Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 50/15

Uzasadnienie

Rada Gminy podjęła w dniu 18 czerwca 2014 r. uchwałę nr XXXVI/257/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P. W dniu 22 grudnia 2014 r. M. K. wniósł skargę na powyższa uchwałę zaskarżając ją w części obejmującej obszar oznaczony symbolem 7 U/P i 9 U/P.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na ich błędnej wykładni, a mianowicie:

1. 1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" w związku z art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) oraz art. 23 k.c., poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagań ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni, a także naruszenie dóbr osobistych skarżącego w wyniku przeznaczenia spornego obszaru na zabudowę produkcyjną, co przyczyni się do pogorszenia warunków mieszkaniowych skarżącego, zaburzy ład przestrzenny i nie spełnia wymogów ochrony środowiska,
2. 2. art. 1 ust 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącego,
3. 3. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust 1 ustawy poprzez przyjęcie, że kwestionowany plan jest zgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego przez Radę Gminy w dniu 3 grudnia 2004 r. uchwałą nr XVIII/140/2004 i w dniu 17 marca 2010 r. uchwałą nr XLVIII/294/2010 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie,
4. 4. art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy poprzez nieokreślenie w § 22 ust. 6 pkt 2 uchwały intensywności zabudowy,
5. 5. § 5 pkt 8 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r., nr 1161/XLVII/10, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie poprzez zlokalizowanie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w 100 m pasie ochronnym rzeki W., w sytuacji kiedy uchwała sejmiku dopuszcza tylko uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w zdefiniowany w tej uchwale sposób.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 7 U/P i 9 U/P, a ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. Plan w zaskarżonej części obejmuje swym zasięgiem nieruchomości należące do skarżącego (współwłasność działek o numerach [...] i [...] oraz własność działki nr [...]). Na działce [...] znajduje się lokal mieszkalny należący do skarżącego. W pierwszym wyłożeniu projektu planu, nieruchomości należące do skarżącego oznaczone zostały jako tereny o przeznaczeniu MN/U.

Skarżący wskazał, że rada gminy, pomimo zgłaszanych uwag, przedmiotowy teren oznaczyła symbolem U/P, czyli teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Przewidziano na tym terenie możliwość prowadzenia usług uciążliwych. Dopuszczalną formą zabudowy jest lokalizacja budowli i urządzeń związanych z przeznaczeniem terenu, mieszkania zaś muszą być integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wykluczoną formą zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie skarżącego przeznaczenie spornego obszaru na teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a co za tym dopuszczenie do prowadzenia działalności produkcyjnej, narusza jego dobra osobiste, w tym prawo do spokojnego zamieszkania, korzystania ze środowiska naturalnego i ochrony przed hałasem oraz prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości na cele mieszkaniowe, gdyż funkcja mieszkaniowa została wyłączona. W efekcie zmian w planie, zgodnie z załączoną do skargi opinią rzeczoznawcy K. K.-S., wartość nieruchomości należących do skarżącego spadła o około 40%.

Zdaniem skarżącego każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. Tak więc interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę i istnieje w dniu składnia mniejszej skargi.

Skarżący zakwestionował stanowisko rady gminy wyrażone w uchwale o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, że na omawianym terenie prowadzona była działalność produkcyjno-usługowa. Wskazał, że zakupił lokal mieszkalny w 2002 r., a w 2003 r. otrzymał decyzję o przekształceniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności (załączony do skargi akt notarialny i decyzja). Tak więc skarżący nie uzyskał warunków zabudowy, a przedmiotowy teren był terenem mieszkaniowym i to już od 1998 r. Tereny oznaczone w planie symbolem 7 U/P i 9 U/P składają się z działek ewidencyjnych o numerach: [...]-[...]. Z ewidencji działalności gospodarczej wynika, że działalność na spornym obszarze prowadzona była tylko na trzech działkach: na działce nr [...] (obszar 9 U/P) prowadzona jest działalność o charakterze usługowym, na działce nr [...] (obszar 9 U/P) występuje działalność usługowa (handlowo-transportowa, sprzedaż paliw, usługi rachunkowości i doradztwo podatkowe) oraz na działce [...] (obszar 7 U/P) działalność produkcyjna, której prowadzenia de facto od dwóch lat zaprzestano, a w sierpniu 2014 r. została wykreślona z ewidencji.

Powyższe uwagi znajdują swoje odzwierciedlenie w załączonych wydrukach z CEiIDG. Na pozostałych działkach nie ma zaewidencjonowanej żadnej działalności gospodarczej, a działki o numerach [...]-[...] są terenem budowlanym, zabudowanym wielorodzinnym budynkiem mieszkaniowym, natomiast działki o nr [...] i [...] to niezabudowane działki ewidencjonowane jako grunty rolne. Tak więc prezentowane przez radę gminy uzasadnienie dla wprowadzonych zmian w przeznaczeniu terenów na zabudowę produkcyjną nie ma oparcia ani w dokumentacji działalności gospodarczej, ani w ewidencji gruntów i budynków, ani w faktycznie prowadzonej na tym terenie działalności.

W ocenie skarżącego uchwała nie uwzględnia w swym zapisie wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walorów krajobrazowo-przyrodniczych terenu objętego skargą, a ponadto powoduje naruszenie dóbr osobistych skarżącego, gdyż każdy ma prawo do wolności, nietykalności mieszkania, możliwości korzystania ze środowiska naturalnego i ochrony przed hałasem. Przeznaczenie spornego obszaru na działalność produkcyjną oraz na magazyny i składy zakłóci te prawa choćby przez podwyższenie norm hałasu i utratę walorów przyrodniczo-krajobrazowych terenu, a nieruchomość skarżącego znajduje się w samym środku tego obszaru.

Skarżący stwierdził, że gmina powinna wykorzystać naturalne dobra, które posiada i postawić (zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium) na rozwój turystyki, rekreacji, agroturystyki, powinna tak ukształtować ład przestrzenny, aby tworzył harmonijną całość oraz uwzględniał wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W myśl art. 72 ust 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ochronie środowiska zrównoważony rozwój i ochronę środowiska można osiągnąć poprzez zapewnienie ochrony jego walorów krajobrazowych. Powyższe przepisy zostały przez radę gminy zbagatelizowane, gdyż przeznaczając sporny teren na działalność typu P nie zadbano o ochronę walorów krajobrazowych środowiska. Obszar objęty planem znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu, jest to teren cenny przyrodniczo i krajobrazowo.

W ocenie skarżącego wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska nakazywałyby raczej zlokalizowanie na przedmiotowym terenie, obiektów usługowych, służących rozwojowi turystyki, dbających o walory przyrodnicze gminy.

Wskazując na powyższe twierdzenia skarżący stwierdził, że rada gminy naruszyła granice władztwa planistycznego, a to może stanowić podstawę uznania naruszenia zasad sporządzania planu, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy.

Skarżący wskazał, że poprzez dokonane w planie zmiany przeznaczenia terenu, ma ograniczone prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości, gdyż zabudowa mieszkaniowa została wyłączona. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, a prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej. Poprzez ustalenia zawarte w planie rada gminy, w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych jej przez prawo, wpłynęła na uprawnienia skarżącego do korzystania z jego nieruchomości, zakazując zabudowy mieszkaniowej bez uzasadnienia dla takiego zapisu. Działania organu ograniczające prawo własności i uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu i naruszające interes prywatny obywatela muszą być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Przytoczono orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące granic władztwa planistycznego gminy (wyroki z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 437/08 i z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1348/13).

Według skarżącego rada gminy przyznała prymat prawu jednego z mieszkańców nad prawami innych mieszkańców tego obszaru. Właściciele małych działek budowlanych o numerach [...]-[...], przeznaczonych do tej pory na cele mieszkaniowe, nagle znaleźli się w samym centrum strefy usługowo-produkcyjnej. Rada gminy nie przedstawiła uzasadnienia dla takiego przeznaczenia obszaru z zaskarżonej części, nie dokonała wyważenia wszystkich interesów zgodnie z zasadą równości i proporcjonalności. Co więcej, wbrew przepisom ograniczyła prawo własności skarżącego. Twierdzi się w skardze, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/12), że prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Rada gminy ma więc działać w granicach i na podstawie prawa i nie może nadużywać przyznanego jej władztwa.

Wyjaśnia skarżący, że na obszarze oznaczonym symbolem 7 U/P obecnie nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, która dawałaby radzie gminy legitymację do zmiany przeznaczenia terenu z przeznaczenia MN/U na U/P, przy czym gmina nie wskazała jaki interes publiczny przemawia za ograniczeniem prawa własności skarżącego. O ochronie osób prowadzących działalność gospodarczą w takiej sytuacji nie może być mowy, skoro na spornym obszarze tylko na dwóch działkach obszaru 9 U/P obecnie prowadzona jest działalność usługowa.

Skarżący wskazał powołując się na studium gminy, że posiadane przez gminę walory przyrodnicze i krajobrazowe są istotnym składnikiem potencjału gminy i wymagają bezwzględnej ochrony (str. 19 studium, tom II). Głównym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego powinien być rozwój turystyki i rekreacji (str. 14-17 studium, tom II). Z tych względów przeznaczenie spornego obszaru na produkcyjne stoi w sprzeczności ze studium w powyższym zakresie oraz z zapisem zawartym na str. 31 i 32 studium tom II, gdzie jednoznacznie wskazano, że tereny wskazane do zabudowy produkcyjnej i składowej (czyli symbol P) muszą być zlokalizowane poza terenami cennymi przyrodniczo i krajobrazowo, wręcz powinny być oddalone od obszarów wymagających ochrony oraz znajdować się w odpowiedniej odległości od terenów zabudowy mieszkaniowej, przestrzeni publicznej, zabudowy letniskowej i rekreacyjnej, a także powinien być zapewniony minimalny wpływ na krajobraz w otoczeniu tych terenów.

Na str. 49 studium tom II określono, że "formy zabudowy przemysłowej winny w miarę możliwości zachowywać neutralność estetyczną wzglądem architektury regionalnej, lub być separowane od obszarów o znacznej wartości krajobrazowej", a na str. 48 zapisano, że na tereny o charakterze przemysłowym powinny być przeznaczone, zgodnie ze wskazanymi tam zasadami, w pierwszym rzędzie tereny leżące w obszarach zabudowy gospodarstw wielkoobszarowych, w obecnej zabudowie przemysłowej oraz w wyznaczonych terenach rozwojowych (zakreślonych na załączonym do skargi rysunku studium). Tereny zainwestowane, do których należy obszar objęty niniejszą skargą, nie wykazują charakteru i cech wymaganych dla zabudowy produkcyjnej, natomiast znajdują się w rejonie, który zgodnie z założeniami (str. 30 tom II i rys. studium) w pierwszej kolejności zakwalifikowany jest do rozwoju zabudowy usługowej i wielofunkcyjnej, a nie produkcyjnej.

Zdaniem skarżącego obszar objęty skargą nie jest wyznaczony na rysunku studium do zagospodarowania produkcyjnego, nie ma na nim zabudowy przemysłowej i nie stanowi gospodarstwa wielkoobszarowego, która dawałaby uprawnienie radzie gminy do lokalizowania tam obiektów produkcji. Rzeczony obszar znajduje się w strefie ochronnej rzeki W., jest terenem bogatym w zasoby naturalne, znajdują się tam zabytki architektury, powinien więc być chroniony przed szkodliwym wpływem przemysłu, a będąc terenem oznaczonym w studium jako zainwestowany powinien być przeznaczony zgodnie z istniejącym tam charakterem zabudowy do funkcji mieszkaniowej, usługowej i wielofunkcyjnej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy taka niezgodność zapisów planu ze studium powinna być wystarczającą podstawą do uznania uchwały za nieważną.

Dodatkowo skarżący wskazał, że w § 5 pkt 26 zaskarżonej uchwały na spornym terenie, nie ustalono proporcji udziału poszczególnych funkcji, dopuszczony został udział 100% jednej z nich oraz w art. 22 ust. 6 pkt 2 uchwały nie ustalono intensywności zabudowy. Pozostaje to w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, gdzie wyraźnie wskazano, że są to obowiązkowe parametry planu.

Skarżący wyjaśnił też, że obszar objęty planem znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu, a dodatkowo tereny, oznaczone w planie symbolem 7 U/P i 9 U/P, znajdują się w 100-metrowej strefie ochronnej rzeki W. Na obszarze tym obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. o obszarach chronionego krajobrazu. W § 5 pkt 8 tej uchwały widnieje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek. W § 7 pkt 3 ust. 1 uchwały określono, że zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Tymczasem sporny obszar, pomimo że znajduje się on w pasie rzeki W., przeznaczono pod zabudowę produkcyjną, a nie jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

W zaskarżonej uchwale nie tylko zbagatelizowano uchwałę sejmiku wprowadzając możliwość budowy obiektów produkcyjnych i składowisk tam gdzie nie ma takiej możliwości, ale też poprowadzono wbrew niemu niewłaściwą linię zabudowy, gdyż na niektórych działkach w strefie ochronnej rzeki, np. na działce [...] i na działkach przylegających do niej, nie ma istniejących budynków, które pozwoliłyby poprowadzić linię w taki sposób, w jaki jest to przedstawione na mapie stanowiącej załącznik do planu.

Skarżący powołał się na pismo z dnia 22 maja 2014 r., w którym Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska zwraca się do wójta o wskazanie przesłanek, jakimi kierowano się przy zmianie przeznaczenia spornego terenu na symbol P, a tym samym dla wprowadzenia możliwości realizacji nowej zabudowy przemysłowej na nieruchomościach leżących w 100 m strefie ochronnej rzeki W. W tej sytuacji można mieć wątpliwości, czy uzgodnienia z RDOŚ, na które powołuje się Rada Gminy w odpowiedzi na wezwanie, zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zdaniem skarżącego uchwała sejmiku dopuszcza możliwość uzupełnienia tylko zabudowy mieszkaniowej i usługowej, nie zaś produkcyjnej i to pod warunkiem prawidłowego wyznaczenia linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że procedura planistyczna w niniejszej sprawie przebiegała zgodnie z prawem, zaś Rada Gminy należycie wyważyła interesy mieszkańców oraz przedsiębiorców działających na spornym obszarze. Przyjęte w planie przeznaczenie spornych terenów stanowi kontynuację funkcji przewidzianej w nieobowiązującym już planie ogólnym dla miejscowości P. Według rady nie można podzielić zarzutu, jakoby ustalenia planu godziły w prawo własności ponad dopuszczalną miarę poprzez ograniczenie możliwości rozwoju funkcji mieszkaniowej. Wyjaśniono, że na spornym obszarze funkcja mieszkaniowa nie była nigdy przewidziana. Nieobowiązujący już plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przewidywał na tym terenie funkcję przemysłową i funkcja ta była tam realizowana. Nieruchomość wnoszącego wezwanie pierwotnie także realizowała tę funkcję, stanowiąc zaplecze socjalne zabudowań przemysłowych.

Skarżący nabywając mieszkanie w blokach pozakładowych miał pełną orientację, co do przeznaczenia i charakteru tego obszaru. Ponadto struktura działek w obszarze 7 U/P i 9 U/P (ich znaczne rozdrobnienie i zbyt mała powierzchnia) wyklucza rozwój funkcji mieszkaniowej:

1. - działka nr [...] - powierzchnia działki 496 m2, powierzchnia zabudowy 97 m2,
2. - działka nr [...] - powierzchnia działki 144 m2, powierzchnia zabudowy 54 m2,
3. - działka nr [...] - powierzchnia działki 542 m2, powierzchnia zabudowy 92 m2.

Trudno zatem mówić o naruszeniu interesu prawnego wnoszącego wezwanie. Wnoszący wezwanie uzyskał warunki zabudowy umożliwiające mieszkaniowe wykorzystanie obiektów po przemysłowych po przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy działalność produkcyjno-usługowa była na przedmiotowych terenach prowadzona od kilkudziesięciu lat. Znał więc stan zastany sąsiedztwa swojej nieruchomości.

Ponadto organ wskazał, że obiekty już w tym miejscu pobudowane nie są w żaden sposób ograniczone postanowieniami planu (możliwość zachowania dotychczasowej zabudowy i funkcji). Projekt planu nie nakazuje przekształcenia obiektów produkcyjnych na funkcję P, dla tego terenu dopuszcza się istniejący sposób użytkowania terenów, zatem funkcja mieszkaniowa może być kontynuowana. Objęty twierdzeniami skargi fakt spadku wartości nieruchomości na skutek rozwiązań planistycznych leży w sferze twierdzeń strony skarżącej, nadto nie przesądza ingerencji w prawo własności ponad dopuszczalną miarę. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują kwestię związaną ze zmianą wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Okoliczności z tym związane mogą być przedmiotem postępowania w odrębnym trybie, niż wywołane skargą w niniejszej sprawie.

Uchwalając kwestionowany plan rada gminy kierowała się w równym stopniu okolicznością, że na obszarze 7 U/P i 9 U/P kilku przedsiębiorców ujawnionych w CEiIDG prowadzi działalność gospodarczą, zatrudniając pracowników. Przedsiębiorcy ci podlegają szczególnej ochronie, wyrażonej m.in. w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), co obliguje organy administracji publicznej do wspierania rozwoju przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Sporny obszar był przeznaczony pod funkcję przemysłową w planie ogólnym, funkcja ta była i w części jest tam realizowana. Kwestionowana uchwała jedynie godzi - nie zawsze zbieżne - interesy mieszkańców i przedsiębiorców na tym obszarze.

Organ przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 769/12, a także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 317/13, zgodnie z którym nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 21 ust 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, a w ślad za nimi art. 140 k.c. i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy ustaw wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnie prawnych granic przewidzianych w art. 64 ust 3 Konstytucji. Ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli, może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, bowiem własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, lecz podlegającym ograniczeniom, o których mowa art. 32 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto twierdzi organ, że powołane przez skarżącego ustalenia studium dotyczą terenów rozwojowych o charakterze przemysłowym, natomiast tereny 7 U/P i 9 U/P, biorąc pod uwagę rysunek studium, nie przynależą do terenów predysponowanych dla rozwoju funkcji gospodarczych: produkcyjno-usługowych wyznaczonych w studium, natomiast wchodzą w skład terenów już zainwestowanych. W konsekwencji, podnoszone zarzuty co do zgodności ze studium pozostają bezpodstawne. Kwestionowana uchwała pozostaje zgodna ze studium, co potwierdziła rada gminy podejmując stosowne rozstrzygnięcie, co także było przedmiotem wnikliwego badania przez wojewodę w procesie kontroli uchwały.

Twierdzi też organ, że uchwała Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. przewiduje wyjątek od zasady określonej w § 5 pkt 8, albowiem zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1, zakazy, o których mowa § 5 ust. 8 oraz § 6, nie dotyczą obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Dla spornego obszaru w oparciu o wskazany wyjątek, przy sporządzaniu projektu planu wyznaczono nową linię zabudowy (granicę pasa od linii brzegu rzeki). Sposób wytyczenia przedmiotowego pasa został pozytywnie przyjęty przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie uzgodnień.

Uzgodnienie projektu planu przez RDOŚ pozostaje niekwestionowane, następcze zwrócenie się przez RDOŚ o wyjaśnienia (poza procedurą planistyczną), nie zmienia tego faktu i nie stanowi o wadliwości uzgodnień.

Odnośnie określenia intensywności zabudowy wyjaśniono powołując się na orzecznictwo, że specyfika inwestycji może uzasadniać pominięcie pewnych elementów zaliczonych przez ustawodawcę, pod warunkiem jednak istnienia gwarancji zachowania ładu przestrzennego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 297/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 432/10). Brak określenia intensywności zabudowy (która została jednak w uchwale wykazana i pozostawiona bez konkretnego ustalenia, czyli w domyśle jako "dowolna", co też jest ustaleniem) nie stanowi żadnego zagrożenia dla zachowania ładu przestrzennego, gdyż zostały dla tej zabudowy określone maksymalne powierzchnie i wysokości zabudowy, które całkowicie zabezpieczają jej niekontrolowany rozrost. Operowanie wskaźnikiem intensywności zabudowy ma na celu (w skrócie) wybór pomiędzy niższym budynkiem o większej powierzchni zabudowy, a wyższym budynkiem o niewielkiej powierzchni zabudowy.

W tym przypadku twórca planu stwierdził, że dawanie takiego wyboru względem przedmiotowej zabudowy nie jest konieczne. Wystarczą wymienione wyżej wskaźniki maksymalnej powierzchni i wysokości zabudowy.

Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że skarżący nie ubiegał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do działki stanowiącej jego własność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego i podlega kontroli sądu w ramach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego.

M. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r., nr XXXVI/257/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Mając na uwadze wymogi formalne skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy niniejsza skarga poprzedzona została wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz czy wniesiona została w przewidzianym prawem terminie. Bezsporny stan faktyczny pozwolił stwierdzić, że skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Gminy w dniu 12 listopada 2014 r. W dniu 9 grudnia 2014 r. Rada Gminy skierowała do pełnomocnika skarżącego uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego wniesienie skargi za pośrednictwem tego organu, które nastąpiło w dniu 7 stycznia 2015 r., należało uznać za dokonane z zachowaniem ustawowego terminu.

Przyjmując zachowanie wymogów formalnych, w następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie, czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy, czy posiada interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy interes ten został naruszony skarżoną uchwałą. Stwierdzenie zaistnienia tej ostatniej przesłanki otwiera bowiem dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności skarżonej uchwały, co następuje w granicach naruszonego interesu prawnego.

Sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego mu prawa własności. Nie można natomiast wywodzić interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., z naruszenia dóbr osobistych, jak uzasadnia się w skardze, a kwestia obniżenia wartości posiadanej nieruchomości wyznaczyć może jedynie naruszenie interesu faktycznego, a nie prawnego.

Niemniej jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz współwłaścicielem działek o numerach [...] i [...], położonych w P., objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały w sposób, który ogranicza jego prawo własności, poprzez wprowadzenie na terenie oznaczonym 7 U/P i 9 U/P zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, przy bezterminowym pozostawieniu istniejącej funkcji mieszkalnej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług uciążliwych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeżeli skarżący posiada nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem, a ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1391/09 oraz z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1293/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov). O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga bowiem sama zmiana w sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości skarżących. Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjne oraz przez art. 140 k.c. (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949).

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wobec przyjęcia przez sąd zarówno spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi jak i naruszenia interesu prawnego skarżącego, ma ocena, czy rada gminy procedując przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszyła uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne oraz czy ustalenia planu nie naruszają zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących, w tym przepisów przywołanej uchwały Sejmiku Województwa.

Do obowiązków gmin należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy oznacza powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. Swoboda regulacyjna gmin w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma przy tym charakteru absolutnego. Gmina jest bowiem ograniczona obowiązującym prawem, a także zakazem nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności. Realizacja zadań ogólnospołecznych niejednokrotnie wymaga jednak ograniczenia prawa własności jednostek, gdyż danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań.

Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji RP. Ważne jest też, aby w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, wymagającego ograniczenia.

Badając w tym kontekście zaskarżoną uchwałę sąd ocenia, że organ uchwałodawczy nie dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidulanego ani też należytego wyważenia niewątpliwie sprzecznych interesów indywidualnych. Sąd stoi na stanowisku, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę wyrażoną w Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSN 1994/9/181), według której: "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności".

Definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne, ustalając przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolami 7 U/P i 9 U/P. Przede wszystkim organ nie przedstawił adekwatnie szczegółowego, profesjonalnego i wiarygodnego uzasadnienia dla ustalonego w planie sposobu zagospodarowania tego terenu, na którym dopuszczono realizację w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji mieszkaniowej wraz z funkcją usługową, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, z jednoczesnym ustaleniem możliwości realizacji usług uciążliwych. Rada gminy nie przedstawiła wystarczającego uzasadnienia, z którego wynikałaby zasadność wprowadzenia daleko idących ograniczeń wykonywania prawa własności. Rada gminy nie wykazała też w toku niniejszego postępowania uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez dopuszczenie zabudowy usługowo-produkcyjnej, jak również dalszy rozwój już istniejącej zabudowy o takiej funkcji na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, kosztem warunków korzystania z tej nieruchomości.

Uzasadniając taki sposób zagospodarowania organ planistyczny ograniczył się jedynie do wskazania, że wziął pod uwagę istniejące zainwestowanie, wiążące decyzje administracyjne oraz prowadzoną na terenach działalność gospodarczą, która jest poddana szczególnej ochronie wyrażonej w art. 8 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) – por. treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Ponadto w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że przyjęte w planie przeznaczenie spornych terenów stanowi kontynuację funkcji przewidzianej w nieobowiązującym już planie ogólnym dla miejscowości P., który przewidywał na tym terenie funkcję przemysłową i funkcja ta była tam realizowana i jest obecnie w części realizowana. Dodano też, że struktura działek na spornych terenach wyklucza rozwój funkcji mieszkaniowej, zaś plan dopuszcza istniejący sposób użytkowania terenów, zatem funkcja mieszkaniowa może być nadal kontynuowana. Według organu uchwała godzi nie zawsze zbieżne interesy mieszkańców i przedsiębiorców na tym obszarze.

Zdaniem sądu przedstawiona argumentacja nie może być uznana za wystarczającą. Dopuszczając w planie na spornym terenie (oznaczonym symbolami 7 U/P i 9 U/P) możliwość usług uciążliwych organ planistyczny powinien rozważyć okoliczności związane z interesami właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach, na których jednocześnie realizowana jest zgodnie z prawem funkcja mieszkaniowa. Skarżący jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Lokal mieszkalny w budynku nr [...], przy ul. M. w P. nabył w 2002 r., przy czym, jak wynika z przedłożonego aktu notarialnego umowy sprzedaży, zbywca lokalu był wpisany jako właściciel w księdze wieczystej urządzonej dla lokalu, na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 24 czerwca 1999 r. Przyjąć zatem należy, że przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały – co najmniej od ww. daty - na terenie nieruchomości skarżącego faktycznie była i nadal jest realizowana funkcja mieszkaniowa. Nie ma zatem wyłącznie rozstrzygającego, czy też decydującego znaczenia, jakie było przeznaczenie tych nieruchomości w nieobowiązującym już co najmniej od 2003 r. miejscowym planie ogólnym.

Należy podkreślić, że na mocy ustaleń planu dla terenu 7 U/P i 9 U/P przyznane zostało właścicielom nieruchomości położonych w granicach tych terenów prawo realizowania funkcji usługowo-produkcyjnej ze składami i magazynami z dopuszczeniem usług uciążliwych. Przez usługi uciążliwe zaskarżona uchwała rozumie przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony pobliskich obszarów, co do których ocena oddziaływania na środowisko wykazała znacząco negatywny wpływ na środowisko, co do których organ ochrony środowiska nie stwierdził braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także co do których zachodzi znacząco negatywne oddziaływania na przedmiot ochrony obszarów Natura 2000.

Oznacza to, że nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie oraz w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na których dopuszczono realizację tego rodzaju przedsięwzięć, które będą lub mogą znacząco oddziaływać m.in. na nieruchomości skarżącego. W sytuacji, w której obecnie na spornych terenach jest już realizowana funkcja przemysłowa, to dopuszczenie tam usług uciążliwych może prowadzić zarówno do powstania nowych obiektów przemysłowych, jak również do zintensyfikowania działalności istniejących obiektów.

W związku z powyższym należy mieć na uwadze, że przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, w sytuacji braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Dopuszczenie natomiast – w drodze ustaleń planu - realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub na przedmiot ochrony obszarów Natura 2000 w postanowieniach planu oznacza co do zasady możliwość realizacji takich inwestycji na danym terenie, o ile nie zostanie wykazane, że rzeczywisty wpływ konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie będzie takiej możliwości wykluczał. Jeżeli jednak żadne inne przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będą zachodziły – organ ochrony środowiska będzie obowiązany taką decyzję wydać.

Zaskarżona uchwała przesądza zatem o spełnieniu podstawowej przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć obejmujących usługi uciążliwe w rozumieniu tej uchwały na terenach, które bezpośrednio sąsiadują z nieruchomościami skarżącego. Ponadto tego rodzaju rozwiązaniami objęto także same nieruchomości skarżącego, dodatkowo wprowadzając zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na spornych terenach. Dopuszczono przy tym kontynuowanie istniejącego sposobu zagospodarowania, a więc istniejącej funkcji mieszkalnej. Dla sytuacji prawnej skarżącego oznacza to, że z jednej strony zaskarżona uchwała dopuszcza realizację na jego nieruchomościach - i wokół nich - przedsięwzięć środowiskowo uciążliwych, a z drugiej strony pozbawia skarżącego uprawnienia określonego w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia.

Według sądu orzekającego w niniejszym składzie takie rozwiązania organu planistycznego jest nieuzasadnione. Na obszarze stanowiącym własność lub współwłasność skarżącego realizowana jest faktycznie funkcja mieszkaniowa. Tym samym należało przede wszystkim w pierwszej kolejności projektować rozwiązania planistyczne na tym obszarze oraz w jego sąsiedztwie z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego zagospodarowania terenu. Z jednej strony zatem uchwała planistyczna winna zapewniać kontynuację istniejącej na omawianym obszarze legalnej funkcji usługowo-produkcyjnej, a z drugiej strony jednak zapewniać możliwość dalszego niezagrożonego realizowania istniejącej funkcji mieszkaniowej. Rozważenia wymagało zatem, czy dopuszczenie na tym samym terenie funkcji usług uciążliwych oraz funkcji mieszkaniowej, jest uzasadnione względami ładu przestrzennego, a jeżeli tak, to jakimi. Takiego rozważenia w przedmiotowej uchwale zabrakło.

Projektowanie funkcji usług uciążliwych, a więc przekraczających dotychczas istniejące poziomy uciążliwości, jako towarzyszących funkcji mieszkaniowej powinno odbywać się z poszanowaniem prawa własności. Skoro – jak sama twierdziła rada gminy – skarżący przystępując do realizacji funkcji mieszkaniowej na swoich działkach, liczył się z sąsiedztwem zakładów produkcyjnych, to oznacza jedynie tyle, że stanowi to pewien wypracowany na przestrzeni czasu przez właścicieli działek na omawianych terenach (mieszkańców i przedsiębiorców) konsensus współistnienia tych funkcji. Nie oznacza to jednak, że skarżący jest obowiązany godzić się obecnie na rozszerzenie obszarów o funkcji usługowo-produkcyjnej oraz na zintensyfikowanie prowadzonej na nich działalności wynikające z dopuszczenia usług uciążliwych w rozumieniu zaskarżonej uchwały, o ile takie rozwiązanie nie zostanie w sposób prawidłowy uzasadnione.

Należy także odnotować, że Rada Gminy początkowo projektowała przeznaczenie spornych obszarów pod funkcję mieszkaniowo-usługową. Zmiana stanowiska nastąpiła w toku prac planistycznych, a szereg uwag mieszkańców ul. M. i B., w tym skarżącego M. K., w których kwestionowali wprowadzenie uciążliwiej działalności usługowo-produkcyjnej na terenach 7 U/P i 9 U/P, nie zostało uwzględnionych, zaś uzasadnienie co do rozstrzygnięcia uwag nie było dostateczne i wystarczające.

Obowiązkiem organu planistycznego było wyważenie interesów jednych właścicieli przeciwko innym. W tej sprawie takiego wyważenia interesów zabrakło. Inny jest bowiem zakres ingerencji w prawo własności w przypadku funkcji usług uciążliwych, a inny w przypadku funkcji mieszkaniowo-usługowej, której wprowadzenia domaga się (a także kontynuuje) skarżący. Nie stanowią takiego wyważenia argumenty rady gminy, że na omawianym obszarze występowała funkcja produkcyjna i usługowa, skoro po pierwsze współistnieje tu również funkcja mieszkaniowa, a po drugie wprowadza się na tym obszarze funkcje usług uciążliwych. Rada nie wykazała, aby na tym obszarze dotychczas prowadzona była zgodnie z prawem działalność mająca cechy usług uciążliwych w rozumieniu zaskarżonej uchwały.

Zdaniem sądu, jeżeli już rada gminy w rzeczywistości pominęła faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości skarżącego, jak również dla uzasadnienia wprowadzenia usług uciążliwych wykazywała, że dotychczas istniała na spornym terenie funkcja usługowo-produkcyjna, to winna była zaproponować taki sposób przeznaczenia terenów, który odbywać się będzie jak najmniejszym kosztem właścicieli działek, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa. Zaskarżona uchwała przyjęła jednak wariant maksymalnego rozszerzenia prowadzonej na omawianych terenach działalności usługowo-produkcyjnej, co nie znajduje uzasadnienia na gruncie konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności.

Nie można w tej sytuacji mówić o równym traktowaniu właścicieli sąsiadujących ze sobą na tym obszarze działek, którym przypisano funkcje pozostające w kolizji z realizowaną funkcją mieszkaniową na działce skarżącego. Ostatecznie przyjęte w planie rozwiązania winny, w miarę możliwości, godzić te interesy i dążyć do takiego przeznaczenia i zagospodarowania sąsiadujących ze sobą działek, by było to zgodne ze standardami ładu przestrzennego i nie prowadziło do sytuacji, w której z naruszeniem zasady równego traktowania zostały uwzględnione interesy jednych właścicieli działek ze szkodą dla innych podmiotów.

W niniejszej sprawie niedostatecznie wyważone zostały sprzeczne interesy właścicieli nieruchomości zaliczonych w planie do obszarów usług uciążliwych, co niewątpliwie wiązać się może z ograniczeniami prawa do swobodnego i niezakłóconego korzystania z nieruchomości przez właścicieli działek o funkcji mieszkaniowej, wynikającej z dotychczasowego stanu faktycznego zagospodarowania terenu. Dopuszczając do takiego rozwiązania Rada Gminy nie wskazała okoliczności które uzasadniałyby na współistnienie na jednym terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji mieszkaniowej oraz usług uciążliwych, a w ślad za tym, aby ograniczenia dla właścicieli działek wykorzystywanych na cele mieszkalne, zostały wprowadzone w interesie publicznym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Zgromadzony materiał planistyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że uchwała Rady Gminy w zaskarżonej części, w jakiej ustala dla terenów 7 U/P i 9 U/P funkcję kolidującą z realizowaną funkcją mieszkaniową, została podjęta z uwzględnieniem zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnej społeczności.

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.pz.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Powyższy przepis nakłada na organ dysponujący władztwem planistycznym obowiązek wyboru optymalnych rozwiązań, które uwzględniają zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Niedopuszczalne jest więc naruszanie interesów prawnych jednych osób w imię chronienia innych, jeżeli cel naruszenia nie pozostaje w należytej proporcji z zakresem naruszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov). Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov).

Dla należytego wyważenia interesów właścicieli nieruchomości konieczne jest więc dokonanie dokładnej analizy potencjalnych rozwiązań planistycznych, a obowiązek ten pozostaje aktualny niezależnie od aktywności poszczególnych właścicieli w toku uchwalania planu.

Podsumowując, objęty zaskarżonym planem miejscowym sposób zagospodarowania terenów 7 U/P i 9 U/P narusza istotę przysługującego skarżącemu prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W tej sprawie pozbawienie skarżącego, jako właściciela nieruchomości, znacznej części atrybutów korzystania i rozporządzania rzeczą, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności.

Podkreślić też należy, że konieczność obrony przyjętych przez radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie wykazała prymatu jakichkolwiek innych interesów wymagających ograniczenia prywatnego prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.

Niezależnie od tego wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć.

Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (zob. cytowany już wyżej wyrok z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov).

Skarżący domagał się ponadto stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w całości z uwagi na brak zgodności z poprzedzającym je studium, co narusza art. 20 ustawy.

Przepis art. 20 ust. 1 stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Od dnia 21 października 2010 r. przepis ten stanowi zaś, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zmiana powyższa została dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. nr 130, poz. 871), przy czy stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ powinien był zatem, podejmując zaskarżoną uchwałę, zastosować art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nowym brzmieniu, tj. uchwalić plan po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. W zaskarżonej uchwale zostało zawarte stwierdzenie, że przedmiotowy plan został uchwalony przez radę po stwierdzeniu nienaruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Z rysunku przywołanego studium wynika, że działki skarżącego, jak również terenu oznaczone symbolami 7 U/P i 9 U/P, zostały określone w studium jako tereny zainwestowane, co jest elementem uwarunkowań a nie kierunków zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to rada wskazując, że tereny te nie są terenami predysponowanymi dla rozwoju funkcji gospodarczych lecz terenami już zainwestowanymi. Nie oznacza to jednak, że przy ocenie stanu nienaruszenia ustaleń studium przez zaskarżoną uchwałę, należy abstrahować od pozostałych jego zapisów, nawet jeżeli dla terenów tych nie przyjęto określonych kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Studium należy odczytywać jako całość obejmującą zarówno uwarunkowania jak i kierunki zagospodarowania przestrzennego, albowiem stanowi wyraz polityki przestrzennej gminy, której rada nie może naruszać w drodze uchwał o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Analiza studium przeprowadzona w takim zakresie pozwala stwierdzić następujące współzależności.

W studium (str. 73 t. I) wskazano, że funkcje usług komercyjnych oraz produkcyjne i składowe nie będą stanowiły głównego nurtu gospodarczego, jednak będą uzupełniać strukturę gospodarki. Na str. 73 i 74 opisano cechy terenów, które będą decydować o predyspozycji pod ww. funkcje, wśród których - dla funkcji produkcyjnych i składowych - wskazano m.in. odpowiednią odległość od terenów zabudowy mieszkaniowej, która eliminuje niekorzystny wpływ różnych typów emisji na te tereny.

Studium w ramach "Potrzeb i możliwości rozwoju gminy" wskazuje, że rozwój funkcji usługowych i produkcyjnych ma być przyjazny środowisku, a wyznaczenie terenów produkcyjno-składowych ma się odbywać z dala od terenów mieszkaniowych, w pobliżu głównych korytarzy komunikacyjnych z ograniczeniem negatywnego oddziaływania na otoczenie (str. 197 i 198 t. I studium).

Studium (na str. 30 t. II) wskazuje na cechy terenów wskazanych d rozwoju zabudowy usługowej i wielofunkcyjnej – m.in. powinny to być obszary już zainwestowane lub sąsiadujące. Na str. 31 i 32 t. II studium opisano cechy terenów wskazanych do zabudowy produkcyjnej i składowej. Podano m.in., że winny to być tereny położone poza i w pewnym oddaleniu od terenów cennych przyrodniczo i krajobrazowo, zapewniające zamknięcie uciążliwości w granicach działki, w odpowiedniej odległość od zabudowy mieszkaniowej, głównie wzdłuż dróg nr [...] i [...].

Studium dla terenów rozwojowych o charakterze wielofunkcyjnym przewiduje możliwość przeznaczenia terenu na różnorodne sposoby i użytkowania oraz różne formy zainwestowania w tym m.in. pod zabudowę mieszkaniową oraz lokalizację usług publicznych i komercyjnych, a także zakładów drobnej wytwórczości i rzemiosła (s. 41 t. II). Nie przewiduje natomiast możliwości łączenia ww. funkcji z funkcją produkcyjną, składową, czy usług uciążliwych. Dopuszczenie wielofunkcyjnego charakteru terenu nakłada wymóg szczególnej staranności w planowaniu wzajemnych relacji przestrzennych oraz w formułowaniu zasad zagospodarowania, tak aby uniknąć m.in:

1. - uciążliwości funkcji usługowych, produkcyjnych i rolniczych dla zabudowy mieszkaniowej, letniskowej i turystyczno-rekreacyjnej,
2. - wszelkich konfliktów pomiędzy różnymi funkcjami związanymi ze wzajemną uciążliwością.

Z kolei dla terenów rozwojowych o charakterze przemysłowym (przemysł i składy) studium ustala ich sytuowanie na działkach nie mniejszych niż 1500 mkw, uciążliwość w granicach działki. Tylko przy niskiej uciążliwości i braku szkodliwości może być wprowadzona towarzysząca funkcja mieszkaniowa (s. 42 t. II studium).

Wyznaczenie w zaskarżonej uchwale terenów oznaczonych symbolami 7 U/P i 9 U/P z zaprojektowanymi funkcjami usług uciążliwych, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów na których współistnieje zabudowa mieszkaniowa stanowi naruszenie opisanych wyżej ustaleń studium i jako takie narusza przepisy art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest ponadto, że tereny oznaczone symbolami 7 U/P i 9 U/P znajdują się na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody. Teren ten położony jest bowiem w Obszarze Chronionego Krajobrazu, do którego zaliczyła je uchwała nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

W toku procedury planistycznej organ uchwałodawczy gminy zobowiązany był do uwzględniania postanowień wymienionej uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. W planowaniu przestrzennym już na etapie sporządzania i uchwalania studium, zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Poprzez związanie postanowieniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 ustawy, uwarunkowania te są aktualne również na etapie uchwalania planu miejscowego.

Wobec tego uznać należało, że wymogi ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, w planowaniu przestrzennym uzasadniały wprowadzenie zakazu zabudowy w tak oznaczonym otoczeniu rzeki W. W kontrolowanej uchwale o planie dla terenu oznaczonego symbolami 7 U/P i 9 U/P odesłano do stosowania § 9 uchwały, który stanowi że dla całego obszaru planu obowiązują przepisy odrębne dotyczące Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wobec tego, do terenów zakwestionowanych w skardze zastosowanie znajduje dyspozycja § 5 pkt 8 wskazanej uchwały sejmiku stanowiąca, że na obszarach chronionego krajobrazu w niej wymienionych wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 7 pkt 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach.

Tymczasem wbrew przytoczonym przepisom przeznaczono sporny obszar, pomimo że znajduje się on w pasie rzeki W., pod zabudowę produkcyjną, a nie jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Zaskarżona uchwała wprowadza przy tym własną regulację w zakresie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie od linii zbiorników wodnych określając, że pas ten został wyznaczony na rysunku planu. Tymczasem z rysunku tego wynika, że strefa pasa ochronnego w większości miejsc na terenach 7 U/P i 9 U/P, jest mniejsza niż 100 m. Dopuszczenie zabudowy na terenie pasa ochronnego zbiorników wodnych narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody i uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego wspólnym symbolem 7 U/P i 9 U/P z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając w ten sposób zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wskazanego terenu. Nadto Rada Gminy nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Ponadto zdaniem sądu uchwała została podjęta zaskarżonej części w sposób naruszający ustalenia studium, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a ponadto z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie.

Odnośnie natomiast zarzutu skargi braku określenie procentowego udziału funkcji na spornych terenach sąd uznał, że ustawa nie przewiduje wymogu ustalania procentowego udziału poszczególnych funkcji na terenach o funkcjach mieszanych (por. art. 15 ustawy). Również zarzut nieprawidłowego uzgodnienia treści planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie mógł być uwzględniony, albowiem uzgodnienie takie zostało dokonane, zaś kolejne pismo ww. organu uzgadniającego, w którym podnosił on wątpliwości dotyczące podstaw uzgodnienia, nie miało znaczenia dla prawidłowości przeprowadzonej procedury uzgodnień.

Jednakże mając na uwadze opisany charakter uchybień zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem 7 U/P i 9 U/P.

Wobec uwzględnienia skargi sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Rady Gminy na rzecz skarżącego M. K. zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.