Uzasadnienie
K. K. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 kwietnia 2023 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (PINB) wpłynęło 18 kwietnia 2019 r. pismo Nadleśnictwa U. z informacją, że na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym Miasta U., będącej własnością Gminy Miasto U. oraz częściowo na działce nr [...] obręb Miasta U. będącej w zarządzie Nadleśnictwa U., został wybudowany obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Budynek powstał w latach 2014-2016. Inwestorem byli K. K. i A. K. (dalej także jako inwestorzy lub skarżący), prowadzący działalność pod nazwą Ośrodek [...]. W załączeniu przekazano pismo Starostwa Powiatowego w Słupsku, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę z lat 2009-2016 brak jest danych o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku na terenie działki nr [...] w miejscowości U..
Pismem z 7 maja 2019 r. PINB wezwał inwestorów, do złożenia wyjaśnień w sprawie wzniesienia obiektu budowlanego na działce drogowej nr [..] w U. (własność Gminy Miasta U.), oraz do przedłożenia kopii decyzji pozwolenia na budowę oraz innych dokumentów, m.in. związanych z utrzymaniem obiektu.
Pismem z 29 maja 2019 r. inwestorzy zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o zawieszenie postępowania, z uwagi na fakt, że cyt.: "obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Słupsku IX Wydziałem Cywilnym sprawa o sygn. IX C 621/17 o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, gdzie stronami postępowania są skarżący. Przedmiotem postępowania sądowego jest część nieruchomości, gdzie posadowiony jest obiekt budowlany, o którym mowa w piśmie z 7 maja 2019 r." Postępowanie sądowe dotyczy działek, będących w zarządzie Nadleśnictwa U. (nr [...] i [...]).
PINB zawiadomieniem z 4 czerwca 2019 r. poinformował o wyznaczonym, na dzień 13 czerwca 2019 r., terminie oględzin w sprawie wzniesienia obiektu budowlanego na działce nr [...] i [...] w U.. Pismem z 10 czerwca 2019 r. Nadleśnictwo U. przesłało do organu pierwszej instancji korespondencję z Urzędem Miasta U., z której wynika, że: inwestorzy nie posiadają umowy najmu bądź dzierżawy działki nr [...] w U.. K. K. i A. K. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], przy ul. S. w U., stanowiącej własność Gminy Miasta U.. Jedynie część tej działki o pow. 50 m2 była przedmiotem umowy dzierżawy z 4 lipca 2014 r. zawartej z A. K., prowadzącym działalność A., z przeznaczeniem na budowę wiaty drewnianej. Umowa była zawarta na czas określony i wygasała 30 czerwca 2017 r. Sprawa wzniesienia obiektu budowlanego na działce nr [...] w U. jest obecnie przedmiotem "analizy prawnej" w Urzędzie Miasta U..
Ponadto Nadleśnictwo U. dostarczyło Protokół wznowienia znaków granicznych z 8 lipca 2016 r. Z protokołu wynika, że na części działki nr [...] i nr [...] (własność Skarbu Państwa - zarząd Nadleśnictwo U.), znajduje się część budynku (posadowionego na granicy z działką nr [...]).
W dniu 12 czerwca 2019 r. pełnomocnik inwestorów oświadczył, że nie będzie brał udziału w wizji lokalnej, oświadczył także, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Dodał, że toczy się spór przed sądem o ustanowienie prawa do terenu zajętego przez budynek. W dniu 13 czerwca 2019 r. odbyła się kontrola stanu obiektu na działkach nr [..]-[..] w U., z udziałem K. K. - inwestora, i przedstawiciela Nadleśnictwa U.. W trakcie kontroli PINB stwierdził, że cyt.: "na przedmiotowych działkach znajduje się budynek zakwaterowania. K. K. oświadczyła, że budynek powstał w 2017 r. Nie posiada informacji, co do uzyskania pozwolenia na budowę i sporządzenia projektu. Dotyczy to także pozwolenia na użytkowanie. Sprawa dokumentacji tego obiektu jest w dyspozycji pełnomocnika. Jakie dokumenty ma, nie wie. Kontrolujący ustalili, że na ww. działkach znajduje się dwukondygnacyjny obiekt zamieszkania czasowego, składający się z 9-ciu segmentów.
W każdym przygotowano 5 miejsc noclegowych. (...) Do szczytu budynku ponadto dobudowano garaż blaszany. Ze szkicu dołączonego do protokołu, wynika, że segmenty mają wymiary ok. 3,57 m x 6,62 m, cały budynek ma wymiary 33,70 m x 6,62 m + garaż blaszany 3,08 m x 4,98 m".
W dniu 25 czerwca 2019 r. oraz 28 czerwca 2019 r. wpłynęły do organu pierwszej instancji pozyskane z Urzędu Miejskiego w U. wypisy z planu miejscowego dotyczące działki nr [...], stanowiącej teren lasów oraz działki nr [...] - teren zabudowy usługowej. Natomiast organ pierwszej instancji nie zwrócił się o wypis z planu dotyczący działki nr [..] i takiego planu nie przesłano.
Postanowieniem z 25 lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ wstrzymał prowadzenie wszystkich robót dotyczących budowy budynku na pobyt czasowy zrealizowanego na działkach nr [...]-[...] w U. przez K. K. i A. K., oraz nakazał inwestorom dostarczyć do 30 listopada 2019 r.: zaświadczenie Burmistrza Miasta U. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przy czym projekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 20 ust 3 pkt 2 tej ustawy. Zobowiązani nie złożyli zażalenia na powyższe postanowienie i nie przedłożyli żadnych dokumentów.
W dniu 22 listopada 2019 r. do PINB wpłynął wniosek pełnomocnika inwestorów o cyt.: "zawieszenie postępowania celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na uzyskaniu prawa do nieruchomości zajętej pod budynek pobytu tymczasowego, z możliwością przystąpienia do postępowania legalizacyjnego i podjęcia stosownych działań w zakresie legalizacji budynku pobytu czasowego zlokalizowanego na działkach nr [...]-[...] w miejscowości U. (...)" a nadto "Mandanci zobowiązują się przedłożyć projekt budowlany z uwzględnieniem posadowienia budynku, który zlokalizowany będzie na działkach nr [...] i [...]". W załączeniu do ww. wniosku pełnomocnik inwestorów przedłożył: kopie pisma Burmistrza Miasta U. z 7 listopada 2019 r. w którym informuje on że w związku ze złożonym wnioskiem o nabycie w trybie bez przetargowym części lub całości działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w U. przy ul. S.[..], zostało wszczęte postępowanie w sprawie ewentualnej sprzedaży terenu w proponowanym zakresie na rzecz K. K. i A. K.; kopię wniosku inwestorów z 21 listopada 2019 r., złożonego do Burmistrza Miasta U., o uzyskanie zaświadczenia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczącego zgodności budowy budynku na pobyt czasowy zlokalizowanego na działkach nr [...]-[...] z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
PINB stwierdził, że znany jest organowi fakt postępowania przed sądem powszechnym o ustalenie praw do nieruchomości zajętej przez samowolnie wzniesiony budynek. Ustalenie czy inwestor posiada czy też nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane można uznać za zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania. Dlatego postanowieniem z 25 listopada 2019 r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[...] w U..
Wobec wniesienia zażalenia przez Nadleśnictwo U. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) postanowieniem z 24 marca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Inwestorzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi (oddzielnymi pismami procesowymi) na postanowienie WINB z 24 marca 2020 r., domagając się jego uchylenia w całości.
Sprawę ze skargi K. K. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 354/20, natomiast sprawę ze skargi A. K. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 355/20. Postanowieniem z a 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 354/20 i II SA/Gd 355/20 i postanowił prowadzić je pod jedną sygnaturą II SA/Gd 354/20. Natomiast wyrokiem z 22 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Gd 354/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił powyższe skargi. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3016/20, wskazał że sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku pominął skargę A. K. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. II SA/Gd 285/21 po rozpoznaniu sprawy ze skarg na postanowienie WINB z 24 marca 2020 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddalił skargi. Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. II OSK 2480/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 16 stycznia 2023 r. dokumentów, tj. zaświadczenia Burmistrza Miasta U. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, wskazując, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się art. 20 ust. 3 pkt 2.
Decyzją z 22 lutego 2023 r. PINB nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, tj. budynku przeznaczonego na pobyt czasowy, zlokalizowanego na działkach nr [...]-[...] w miejscowości U.. Organ stwierdził bowiem w wyniku kontroli, że na ww. działkach zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek zakwaterowania czasowego, składający się z 9 segmentów. W toku postępowania Inwestorzy nie przedłożyli dokumentów legalizacyjnych, zatem PINB zastosował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 24 kwietnia 2023 r. WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu WINB uznał nakaz rozbiórki za zasadny, z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych postanowieniem dokumentów legalizacyjnych. WINB wskazał, że zarówno w dacie budowy tj. w latach 2014-2016 jak i obecnie budowa budynku zakwaterowania przeznaczonego na pobyt czasowy bez wymaganego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. WINB stwierdził przy tym, że zbędne było wydanie nowego postanowienia z 14 listopada 2022 r. tylko dlatego, że upłynął termin określony w pierwotnym postanowieniu z 25 lipca 2019 r. Wystarczająca w tym zakresie jest bowiem dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. WINB wskazał przy tym, że nakaz został prawidłowo skierowany do obojga inwestorów.
W ocenie organu odwoławczego bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają argumenty odwołania. WINB podkreślił, że kwestia postępowania przed Sądem Rejonowym w Słupsku IX Wydział Cywilny w przedmiocie działek będących w zarządzie Nadleśnictwa U. była przedmiotem oceny w postanowieniu WINB z 24 marca 2020 r., od którego skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 lipca 2021 r. (sygn. IISA/Gd 285/21). Starania inwestorów o uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością nie mogą mieć przy tym wpływu na wynik sprawy. Nadto z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego, do przedmiotowej sprawy nie odnosi się argumentacja dotycząca decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono: naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewzięcie pod uwagę, że w związku z toczącą się sprawą o wydanie części nieruchomości między inwestorami a Gminą U. niemożliwe byłoby uzyskanie od Burmistrza Miasta U. żądanych dokumentów, jak również poprzez zaniechanie wydłużenia terminu do przedłożenia stosownych dokumentów do czasu prawomocnego zakończenia sporu sądowego między zainteresowanymi w sprawie;
- b) art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie, gdyż organ stwierdzając nakaz rozbiórki jako konsekwencję nie przedłożenia wymaganych dokumentów - nie wziął pod uwagę faktu dotyczącego ustalenia możliwości przeniesienia prawa własności na rzecz inwestorów co do spornych nieruchomości gruntowych, co umożliwi im pozyskanie wymaganych dokumentów, a wobec toczących się spraw sądowych dotyczących spornych gruntów pod częścią samowoli budowlanej niemożliwe jest zrealizowanie obowiązku w wyznaczonym terminie;
Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.
a) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r., poz. 256), dalej jako k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy pełna, całościowa ocena materiału dowodowego, przez pryzmat zasady zaufania obywatela do władzy państwowej oraz uciążliwości ze strony właścicieli nieruchomości gruntowych w zakresie spełnienia przez inwestorów ustawowego obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowli z ustaleniami planu miejscowego, jak również dokumentów: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które z oczywistych względów wobec toczących się postępowań sądowych między Gminą Miasta U., Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe - Nadleśnictwem U. - nie będą inwestorom wydane, z uwagi na konflikt interesów;
b) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy wadliwa interpretacja przepisów działa na szkodę skarżących, dla których okolicznością istotną jest wykazanie dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane i zgodności z planem miejscowym, co ma prima facie znaczenie dla przesłanki zgody na dysponowanie terenem w zarządzie Nadleśnictwa U., tj. okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia w sprawie nakazania usunięcia części budynku pod teren objętym przedmiotem sporu, podczas gdy inwestorzy nie mogą uzyskać takich dokumentów, wobec konfliktu interesów i toczącymi się sprawami z udziałem organu, który miałby wydać wymagane prawem dokumentu, umożliwiając tym samym zalegalizowanie samowoli budowlanej oraz uchronienie się przez inwestorów od decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu pod spornymi działkami grantu, w tym w zakresie możliwości powstania katastrofy budowlanej;
c) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa - nie objęcie przedmiotem rozstrzygnięcia wszystkich nieruchomości objętych decyzją organu I instancji, tj. budynku przeznaczonego na pobyt czasowy zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...];
d) art. 11 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości, a oparcie swoich ustaleń jedynie na podstawie dokumentacji zgromadzonej 4 lata temu;
e) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie toczących się spraw sądowych przed Sądem powszechnym pod sygn. I C 1169/22 Sądu Rejonowego w Słupsku, w której to sprawie inwestorzy podnieśli zarzut niemożności wydania fragmentu gruntu pod budynkiem, które to rozstrzygnięcie a także ujawnienie się nowych okoliczności może mieć wpływ na ocenę posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym na legalność i zgodność z prawem zaskarżonej decyzji;
f) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowanie przez organ, czy inwestorzy domagali się przeniesienia na ich rzecz prawa własności części nieruchomości zajętej pod budynkiem oraz czynili starania w celu zmiany planu miejscowego;
g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowanie okoliczności kwestionowanej przez inwestorów a polegającej na poczynieniu ustaleń, czy w Gminie U. prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego planu miejscowego jak również nie zbadanie okoliczności, że z uwagi na konflikt dotyczący zawisłych spraw z udziałem Gminy U. - nie zostaną wydane inwestorom żądane przez organ dokumenty, która stanowią warunek sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie;
h) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji;
i) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli - inwestorów, którzy od wielu lat prowadzą starania zmierzające do zalegalizowania budowy;
j) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - polegającym na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Gminy U. przystąpiła do zmiany studium oraz planu miejscowego, co wpływałoby na zgodność budowy w przesłankami opisanymi w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego;
k) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym oparcie swoich rozważań na podstawie postępowania wszczętego w 2019 r., podczas którego inwestorzy domagali się zalegalizowania budowy, prowadzili wiele rozmów w celu ugodowego zakończenia sporu między Gminą U. oraz Nadleśnictwem Lasy Państwowe, które miały wpłynąć na możliwość przeniesienia na rzecz inwestorów prawa własności części nieruchomości gruntowej pod budynkiem, a ostatecznie podważają prawidłowość ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ustalenie jedynie na podstawie map w zasobach geodezyjnych, że obiekt zlokalizowany jest na innych działkach;
l) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: zaniechanie ustalenia przyczyn nie dochowania przez stronę odwołującą się terminu do przedłożenia dokumentów w celu przeprowadzenia legalizacji budowy, gdyż rozmowy mające na celu ugodowe zakończenie sporu między właścicielami nieruchomości gruntowych były celowo przez nich przedłużane, co wpływa na dołożenie przez inwestorów należytej staranności w przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym a także na doznanie z przyczyn od nich niezależnych przeszkód;
m) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe odwołanie się do postępowania dotyczącego się pod sygnaturą IX C 621/17 Sądu Rejonowego w Słupsku, podczas gdy obecnie toczą się inne postępowania z udziałem organu władnego do wydania dokumentów, o które wnosił organ a co wpływa na konieczność zawieszenia postępowania wobec konfliktu interesów, który wpływa na niemożność uzyskania przez inwestorów wymaganej dokumentacji;
n) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy dotyczącej żądania wydania przez Gminę U. od inwestorów jako pozwanych w sprawie fragmentu nieruchomości, co wpływa na poziom konfliktu między podmiotem właściwym do wydania inwestorom dokumentów legalizujących w sprawie będącej przedmiotem wydania zaskarżonej decyzji (sygn. I C 1169/22).
W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz uchylenie decyzji poprzedzającej organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie uwzględnia przedmiotu zaskarżenia w całości, co powoduje niemożność jej wykonania. Strona skarżąca uznała, że organ w sentencji decyzji skupił się na ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działkach oznaczonych numerami [...]-[...], położonych w miejscowości U., podczas gdy przedmiot postępowania dotyczy również działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy w Słupsku prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...]. Nadto treść zawartych w odwołaniu zarzutów została zbadana w sposób zawężający, a zatem z pominięciem zakresu decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na części działki oznaczonej numerem [...], co powoduje nierozpoznanie istoty sprawy.
Strona skarżąca wskazała także, że decyzja jest krzywdząca dla inwestorów, tym bardziej, że organ posiadał wiedzę o przyczynie niemożności dostarczenia przez skarżących żądanych dokumentów, w tym trwających nieprawomocnie zakończonych spraw sądowych oraz obecnie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Słupsku pod sygn. akt I C 1169/22 o wydanie części fragmentu pod budynkiem. Z przyczyn niezależnych od skarżących, z uwagi na konflikt dotyczący przekroczenia granicy działki przy wznoszeniu budynków- inwestorzy nie byli w stanie wykonać w nałożonym przez organ terminie obowiązku dostarczenia dokumentów w celu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zarzucam, że organ skupił się na stanie faktycznych z 2019r., podczas gdy przez kilka lat zmieniły się okoliczności zmierzające do uzyskania przez skarżących prawa własności do spornego gruntu, a tym samym dokumentacji wymaganej przepisami art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego.
W ocenie skarżących dopiero prawomocne zakończenie wszystkich spraw z udziałem inwestorów oraz organów pozwoli ocenić aktualny stan faktyczny w sprawie, a tym samym możliwość ponownej oceny przesłanek do zalegalizowania samowoli budowlanej. Działanie organu narusza zasady zaufania, legalności i praworządności.
Zdaniem strony skarżącej organ zaniechał czynności niezbędnych do wyjaśnienia istnienia przesłanki niemożności wykonania obowiązku dostarczenia dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie skarżących organ zaniechał również ustalenia naruszenia interesów inwestorów, którzy w obiekcie prowadzą działalność związaną m.in. z miejscami noclegowymi dla obywateli Ukrainy. Z uwagi na okoliczność, że inwestorzy od wielu lat podejmują działania w celu wykupienia gruntu zajętego pod budowę, w związku z brakiem wiedzy o przekroczeniu granicy nieruchomości, z procesem zalegalizowania budowy, jak również z uwagi na wartość rynkową obiektu budowlanego – w ocenie strony skarżącej nakaz rozbiórki jest nieadekwatny do możliwości powstania niepowetowanych strat materialnych. Zarzucono także organowi zaniechanie oględzin przed wydaniem decyzji, jak również zaniechanie ustalenia przyczyn konfliktu między inwestorami a Gminą U., co uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia niezbędnego do wszczęcia procedury legalizacyjnego budowę.
O stronniczości organu zdaniem skarżących świadczy powoływanie się na uprzednie postępowanie sądowe, bez zbadania dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy o wydanie części nieruchomości oraz o wykupienie części fragmentu gruntu przez inwestorów w trybie art. 231 k.c. Organ zaniechał wzięcia pod uwagę postępowania sądowego z powództwa Gminy U., a także wieloletnich prób inwestorów ugodowego zakończenia sporu i wykupienia zajętego fragmentu nieruchomości. W ocenie strony skarżącej organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w pełnym zakresie, skupiając się na stanowiskach Gminy U. i Lasów Państwowych Nadleśnictwa U..
W skardze wniesiono także o uwzględnienie zarzutów odwołania, niewziętych przez organ II instancji pod uwagę, w tym spraw o wydanie części nieruchomości i o przeniesienie części zajętego pod budowę gruntu na własność inwestorów. Inwestorzy bez winy umyślnej przekroczyli granice swojej nieruchomości, zajmując cześć działki nr [...] a Burmistrz zapewniał ich o możliwości nabycia nieruchomości.
Strona skarżąca wskazała, że organ powinien wydłużyć inwestorom termin, który jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego.
Nadto strona skarżąca wskazała, że przedmiotowy obiekt budowlany obecnie ma wartość kilku milionów złotych. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest tymczasem najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego należy rozważyć inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa w sposób nieumyślny (na co skarżący powołali wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., IV SA 394/98, OSP 2001).
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego 22 lutego 2023 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego – budynku przeznaczonego na czasowy pobyt, zlokalizowanego na działkach nr [...]-[...].
Kontrola ww. decyzji z perspektywy legalności wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną badanych rozstrzygnięć stanowił art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - z uwagi na datę wszczęcia postępowania - w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy Prawo budowlane, wprowadzoną od 19 września 2020 r. stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. poz. 471). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).
Powyższy przepis wskazuje zatem na zasadniczą przesłanką orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, jaką jest jego budowa bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także reguluje prawną możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych, zrealizowanych z naruszeniem powyższego wymogu, czyli tzw. postępowanie legalizacyjne. Postępowanie legalizacyjne przy tym podzielone jest na kilka etapów. Pierwszy obejmuje ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, drugi zbadanie, czy nadaje się on do legalizacji - tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy jego stan techniczny nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligowały organ do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek złożenia wymaganej dokumentacji.
Jednocześnie, nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki (zob. wyroki NSA: z 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17; z 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10 LEX nr 1134671). Treść art. 48 ust. 4 ustawy jest bowiem jednoznaczna, a jego obligatoryjny charakter w zakresie orzeczenia o rozbiórce nie budzi wątpliwości. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takim przypadku możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że nie budzi wątpliwości przedmiot postępowania, który w sposób jasny został opisany w protokole oględzin z 13 czerwca 2019 r., a także odzwierciedlony w dokumentacji fotograficznej zarówno w zakresie opisu obiektu, jego umiejscowienia oraz wymiarów. I tak, przedmiotem postępowania jest znajdujący się na działkach nr [...]-[...] w U., budynek zakwaterowania, który powstał w 2017 r. Jest to dwukondygnacyjny obiekt zamieszkania czasowego, murowany, składający się z 9-ciu segmentów, w każdym po 5 miejsc noclegowych. Do szczytu budynku dobudowano garaż blaszany. Ze szkicu dołączonego do protokołu, wynika, że segmenty budynku mają wymiary ok. 3,57 m x 6,62 m, cały budynek ma wymiary 33,70 m x 6,62 m, zaś garaż blaszany - 3,08 m x 4,98 m. Nie jest kwestionowane, że budynek ten został zrealizowany bez pozwolenia na budowę.
Biorąc pod uwagę charakterystykę ww. obiektu budowlanego, nie budzi wątpliwości Sądu, że orzekające w sprawie organy właściwie oceniły, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, jego wybudowanie było możliwe wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. W ten sposób prawidłowo została ustalona podstawowa przesłanka orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, wynikająca z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jedynie na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że w sentencji decyzji organu I instancji wadliwie zostały wskazane dwie z czterech działek, na których znajduje się sporny budynek, jako działki nr [...] i [...]. Powyższa wadliwość nie ma jednak wpływu na ostateczną prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem po pierwsze – w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazuje już prawidłowe numery działek jako działki nr [...] i [...], po drugie zaś - lokalizacja obiektu została precyzyjnie ustalona w toku postępowania i nie budzi żadnych wątpliwości.
Natomiast, realizując poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego, organ I instancji, w postanowieniu z 25 lipca 2019 r. wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2019 r., w szczególności: zaświadczenia burmistrza miasta U. o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania [przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest kwestionowane przez skarżących, że dokumentów tych nie przedłożyli - nie tylko w wyżej zakreślonym terminie, jak i do dnia orzekania przez Sąd. Rację ma też organ odwoławczy, który wskazał, że wydanie przez organ I instancji kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów w dniu 14 listopada 2022 r. - było zbędne.
Postanowienie z 30 listopada 2019 r. stało się ostateczne z upływem terminu do wniesienia zażalenia, bowiem skarżący go nie zakwestionowali w administracyjnym toku instancji, a skoro tak to obowiązywało i było skuteczne.
Brak przedłożenia dokumentacji określonej w ww. postanowieniu z 30 listopada 2019 r. oznacza, że ziściła się sytuacja uregulowana w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zobowiązująca organ do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego. Skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych przez organ powiatowy ww. postanowieniem, pomimo informacji, że niewywiązanie się będzie skutkowało nakazem rozbiórki. Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów, wskazanych w postanowienia z 30 listopada 2019 r., a więc zarówno 4 egzemplarzy projektu budowlanego, zaświadczenia o zgodności z planem, jak i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami do celów budowlanych. Argumentacja skargi wskazująca na niemożność przedłożenia tego ostatniego dokumentu z przyczyn związanych z realizacją budynku na terenie działek stanowiących własność innych podmiotów i toczącymi się postępowaniami cywilnymi nie może zatem zostać uwzględniona, bowiem skarżący nie przedłożyli również innych niezbędnych do legalizacji dokumentów (o czym jeszcze będzie mowa poniżej).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżących co do naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w skardze przez orzekające w sprawie organy. Jak wskazano powyżej, ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nie budzi wątpliwości ani przedmiot postępowania, ani też lokalizacja budynku, jego charakterystyka i kwalifikacja.
Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący bez pozwolenia na budowę wybudowali opisany wyżej budynek na czterech działkach, tj.
1) w zasadniczej części - na stanowiącej własność Gminy U. działce nr [...], przy czym z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka - opisana jako ulica S. – jest działką drogową, 2) częściowo na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących, 3) na działkach nr [...] i [..], stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo U. – budynek na całej swej długości przekracza granicę działki [...] o 0,4 – 0,5 m, jak również jego narożnik usytuowany jest na działce [...]. Skarżący zatem realizowali budowę nie tylko z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, ale także i cywilnego – w zakresie prawa własności. Ewentualne postępowania toczące się przed sądem powszechnym, zmierzające do uzyskania przez skarżących prawa własności działek, na których wybudowali ww. budynek z naruszeniem uprawnień właścicielskich innego podmiotu, wbrew argumentacji skargi, nie mogą prowadzić do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego i sądowego. W tej kwestii wypowiedział się już sąd administracyjny w wyroku z 22 lipca 2021 r. (II SA/Gd 285/21), wskazując że "Uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia w sprawie z powództwa aktualnego właściciela gruntu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, dotyczącego działki, na której zrealizowano obiekt budowlany - jakkolwiek może mieć wpływ na ocenę posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - to jednak nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu. Rozstrzygnięcie w sprawie z powództwa aktualnego właściciela gruntu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie prowadzi do określenia właściciela gruntu, gdyż to aktualny właściciel domaga się od skarżących wydania gruntu i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tego rodzaju orzeczenie nie decyduje zatem o istnieniu prawa, a jedynie prowadzi do odzyskania przez aktualnego właściciela władztwa nad gruntem. Oznacza to, że orzeczenie wydane w tym postępowaniu nie będzie miało żadnego wpływu na uprawnienia właścicielskie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Także wyrok kończący te postępowanie nie będzie w żaden sposób odnosił się do kwestii posiadania przez skarżących jakichkolwiek uprawnień, które można by odczytywać w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."
Skarżący, wskazując na kolejną sprawę cywilną z ich udziałem w sporze ze Skarbem Państwa – Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe, toczącą się pod sygn. akt I C 1169/22 nie precyzują, co jest jej przedmiotem i w jaki sposób wpisuje się on w formułę "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazują jedynie na "podniesienie zarzutu niemożności wydania fragmentu gruntu pod budynkiem". Tymczasem, podniesienie tego zarzutu nie wpływa na status prawny spornych działek. Wynika z tego, że i w tym przypadku nie jest spełniona określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnej przed organem nadzoru.
Niezrozumiałe jest jednocześnie żądanie skarżących, aby organy powstrzymały się z podejmowaniem decyzji na podstawie wiążących i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa w oczekiwaniu na przyszły, ewentualnie korzystany dla nich - wynik toczących się z ich udziałem postępowań przed sądem powszechnym, dotyczących realizacji przez nich budowy z naruszeniem praw właścicielskich innych podmiotów. Brak jest podstaw, by uznać, że interes ekonomiczny skarżących, którego uwzględnienia się domagają, jest nadrzędny wobec pozostającego z nim w sprzeczności słusznego interesu właściciela nieruchomości, na której w warunkach samowoli skarżący wybudowali sporny budynek.
Z podanych przyczyn żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364), oddalił skargę.