pismem z dnia 17 lutego 2020 r. informował stronę o terminie rozpoznania sprawy, jednocześnie umożliwiając jej złożenie dodatkowych wyjaśnień bądź też dokumentów;
3. 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów i dowodów, które organ uznał za udowodnione, a które stanowiły podstawę stawianych przez niego tez, ponieważ z treści uzasadnienia nie wynika, na podstawie jakich okoliczności organ II instancji uznał, że wnioskodawca wykazał "iż gdyby do takiego uchybienia nie doszło, mógłby wpłynąć na ostateczny kształt decyzji";
4. 4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, ponieważ decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy i nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium oparło swoją decyzję na zarzucie naruszenia przez Wójta art. 79a § 2 k.p.a. Jednakże przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepis ten nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy w życie. Ponadto, sprzeciwiający się zauważyli, że Kolegium powołało się na naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a., podczas gdy wezwanie z dnia 21 maja 2010 r. do usunięcia braków skutecznie doręczono wnioskodawcy a pismem z dnia 17 lutego 2020 r. organ zawiadomił strony, że sprawa zostanie rozpatrzona do 31 maja 2020 r., co umożliwiało wnioskodawcy uzupełnienie wniosku czy też złożenie innych dokumentów. Zarzucono Kolegium, że samo naruszenie art. 10 k.p.a. nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia decyzji czy wznowienia postępowania w sprawie, a Kolegium nie wskazało konkretnych czynności, których dokonanie zostało uniemożliwione wnioskodawcy.

Wskazano, że organ odwoławczy nie podał żadnych faktów ani dowodów, które uznał za wiarygodne a które uzasadniałyby stawiane tezy. W konsekwencji, brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ I instancji nie wydał decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie wykazano w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na każdy ze sprzeciwów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprzeciwy zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionych w niniejszej sprawie sprzeciwów decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2020 r., wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a. Ze względu na dyspozycję przepisów art. 111 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zarządził łączne rozpoznanie obu sprzeciwów i rozstrzygnięcie sprawy pod wspólną sygn. akt II SA/Gd 49/21.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i to nie jakimkolwiek naruszeniem, ale takim, które w efekcie doprowadziło do sytuacji, że pozostały do wyjaśnienia niezbędny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło decyzję kasacyjną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym, w toku którego odwołujący się inwestor kwestionował decyzję Wójta Gminy z dnia 1 września 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej przez niego inwestycji. Jednakże rozpoznając to odwołanie w niniejszej sprawie w administracyjnym toku instancji uwzględnić należało jej szczególne uwarunkowania procesowe wynikające ze wstrzymania biegu tego postępowania wskutek jego zawieszenia na wniosek inwestora, które nastąpiło po raz pierwszy już w 2010 r. Rozstrzygnięcie odwołania zależało w tej sprawie od adekwatnego do ustalonych i bezspornych okoliczności sprawy zastosowania właściwych przepisów postępowania, któremu to zadaniu organ odwoławczy uchybił.

Organ odwoławczy skupił się natomiast na uchybieniach procesowych, które, jak w przypadku naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., nie potwierdziły się, bądź, jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie miały wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, decyzja organu I instancji, nie była obarczona wskazanymi przez Kolegium uchybieniami procesowymi, które uzasadniałyby jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po pierwsze, nie potwierdziły się uchybienia związane z brakiem zastosowania przez organ I instancji art. 79a § 1 k.p.a., albowiem, zgodnie z twierdzeniami skarżących, przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z dyspozycją art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadzając art. 79a k.p.a. do porządku prawnego, zadecydowała o niestosowaniu go do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z takim właśnie postępowaniem.

Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem z dnia 8 lipca 2009 r. i nie zostało zakończone ostatecznie przed nowelizacją k.p.a., wprowadzoną w życie 1 czerwca 2017 r. Po podjęciu przez Kolegium w dniu 14 kwietnia 2010 r. decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia 25 listopada 2009 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na wniosek inwestora, a okres zawieszenia trwał nieprzerwanie do dnia 20 maja 2019 r., kiedy to Wójt postanowieniem podjął zawieszone postępowanie.

Wbrew twierdzeniom Kolegium, nie było zatem podstaw do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 79a k.p.a., a tym samym nie doszło do jego naruszenia, które mogłoby wywrzeć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Podobnie, Kolegium nie wykazało, ażeby naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziło do sytuacji, w której do wyjaśnienia pozostał taki zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Otóż analiza okoliczności faktycznych i prawnych, w tym uwarunkowań procesowych przedmiotowej sprawy w sposób wyraźny przeczy potrzebie i konieczności podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności wyjaśniających w niniejszej sprawie.

Chronologia czynności procesowych w rozpoznawanej sprawie potwierdza, że po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 14 kwietnia 2010 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w dniu 21 maja 2010 r. organ ten wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. W trakcie biegu terminu do uzupełnienia wniosku inwestor po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., Wójt Gminy, zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie.

Z wnioskami o zawieszenie postępowania inwestor występował jeszcze dwukrotnie pismami z dnia 27 maja 2013 r. i z dnia 12 maja 2016 r., które organ I instancji rozpatrywał pozytywnie wydając odpowiednio postanowienia z dnia 12 czerwca 2013 r. i z dnia 10 czerwca 2016 r. o zawieszeniu postępowania.

Do kolejnego wniosku inwestora o zawieszenie postępowania z dnia 10 maja 2019 r. na dalsze trzy lata organ I instancji nie przychylił się. Postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowania w niniejszej sprawie, a postanowieniem z dnia 31 grudnia 2019 r. odmówił zawieszenia postępowania. W konsekwencji, zaktualizowała się potrzeba rozpoznania sprawy z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z 2009 r. Sposób jej zakończenia zdeterminowany był jednak układem okoliczności procesowych sprawy i ich skutków, które pominięto przy rozpoznawaniu odwołania.

Organ I instancji, w istocie z woli inwestora wyrażonej w pierwszym wniosku o zawieszenie postępowania, znalazł się w sytuacji procesowej przewidzianej w art. 98 § 2 k.p.a., stanowiącej konsekwencję zawieszenia przedmiotowego postępowania po raz pierwszy postanowieniem organu z dnia 28 czerwca 2010 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis ten dopuszcza możliwość zawieszenia toku postępowania, jeśli zabiega o to strona postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Natomiast, przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przepis ten reguluje skutki prawne niezłożenia, w okresie trzech lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania na wniosek strony, przez żadną ze stron, żądania podjęcia postępowania. W takim przypadku uważa się, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Z brzmienia przepisu art. 98 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, o ile strona, na której wniosek dokonano zawieszenia, nie zwróci się o podjęcie postępowania. O powyższych konsekwencjach inwestor był pouczony w postanowieniu o zawieszeniu postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony jest możliwe wyłącznie na żądanie strony, i to nie tylko tej, na której wniosek postępowanie zawieszono. Przepis stanowiący o fakultatywnym zawieszeniu postępowania nie przewiduje możliwości podjęcia postępowania z urzędu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007 r., VI SA/Wa 279/04, Legalis, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Legalis/el. 2020). W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że w ciągu 3 lat od zawieszenia z wnioskiem o podjęcie postępowania nie wystąpiła żadna ze stron postępowania, w tym inwestor.

Fakultatywne zawieszenie postępowania może natomiast trwać tylko do 3 lat włącznie (R. Hauser, M. Wierzbowski, op.cit.). Brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., I SA/Wa 875/17, Legalis). Brak wniosku strony o podjęcie postępowania należy odczytywać jako rezygnację z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, co powoduje, że wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe i skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie z art. 105 § 1 k.p.a. Przy tym organ nie ma obowiązku informować strony o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu i nie ma kompetencji do podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu.

Co do charakteru wskazanego trzyletniego terminu w doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ma on charakter materialny, ponieważ jego upływ sprawia, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Tego rodzaju konsekwencje upływu terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie powinno zadecydować o zakwalifikowaniu terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., I OSK 2166/15, Legalis).

Z powyższego wynika, że brak wniosku strony o podjęcie zawieszonego na wniosek postępowania w ciągu 3 lat od zawieszenia powoduje skutki z mocy ustawy, które organ winien tylko potwierdzić odpowiednim rozstrzygnięciem procesowym. Skutkiem upływu tego terminu jest dla organu utrata możliwości orzekania w sprawie zainicjowanej żądaniem strony, które traktować należy jako wycofane. Nie ma bowiem koniecznego impulsu aktualizującego potrzebę administracyjnej konkretyzacji praw i obowiązków na żądanie strony. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Co istotne, organ nie może przeciwdziałać skutkom upływu trzyletniego terminu zawieszenia poprzez samodzielnie, bez wniosku strony, podjęcie postępowania bądź dokonywać skracania czy przedłużania tego terminu, z czym mieliśmy de facto do czynienia w niniejszej sprawie.

Przy zarysowanych w doktrynie rozbieżnościach co do sposobu zakończenia postępowania w sytuacji przewidzianej w art. 98 § 2 k.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op.cit.), Sąd orzekający opowiada się za stanowiskiem preferującym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 459-460).

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że upływ trzyletniego terminu od zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. nastąpił najwcześniej 28 czerwca 2013 r., a jeśli przyjąć za datę początkową biegu tego terminu datę doręczenia postanowienia wnioskującej o zawieszenie stronie, to dnia 12 lipca 2013 r. (ze względu na rozbieżności w doktrynie co do sposobu obliczania terminu). Z akt nie wynika, aby w trakcie biegu tego terminu którakolwiek ze stron postępowania zawnioskowała o jego podjęcie. Skutkiem tego, żądanie inwestora wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało potraktować za niebyłe i wycofane, co powinno przybrać wyraz procesowego zakończenia postępowania w postaci decyzji o umorzeniu postępowania. Skutki te następują bez ingerencji organu i są definitywne.

Nie można ich również odłożyć w czasie poprzez przedłużenie terminu 3 lat. Wobec tego, kolejne wnioski inwestora o przedłużenie zawieszenia postępowania, akceptowane przez organ I instancji, przesunęły jedynie w czasie moment zakończenia tego postępowania w formie adekwatnej do zaistniałej bezprzedmiotowości.

Organ odwoławczy zignorował konsekwencje braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania w niniejszej sprawie, o których mowa w art. 98 § 2 k.p.a. i przyjął błędnie, że postępowanie można kontynuować. Tymczasem, jak wyżej wskazano, upływ trzyletniego terminu i brak wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania powinien skutkować definitywnym uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane i umorzeniem postępowania, co nastąpiło w decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji wskazanie przez organ I instancji przy umorzeniu postępowania niewłaściwej podstawy prawnej oraz przytoczenie nietrafnych motywów nie dawało podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W obliczu zaistniałej sytuacji procesowej natura dostrzeżonych nieprawidłowości pozwalała na ich usunięcie w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego przewidzianych w przepisach k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu uczyniono wyłącznie kwestie procesowe, które umknęły organowi odwoławczemu i zaważyły na nietrafnym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie dokonywał oceny kwestii materialnoprawnych, które pozostają poza zakresem weryfikacji dopuszczalnej w ramach oceny sprzeciwu i które w okolicznościach niniejszej sprawy nie miały żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz każdego ze skarżących kwotę 100 zł uiszczoną tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu,

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.