Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 554/20

Uzasadnienie

E. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 kwietnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 12 lutego 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek J. J., E. M. i M. M. decyzją Wójta Gminy z dnia 24 czerwca 2002 r. zatwierdzono podział działki nr [..] we wsi G., w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [..], z przeznaczeniem pod drogę.

Dnia 5 grudnia 2017 r. do Starosty wpłynął wniosek D. J. (spadkobiercy J. J.), E. M.i M. M. o ustalenie odszkodowania za przypadające im udziały w prawie własności przejętej przez Gminę działki nr [..], położonej w G,, gmina W,. Poinformowano, że 12 października 2017 r. skierowano do Wójta Gminy zaproszenie do negocjacji, jednak nie przyniosło ono rezultatu w postaci rokowań.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem Wojewody z dnia 12 października 2018 r. uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta nie był uprawniony na tym etapie postępowania stwierdzić, czy działka nr [..] jest drogą publiczną czy nie, ponieważ ocena ta stanowi zajęcie przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie, a tym samym i załatwienie sprawy. Takie postępowanie w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w ramach art. 61a k.p.a. jest niedopuszczalne.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że na dzień 24 czerwca 2002 r. działka nr [..] znajdowała się w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr LI/412/2002 z 25 kwietnia 2002 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 36, poz. 810 z 7 czerwca 2002 r. w terenie oznaczonym symbolem KW - droga wewnętrzna. Zdaniem organu, działka służy jako droga dojazdowa do kilkunastu z wydzielonych przedmiotowym podziałem nieruchomości. Nadanie tej drodze nazwy nie zmieniło jej charakteru i pozostaje ona drogą wewnętrzną, a zatem nie jest drogą publiczną, a tylko działka wydzielona pod drogę publiczną może być nabyta przez podmiot publicznoprawny.

Działka nr [..] wydzielona zgodnie z planem pod drogę wewnętrzną, nie spełnia ustawowych kryteriów i nie może być traktowana jako droga publiczna, co wyklucza wydanie decyzji w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na powyższą decyzję E. M. i M. M. pismem z dnia 5 marca 2019 r. złożyli odwołanie zarzucając jej m.in. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż działka nr [..] została wydzielona na mocy decyzji z dnia 24 czerwca 2002 r. z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną, mimo, że nie wynika to z treści decyzji podziałowej, a także, że przeczy temu fakt, że działka nr [..] stanowi aktualnie drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w taki też sposób jest użytkowana. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał od pełnomocnika Wójta Gminy pisemne wyjaśnienia dotyczące przeznaczenia działki [..].

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z 23 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 12 lutego 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki. Wojewoda wyjaśnił, że w decyzji podziałowej z dnia 24 czerwca 2002 r. wskazano jedynie, że działka nr [..] stanowić będzie drogę oraz, że projekt podziału działki opracował uprawniony geodeta - zgodnie z obowiązującym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Gminy. Jak wynika z zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 2 lutego 2018 r., działka nr [..] na dzień wydania decyzji podziałowej była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr LI/412/2002 z dnia 25 kwietnia 2002 r., w terenie oznaczonym symbolem: KW - droga wewnętrzna. Do zaświadczenia Wójt dołączył wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika jednoznacznie, iż przedmiotowa działka była przeznaczona pod drogę wewnętrzną o szerokości 8,0 m w liniach rozgraniczających. Zdaniem Wojewody, z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że nowowydzielona działka nr [..] miała być drogą wewnętrzną, a nie drogą publiczną, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda uznał, że podział działki nr [..] doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod drogę wewnętrzną, która nie stanowi ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli nie zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki na rzecz gminy.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewoda przytoczył treść pisma pełnomocnika Wójta Gminy, który oświadczył, że Gmina popełniła błąd w decyzji podziałowej, wpisując w podstawie prawnej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak nie spowodowało to przejścia z mocy prawa własności działki drogowej na Gminę, na co wskazuje także zapis w pkt 2 sentencji tej decyzji, w którym wpisano jedynie że "działka nr [..] będzie stanowić drogę", nie zaś drogę publiczną. Pełnomocnik wskazał także, że uchwała nr XXV/191/2004 z dnia 31 maja 2004 r. zostanie zmieniona poprzez wykreślenie z niej ul. H., ponieważ "w ówczesnym stanie prawnym Rada Gminy nie miała podstawy prawnej do nadawania nazw ulicom prywatnym". W piśmie tym zapowiedziano także podjęcie działań prawnych w celu przeniesienia działki nr [..] z powrotem do księgi wieczystej właścicieli prywatnych, gdyż wpisanie jej do księgi wieczystej obejmującej drogi gminne nastąpiło bez podstawy prawnej.

Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XIV/163/2019 z dnia 18 grudnia 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania nazw ulicom we wsi G., na mocy której w uchwale nr XXV/191/2004 z dnia 31 maja 2004 r., skreślono punkt 15 w załącznikach do uchwały nr 1 i 2. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XIV/164/2019 z dnia 18 grudnia 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz.U. Woj. poz. 413 z dnia 15 stycznia 2020 r.), na mocy której w uchwale nr XV/178/2012 z dnia 25 stycznia 2012 r., z tabeli stanowiącej załącznik nr 1 "Wykaz dróg przyjętych do kategorii dróg gminnych Gminy w miejscowości G." skreślono wiersz 2 dotyczący ul. H. oraz uchylono załącznik graficzny nr 22.

Odnosząc się do zarzutu, że działka nr [..] została na wniosek Gminy przyłączona do księgi wieczystej Nr [..], gdzie w Dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina, a podstawą wpisu prawa własności była właśnie decyzja Wójta z dnia 24 czerwca 2002 r., Wojewoda wskazał, że Gmina nie zgadza się z tym zapisem i w dniu 11 lutego 2020 r. pełnomocnik Wójta przekazał Wojewodzie odpis pozwu z dnia 28 stycznia 2020 r. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda poinformował, że na dzień wydania swojej decyzji w księdze wieczystej KW [..], nadal w dziale I figuruje działka nr [..].

W skardze na powyższą decyzję E.M. i M. M. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając:

1. 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1. 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;
2. 2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu;
3. 3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na:

1. 1. pominięciu złożonych przez skarżących w piśmie z dnia 10 kwietnia 2020 r. wniosków dowodowych i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,
2. 2. wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w Gminie W. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy W. nr LI/412/2002 z dnia 25 kwietnia 2002 roku, mimo iż uchwała ta nie weszła w życie,
3. 3. błędnym uznaniu, iż działka nr [..], zgodnie z treścią powyższego miejscowego planu, stanowi drogę wewnętrzną mimo, iż organy postępowania administracyjnego w ogóle nie zapoznały się z treścią tej uchwały lub choćby z wypisem i wyrysem z tej uchwały;
4. 4. błędnym uznaniu, w oparciu o wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika Gminy, iż o faktycznym przeznaczeniu i sposobie użytkowania działki nr [..] świadczą obecnie podejmowane przez Gminę W. działania tj. pozbawienie nazwy ulicy na tej drodze zlokalizowanej i pozbawienie tej ulicy statusu drogi publicznej,
5. 5. błędnym uznaniu, w oparciu o wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika Gminy, iż sam fakt złożenia przez Gminę pozwu o ustalenie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przesądza o tym, iż Gmina nie jest właścicielem działki nr [..];

1. 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż działka nr [..] została wydzielona na mocy decyzji z dnia 24 czerwca 2002 r. z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną mimo, iż:

1. 1. nie wynika to z treści decyzji podziałowej;
2. 2. przeczy temu fakt, iż wnioskiem z dnia 12 grudnia 2002 r. Wójt Gminy wystąpił do Sądu Rejonowego o odłączenie działki nr [..] z księgi wieczystej nr KW [..] do księgi wieczystej nr KW [..] powołując się wyłącznie na decyzją podziałową i wynikający z niej fakt przejścia własności wywłaszczonej nieruchomości na Gminę z mocy samego prawa;
3. 3. przeczy temu fakt, iż Sąd Rejonowy uwzględnił wniosek, o którym mowa powyżej;
4. 4. przeczy temu fakt, iż działka nr [..] stanowi własność Gminy, co potwierdzają nie tylko aktualne wpisy w księdze wieczystej obejmującej tę nieruchomość, ale także działania podejmowane przez Gminę wobec tej nieruchomości od daty jej wydzielenia do chwili obecnej tj.:

1. 1. wyrażanie przez Gminę zgody na budowę i utrzymywanie infrastruktury przesyłowej na niej zlokalizowanej,
2. 2. inwestowanie środków publicznych na zakładanie i utrzymywanie infrastruktury przesyłowej na niej zlokalizowanej,
3. 3. nakładanie i pobieranie od właścicieli sieci przesyłowych opłat rocznych za zajmowanie pasa drogowego drogi gminnej,
4. 4. wyrażanie zgody na wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu przyłączy wodociągowych do działek nr [..]-[..],
5. 5. 2.5.przeczy temu fakt, iż działka nr [..] stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222), i w taki też sposób jest użytkowana,
6. 6. przeczy temu treść zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 11 maja 2018 r.;

1. 3. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:

1. 1. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wyłącznie wówczas, gdy takie ich przeznaczenie wynika z obowiązującego I miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten nakazuje uwzględniać faktyczną dostępność danej drogi dla nieograniczonego kręgu osób;
2. 2. art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż wpis prawa własności dziatki nr [..] na rzecz Gminy nie przesądza o jej rzeczywistym stanie prawnym;
3. 3. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [..] mimo zaistnienia wszystkich przesłanek zastosowania tego przepisu;
4. 4. art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz.284) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, ze zmianami) oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami u.g.n., poprzez ich niezastosowanie mimo niewątpliwego stwierdzenia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wywłaszczenia, a w takiej sytuacji osoba wywłaszczona ma prawo do odszkodowania, którego wysokość winien ustalić Starosta.

W uzasadnieniu, rozbudowując argumentację zarzutów wskazano, że w sprawie bezprzedmiotowość postępowania nie jest oczywista, nie ma charakteru obiektywnego, a zatem nie sposób uznać, by dopuszczalne było umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a. Nadto, nie sposób uznać, iż w niniejszym postępowaniu nie występuje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje na mocy decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wniosek skarżących należało zatem rozpatrzeć merytorycznie, a decyzja organu II instancji powinna rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zarzucono też organowi nieodniesienie się do wszystkich wskazanych wniosków dowodowych oraz zakwestionowano prawdziwość zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 2 listopada 2017 r., wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodu z pełnej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w Gminie W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr LI/412/2002 z dnia 25 kwietnia 2002 r. Wskazano też, że w treści decyzji podziałowej z dnia 24 czerwca 2002 r. nie doprecyzowano, o jaki plan chodzi, a w szczególności nie wskazano, że jest to ten sam plan, do którego odnoszą się organy obu instancji tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w Gminie W. zatwierdzony uchwalą Rady Gminy nr LI/412/2002 z dnia 25 kwietnia 2002 r., który wskazano w zaświadczeniu z dnia 2 listopada 2017 r. W ocenie skarżących, działka nr [..] była traktowana jako droga publiczna zarówno na etapie przygotowywania projektu przez geodetę, jak i na etapie jego zatwierdzania, a wreszcie wydawania decyzji podziałowej.

Gdyby tak nie było, to w treści decyzji podziałowej powinien się znaleźć zapis, że działka nr [..] stanowi drogę wewnętrzną oraz zastrzeżenie, że decyzja podziałowa będzie nieważna, jeśli przy sprzedaży działek wydzielonych ta decyzją nie zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe na działce nr [..]. W ocenie pełnomocnika skarżących, trudno przedstawić bardziej przekonywujące dowody na to, że działka nr [..] była traktowana jako droga publiczna, niż stanowisko Wójta Gminy i Sądu rozstrzygającego złożony przezeń wniosek o wpis prawa własności. Organy te ewidentnie uznawały, że działka nr [..] stanowiła drogę publiczną mimo braku wyraźnego zapisu w decyzji podziałowej, Zgodnie bowiem z treścią ówcześnie obowiązującego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. tylko drogi o takim charakterze przechodziły na własność Gminy z mocy samego prawa z chwilą uostatecznienia się decyzji podziałowej. Gdyby było inaczej, wniosek Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2002 r. byłby całkowicie bezpodstawny, a nawet gdyby został złożony, to bez wątpienia nie zostałby uwzględniony.

W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2020 r. pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że przedmiotowa działka nie jest drogą publiczną i nie należy do Gminy. Odnosząc się do zarzutu w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 kwietnia 2002 r. wskazano, że co prawda w treści uchwały nie ma daty jej wejścia w życie, ale wobec tego wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nastąpiło w dniu 7 czerwca 2002 r. Plan ten wszedł więc w życie z dniem 22 czerwca 2002 r. Co do treści samej decyzji zatwierdzającej podział wskazano, że, owszem, błędnie podano w niej, że jest to plan szczegółowy, ale nieprawdziwe jest stwierdzenie skargi, że w treści decyzji nie doprecyzowano, o jaki plan chodzi. W podstawie prawnej decyzji przywołano, że decyzja wydana jest w oparciu o plan uchwalony "uchwałą Rady Gminy nr LI/412/2002 z dnia 25.04.2002 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 36/2002 z dnia 7.06.2002r. poz. 810". Wskazano więc pełne dane tego aktu, co nie pozwala mieć wątpliwości, mimo błędnego słowa w nazwie, o jaki plan miejscowy chodzi. Nie można więc, biorąc pod uwagę datę jego uchwalenia, mieć wątpliwości, czy przypadkiem nie chodzi o plan szczegółowy uchwalony w oparciu o ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Wojewody, brak było podstaw prawnych do przyznania żądnego odszkodowania, albowiem działka nr [..] wydzielona pod drogę nie przeszła mocą decyzji zatwierdzającej projekt podziału z dnia 24 czerwca 2002 r. na własność gminy, albowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W., przyjętym uchwałą nr LI/412/2002 Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2002 r., nie była drogą publiczną tylko drogą wewnętrzną, co potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 2 lutego 2018 r., wskazując, że działka nr [..] znajdowała się w planu w obrębie terenu oznaczonego symbolem KW – droga wewnętrzna.

W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest zatem zbadanie, czy w wyniku wydania, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji podziałowej, decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, działka gruntu nr [..] została wydzielona pod drogę publiczną oraz czy w związku z tym za wydzieloną pod drogę publiczną działkę przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania za działkę wydzieloną, w ich ocenie, pod drogę publiczną, organy procedowały w trybie art. 129 ust. 3 u.g.n., który przewiduje możliwość wydania przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 (pkt 1) oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3).

Niewątpliwie materialnoprawną podstawą roszczeń odszkodowawczych skarżących stanowi przepis art. 98 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Mając na uwadze przytoczone przepisy należy stwierdzić, że ustalenie odszkodowania możliwe jest w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków: 1) konkretna działka gruntu została, na wniosek właściciela, wydzielona pod drogę publiczną, 2) decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne i 3) właściciel oraz właściwy organ nie osiągnęli porozumienia co do finansowej rekompensaty za odjęcie prawa własności. Koniecznym zatem jest ustalenie zaistnienia powyższych przesłanek.

W sprawie o odszkodowanie za nieruchomości, które zdaniem strony występującej o nie, w wyniku podziału - na mocy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n, przeszły na własność podmiotu publicznego np., gminy jako drogi gminne, najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winny jednoznacznie rozstrzygnąć organy stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz dla oceny prawidłowości wydanej przez organy decyzji o w przedmiocie odszkodowania.

Oceny wystąpienia przesłanki przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa determinowanej ustaleniem, czy działka została wydzielona w istocie pod drogę publiczną, powinno dokonywać się na podstawie treści samego aktu administracyjnego - decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Decydujące znaczenie ma oczywiście językowe znaczenie sformowań użytych w osnowie decyzji, która powinna być dokładnie określona. W przypadku, zaś gdy treść osnowy decyzji nie pozwala na uzyskanie jednoznacznych rezultatów, można sięgnąć do uzasadnienia decyzji, jako formy prezentacji kontekstu rozstrzygnięcia zarówno faktycznego, jak i prawnego. Możliwe jest oczywiście, zgodnie z treścią art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Istotne jest jednak to, że ani uzasadnienie, ani postanowienie o wyjaśnieniu wątpliwości nie może służyć jego uzupełnianiu bądź modyfikowaniu samej decyzji.

W przeciwieństwie do czynności cywilnoprawnych wykładnia decyzji nie może polegać na odtwarzaniu zamiaru lub intencji czy to organu, czy to stron postępowania administracyjnego opartym na faktycznym zachowaniu przedstawicieli organów lub stron. Decyzja administracyjna nie stanowi bowiem oświadczenia woli w sensie cywilnoprawnym, ale jest aktem stosowania prawa administracyjnego.

Umiejscowienie aktu stosowania prawa w formalnym postępowaniu administracyjnym nadaje wykładni decyzji dodatkowy kontekst, jakim są wiążące organ stosujący prawo akty wydane w toku tej procedury. W ocenie Sądu, powinny one być również wzięte pod uwagę przy wykładni decyzji, w ten sposób, że o ile osnowa decyzji wprost nie prowadzi do sprzeczności z aktami wiążącymi organ stosujący prawo, to należy przyjąć, że decyzja administracyjna istniejąca w obrocie pozostaje w zgodności z treścią tego aktu wiążącego wydanego w związku z postępowaniem.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia 24 czerwca 2002 r. Wójt Gminy, działając na wniosek E. M., M. M. i J.J., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [..], w wyniku którego powstały m.in. działki budowlane o numerach od [..] do [..] i działka rolna nr [..]. W sentencji rozstrzygnięcia wskazano, że działka nr [..] stanowić będzie "drogę". W decyzji tej stwierdzono, że projekt podziału został opracowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W., przyjętego uchwałą nr LI/412/2002 Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2002 r. Decyzja ta jednak nie rozstrzyga expressis verbis o tym, że sporna działka nr [..] została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną.

Wobec powyższego oceny skutków prawnych wywołanych przez decyzję podziałową, w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., powinno się dokonać w oparciu o szczegółową analizę treści tej decyzji, w tym jej osnowę (sentencję), podstawy prawne i uzasadnienie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności poprzedzających zatwierdzenie projektu podziału, w tym postanowienia opiniującego zgodność wnioskowanego projektu podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

W myśl art. 93 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji podziałowej, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wydawane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest bowiem wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale stanowi etap postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 u.g.n. (wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 2537/12, LEX nr 1310407). Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące w tym sensie, że brak opinii czy to pozytywnej czy negatywnej stanowi przeszkodę do wydania decyzji zatwierdzającej podział.

Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (wyroki WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 799/13 oraz 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 117/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badanie w tym trybie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu jest swoistego rodzaju wykładnią przepisów planu miejscowego, która powinna być dokonywana w powiązaniu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddana być musi zarówno część tekstowa planu miejscowego, jak i jego część graficzna (rysunek planu).

Z załączonej do akt sprawy części tekstowej i graficznej planu wynika, że działka nr [..] objęta została postanowieniami karty terenu - karta drogi i oznaczeniem KW – droga wewnętrzna. Z postanowień przewidzianych dla objętych planem kart terenu 01 MN, U i 02 MN, U wynika, że obsługę komunikacyjną nieruchomości zlokalizowanych w tych strefach zabudowy mieszkaniowej i usługowej zorganizowano w oparciu o drogę publiczną dojazdową KD1, drogę wewnętrzną KW oraz miejsca parkingowe przewidziane w ramach własności nieruchomości.

W świetle treści planu obowiązującego w dacie zatwierdzenia projektu podziału, potwierdzenia w treści decyzji podziałowej zgodności jej rozstrzygnięcia z planem oraz konieczności, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, obligatoryjnego pozyskania, przed zatwierdzeniem projektu podziału, opinii wójta o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym przybierającej postać zaskarżalnego postanowienia, stanowisko Wojewody, a wcześniej Starosty, uznać należało za nieprawidłowe, podjęte bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału dowodowego służącego rzeczywistemu ustaleniu okoliczności istotnych dla oceny czy działka nr [..] została wydzielona pod drogę publiczną.

Organy oparły się wyłącznie na treści zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 2 lutego 2018 r., w którym potwierdzono, że działka nr [..] znajdowała się w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W. (uchwała nr LI/412/2002 Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2002 r.) w terenie oznaczonym symbolem – KW – droga wewnętrzna. Zaświadczenie to stanowi wyłącznie potwierdzenie tego, że działka nr [..] oznaczona została symbolem KW - droga wewnętrzna. Treść zaświadczenia nie stanowi natomiast wyniku interpretacji postanowień części tekstowej i graficznej planu, która jest niezbędna do tego, ażeby potwierdzić zgodność podziału z planem wymaganą przepisem art. 93 ust. 1 u.g.n., której w sposób wyłączny dokonuje wójt gminy zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że uzyskane zaświadczenie pochodzi od organu wykonawczego Gminy, która pozostaje uczestnikiem postępowania jako podmiot potencjalnie zobligowany do wypłaty odszkodowania.

Wobec tego zaświadczenie to nie może stanowić materiału dowodowego, który nie powinien być przez organy poddany analizie, a już na pewno nie może stanowić dowodu jedynego. Pozostaje nim bowiem, poza decyzją podziałową, tekstem i rysunkiem planu, obligatoryjnie niezbędna w procedurze podziałowej opinia Wójta Gminy o zgodności projektu podziału z planem miejscowym. Okoliczność, że kwestia opinii o zgodności projektu podziału zatwierdzonego w niniejszej sprawie nie była przedmiotem wyjaśnień organów orzekających, nie oznacza, że jej treść nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny skutków decyzji podziałowej w kontekście dyspozycji art. 98 ust. 1 u.g.n. Treść decyzji podziałowej oraz powołane w niej podstawy prawne wskazują, że intencją organu było wydzielenie działki nr [..] pod drogę publiczną, co uznano, że jest zgodne ze wskazanym wyżej planem. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu pozytywnie opiniujące podział nieruchomości, a takie w niniejszej sprawie powinno być wydane skoro zatwierdzono projekt podziału nieruchomości jako zgodny z planem, dopóty nie ma możliwości podważania skutków wywołanych decyzją podziałową podjętą w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n. z powołaniem się wyłącznie na zaświadczenia Wójta Gminy o przypisanym w planie oznaczeniu działki nr [..].

Decyzję tą wydano na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Organy całkowicie pominęły analizę i nie oceniły konsekwencji wywołanych przyjętymi przez organ zatwierdzający podział podstawami prawnymi decyzji podziałowej oraz jej sentencji. Przyjęcie za jej podstawę prawną przepisu art. 98 ust. u.g.n. jest zasadniczym argumentem przemawiającym za tym, że celem organu było wydzielenie działki nr [..] pod drogę publiczną ze skutkiem przewidzianym we wskazanym przepisie.

Dodatkowo sentencja decyzji podziałowej, jej uzasadnienie jak i powołane w niej podstawy prawne wykluczają uznanie, że podziału działki nr [..] dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego.

W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1681/10, wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., I OSK 229/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem nie zawarto takiego warunku w decyzji podziałowej, to w istocie działka nr [..] przeznaczona została pod drogę publiczną, zapewniając tym samym pozostałym działkom budowlanym spełnienie warunku z art. 93 ust. 3 u.g.n. Tylko gdy dochodzi do podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną (NSA w wyroku z dnia 25 września 2019 r., I OSK 2891/17, LEX nr 2729693).

Skoro organ nie zobowiązał dotychczasowych właścicieli działki do zapewnienia dostępu zbywanej działki gruntu do drogi publicznej poprzez zapewnienie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz nabywcy, to wydzielone działki zostały wydzielone pod drogi publiczne.

Odnosząc się do planu miejscowego, którego postanowienia stanowiły kryterium oceny dopuszczalności zatwierdzonego podziału wskazać należy, że przy interpretacji jego postanowień dla potrzeb niniejszej sprawy nie bez znaczenia pozostaje fakt, że uchwała w przedmiocie planu podjęta została pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), zwanej dalej u.z.p. Obowiązujący w chwili podejmowania uchwały nr LI/412/2002, przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. Uregulowanie to w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne, stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 u.z.p. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, w którym stwierdzono, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw niewymienionych w przepisie.

Stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy u.z.p. należy odczytywać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia. Oznacza to, że w związku z treścią art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., I OSK 2891/17, LEX nr 2729693). Powyższego kontekstu organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie uwzględniły nie dokonując w gruncie rzeczy interpretacji postanowień planu dla potrzeb oceny skutków decyzji z dnia 24 czerwca 2002 r.

Nie bez znaczenia w sprawie jest również przewidziany we wskazanym planie dla jednostek planistycznych 01 MN, U i 02 MN, U system obsługi komunikacyjnej. Wskazany wyżej plan został uchwalony dla fragmentu wsi G. – fragmentu działki nr [..] poza obszarem leśnym oraz odcinka drogi gminnej nr [..] przylegającej do tej działki (§ 1). Ustalono podział terenu na dwie jednostki planistyczne z zabudową mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji usługowej oraz dwie drogi: KD1 (drogę dojazdową gminną) oraz KW (drogę wewnętrzną). Z części tekstowej i rysunkowej planu wynika, że drogi KD1 i KW w równym stopniu składają się na spójny system skomunikowania nieruchomości położonych w obrębie całego planu. Istotne znaczenie w sprawie ma układ drogi usytuowanej na działce nr [..] w stosunku do drogi publicznej – ulicy K. Działka nr [..] na obu swoich końcach łączy się prostopadle z ul. K. oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KD1.

Działka nr [..] stanowi zatem dojazd do drogi publicznej od nowopowstałych działek. Rysunek będący załącznikiem do wskazanej uchwały wyraźnie wskazuje, że działki położone w pierzei ulicy K. mają bezpośredni dostęp do drogi KD1. Natomiast pozostałe wydzielone działki, tj. znajdujące się po obu stronach ulicy H., mają dostęp do drogi właśnie za pomocą spornej działki nr [..] (ulicy H.), która na obu końcach łączy się prostopadle z drogą KD1. Taki układ ulic nie przesądza, że działka nr [..] jest drogą wewnętrzną. Drogi wewnętrzne mają bowiem zazwyczaj tylko jeden wyjazd i są zakończone placem do zawracania, co powoduje ograniczenie korzystania z nich praktycznie przez mieszkańców przyległych nieruchomości. Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie, uwzględniając układ ulic na przedmiotowym terenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda co prawda wskazał, że przeanalizował ogólnodostępność działki nr [..] i uznał, że nie ma ona takiego charakteru, ale stanowiska swojego nie poprał jakąkolwiek argumentacją odnoszącą się do przebiegu drogi oraz jej miejsca i roli w układzie komunikacyjnym nakreślonym w planie miejscowym.

Analizując ogólnodostępność należało mieć przy tym na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175).

Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych.

Trybunał przyjął również, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono.

Z ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że po uostatecznieniu się decyzji podziałowej gmina podjęła kroki zmierzające do ujawnienia jej jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [..], potwierdzając tym samym zaistniały ex lege skutek podziału w postaci przejścia własności działki nr [..] na gminę. W sposób formalnoprawny gmina nadała również ulicy usytuowanej na działce nr [..] nazwę – ulica H. i zaliczyła ją do kategorii dróg gminnych (publicznych). Działania gminy, które nastąpiły po wniesieniu przez skarżących wniosku o odszkodowanie, polegające na zmianie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy H. i uchwały o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych, jak również wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, miały, doprowadzić do cofnięcia skutków błędu urzędniczego, w wyniku którego decyzję wydano na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., co błędnie sugerowało przejście własności działki drogowej na gminę. W ocenie Sądu, wskazane działania naprawcze gminy nie mogły mieć wpływu na ocenę treści samej decyzji podziałowej w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Poczynione wyżej uwagi uzasadniają w konsekwencji wniosek, że jedna z podstawowych kwestii w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę przeznaczoną w decyzji podziałowej pod drogę nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że kwestia prawidłowego ustalenia statusu powstałej w wyniku podziału działki nr [..], tj. ustalenie, czy stanowi ona drogę publiczną, czy też drogę wewnętrzną, nadal wymaga wyjaśnienia, którego powinny dokonać organy administracji. Zaniechanie organów w tym zakresie uzasadnia uznanie, iż decyzje podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zakres istotnych okoliczności wymagających wyjaśnienia pozostaje przy tym taki, że Sąd, nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania uzupełniającego z dokumentów zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby to rozstrzygnięcie sprawy w sposób merytoryczny za powołane do tego organy administracji. Tymczasem sąd administracyjny powołany jest wyłącznie do kontroli legalności działań organów administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające będą związane, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wskazaniami co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697 złotych, na którą składa się oprócz wpisu sądowego od skargi (200 złotych), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.