Uzasadnienie
E. T., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 2 maja 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem, M. T. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 12 października 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gardei, działając z upoważnienia Wójta Gminy Gardeja, ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w niniejszym przypadku nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 20 roku życia, nadto w ocenie organu I instancji zakres opieki nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, skarżoną decyzją z 12 kwietnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy tak wydaną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność M. T. Zdaniem Kolegium, organ I instancji błędnie przyjął, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że to zakres opieki udzielanej synowi, stanowi przeszkodę do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Kolegium wskazało, że syn skarżącej, pomimo posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności jest osobą sprawną ruchowo i samodzielną.
Porusza się samodzielnie, nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienie, pojenia. Natomiast rodzaj i zakres wykonywanych czynności w związku z opieką nad synem, tj. przygotowywanie i podawanie posiłków, lekarstw, umawianie i asysta przy wizytach lekarskich, prowadzenie gospodarstwa domowego - nie zajmują całego dnia, czynności te bowiem mogą być wykonane w godzinach porannych i wieczornych, przed pójściem do pracy i po powrocie z niej. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżąca nie wykonuje przy synu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż M. T. nie jest osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności (nie wymaga np. karmienia, pojenia, cewnikowania, ciągłego pampersowania, itp.) Zatem wskazane przez skarżącą czynności, choć mogą powodować pewne utrudnienie i konieczność właściwej organizacji dnia, jednakże nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia.
Tym bardziej w sytuacji, gdy syn, jak oświadczył pracownikowi socjalnemu GOPS, jest samodzielny, zdolny do samoobsługi, jest w stanie sam zgłosić się na badania, przygotować posiłki, posprzątać mieszkanie, umyć się i ubrać. Z powyższego wynika, że syn skarżącej nie wymaga stałej obecności matki. Zdaniem Kolegium za czynności związane z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym osobą, nie można uznać czynności wykonywanych przez skarżącą na co dzień, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki.
Zatem prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa domowego nie stanowi w istocie czynności opiekuńczych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt, iż w treści orzeczenia o niepełnosprawności wskazano, że syn skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki lub pomocy wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest niewątpliwie dokumentem wymaganym dla stwierdzenia istnienia niepełnosprawności. Natomiast ustalając zakres rzeczywiście sprawowanej opieki organ dokonuje ustaleń na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów.
Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy, Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad synem, co zostało wyżej wykazane. W ocenie Kolegium przy należytej organizacji dnia skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu, gdyż zakres opieki oraz stan zdrowia syna nie wymusza na skarżącej niepodejmowanie pracy zarobkowej. Opis wykonywanych czynności nie wskazuje, aby istniała konieczność niepodejmowania zatrudnienia.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.
Skarżąca wskazała, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zatem podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zakres opieki świadczonej przez skarżącą wobec swojego syna, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kontekście tzw. związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Niemniej, dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego).
Jak wskazał NSA w wyroku z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.s.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 128/22 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 497/21, CBOSA).
Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18, CBOSA).
W sprawie nie jest sporne, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec syna oraz, że syn skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem pozostaje spełnienie przesłanek wynikających z art. 17b u.ś.r. Z akt postępowania wynika, że syn skarżącej jest kawalerem, nie ma dzieci, a opiekę nad nim deklaruje matka. Ojciec M. T. nie żyje. M.T. mieszka z matką i dorosłym rodzeństwem: bratem T. oraz siostrami K. i W. W mieszkaniu mieszkają także małoletni S., B. i K. Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 25 kwietnia 2022 r. ustalił, że syn skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności z powodu nowotworu jądra. Przeszedł zabieg usunięcia jądra i chemioterapię. Powyższe ustalenia potwierdza załączona do akt karta informacyjna z leczenia szpitalnego, wskazująca na dokonanie orchidektomii we wrześniu 2019 roku.
Nadto jak wynika z wywiadu, syn skarżącej podlega badaniom kontrolnym – ostatnie miały miejsce 13 kwietnia 2022 r., kolejne 27 lipca 2022 r. Syn skarżącej otrzymał skierowanie na tomograf, nie wymaga chemioterapii. W aktach sprawy znajduje się także opis badania TK jamy brzusznej i miednicy z 16 listopada 2021 r.
W toku wywiadu ustalono także, że M. T. jest samodzielny, jest w stanie sam umyć się, ubrać, posprzątać i zmienić pościel, kupić żywność i przygotować posiłki, a także zgłosić się na badania. Z jego oświadczenia wynika natomiast, że ma ograniczone możliwości dźwigania – do 1 kilograma. Skarżąca w ramach opieki nad synem: nadzoruje proces leczenia, uczestniczy w badaniach, gdyż obawia się, że syn nie zapamięta wszystkich zaleceń lekarza. Nadto kupuje żywność, gotuje obiad, zajmuje się gospodarstwem domowym, opłaca media, kupuje synowi odzież i dba by regularnie się mył. Skarżąca, mająca 47 lat, nigdy nie była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Pracowała na podstawie umowy zlecenia w 2015 roku, na około 6 miesięcy, w 2017 roku i w 2019 roku. Od stycznia 2020 r. pobierała świadczenie z tytułu opieki nad synem – z przerwą na okres pobierania świadczenia rodzicielskiego od stycznia 2021 do sierpnia 2021 r.
W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, co doprowadziło do stwierdzenia, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych przeczy istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej synowi w związku z jego znacznym stopniem niepełnosprawności. Niewątpliwie syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r.) ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji.
W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych. Rolą organów administracyjnych w takiej sytuacji było zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wymagało to ustalenia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową skarżącej a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do syna. Samo bowiem posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, sprawuje opiekę w sposób wykluczający go z jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że pomimo znacznej niepełnosprawności - syn skarżącej zdolny jest w dużym stopniu do samodzielnego funkcjonowania. Nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Porusza się samodzielnie, a pomocy wymaga przy noszeniu większych ciężarów.
Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, nie potrzebuje ani pomocy, ani nadzoru w związku z codzienną higieną osobistą, w tym w zaspakajaniu potrzeb fizjologicznych. Syn skarżącej jest też w stanie pozostać sam, kupić żywność i przygotować posiłek. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że może pracować w warunkach pracy chronionej.
Sąd podziela ocenę organów, iż zakres obowiązków spoczywających na skarżącej nie usprawiedliwia jej całkowitej bierności zawodowej. Nie wykonuje ona bowiem przy synu takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby ją nieustannie i wymagały jej ciągłej obecności, nie pozwalając tym samym na aktywność zawodową, nawet w zmniejszonym wymiarze godzin. Z wywiadu wynika, że badania kontrolne, w których uczestniczy skarżąca, odbywają się co kilka miesięcy. M. T. jest także w stanie sam zgłosić się na badania. Dbałość by syn dokonywał regularnie czynności higienicznych także nie uzasadnia niepodejmowania zatrudnienia, gdyż działania w tym zakresie mogą być podejmowane poza godzinami pracy.
Nadto część z wykonywanych czynności składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, gotowanie obiadu, zajmowanie się gospodarstwem domowym, opłacanie mediów) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Czynności te skarżąca wykonuje przy tym także dla siebie i pozostałych domowników. Jak wskazano w wywiadzie, inni domownicy także są zaangażowani w prace domowe. Ponadto w dacie czynienia ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie można było syna skarżącej uznać za osobę, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 229/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącej w opiekę nad synem było przeszkodą w podjęciu aktywności zawodowej. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad synem, który przemawiałby za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1364, dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu organu.