Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 558/22

Uzasadnienie

A. P. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) z dnia 1 kwietnia 2022 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 11 lutego 2022 r. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę M. K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 października 2021 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupsku zlecił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia okoliczności sprawy. Z informacji pozyskanych w dniu 16 listopada 2021 r. wynikało m.in., że wnioskodawczyni nie sprawuje na tamten moment żadnych czynności opiekuńczych nad matką z uwagi na to, że przebywa za granicą. Na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję nr MOPR.VI-5211/30844/SP/10/2021/O, w której odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od niniejszej decyzji nie wniesiono odwołania.

Dnia 5 stycznia 2022 r. strona ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a 9 lutego 2022 r. złożyła oświadczenie o tym, że obecnie przebywa na terenie kraju. W związku z powyższym w toku postępowania ponownie przeprowadzono wywiad środowiskowy. W dniu 11 lutego 2022 r. w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję nr MOPR.VI-5211/30844/SP/10/2021/O ponownie odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni z uwagi na opiekę nad matką. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że oprócz wnioskodawczyni, istnieją jeszcze inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z wymagającą opieki. W przypadku matki wnioskodawczyni jest to druga córka, która nie jest małoletnia. Według posiadanych dokumentów, nie została zaliczona do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W drugiej kolejności podkreślono, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że matka strony zamieszkuje samodzielnie, natomiast wnioskodawczyni nie chciała podać swojego aktualnego miejsca pobytu.

Do czynności jakie wnioskodawczyni wykonuje przy matce zaliczono: robienie zakupów, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych czy zabieranie na spacery. Ponadto strona zadeklarowała, że nie pracuje od 10 - 12 lat, tym samym nie musiała rezygnować z zatrudnienia na rzecz opieki nad matką. W opinii organu, zakres pomocy jaki świadczy wnioskodawczyni na rzecz matki mieści się w większości w zwykłych czynnościach pomocy świadczonej często przez osoby dorosłe wobec rodziców lub dziadków. Sprzątanie, pranie, opłacanie rachunków to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Świadczenie pielęgnacyjne zaś nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W drodze wywiadu środowiskowego ustalono również, że druga córka także świadczy pomoc osobie wymagającej opieki, mimo że jest aktywna zawodowo. Kobietę odwiedzają także dorosłe wnuki.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium rozpoczęło rozważania od wskazania, iż powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym wstąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Przy rozważaniu tej kwestii Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16). Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium zauważyło, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – w skrócie jako "ustawa") należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W takim kontekście także sam fakt legitymowania się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczającą przesłanką uprawniającą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości organu, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

W świetle powyższego dodano, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje ściśle związana z zakresem sprawowania rzeczywistej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19). W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Analizując okoliczności sprawy ustalone na podstawie dwóch wywiadów środowiskowych organ uznał, że zakres opieki i rodzaj czynności uznanych przez stronę za opiekuńcze, mimo niewątpliwych potrzeb niepełnosprawnej, nie odbiega zasadniczo od przyjętego zakresu wzajemnego wsparcia członków rodziny nawet w normalnych warunkach życiowych. Nie wymaga też rezygnacji z pracy, czy też niepodejmowania zatrudnienia chociażby w ograniczonym zakresie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy natomiast stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną stoi na przeszkodzie podjęciu pracy zarobkowej i to w jakimkolwiek wymiarze. Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Podniesiono także, iż obowiązek alimentacyjny spoczywa również na siostrze wnioskodawczyni.

W ocenie Kolegium, przy właściwej organizacji i wsparciu siostry, strona może pogodzić aktywność zawodową, w tym aktywność choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z opieką nad matką w opisanym przez nią zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję organu II instancji A. P. zarzuciła jej:

1. I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 17 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, w sytuacji gdy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji,
3. 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy na skutek ich błędnej wykładni polegającej na:
4. a) zaniechaniu dokonania przez organ wykładani celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy;
5. b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M.K. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna M. K. ma drugą córkę, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki, w takim samym stopniu co na skarżącej,
6. II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej jako "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się:
8. a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci M.K. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia M. K. oraz
9. b) do realnych możliwości sprawowania przez córkę M. K. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia M. K., co skutkowało błędnym uznaniem, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do świadczeń alimentacyjnych stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, w sytuacji gdy druga córka M. K. jest zobowiązania do alimentacji względem niepełnosprawnej matki, w takim samym stopniu co skarżąca,
10. 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym wniesiono m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca po przytoczeniu stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie wskazała, że organ II instancji wydając decyzję ograniczył się do dokonania wykładni literalnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, całkowicie pomijając przy tym cel tej ustawy. W ocenie strony organ stosując przepisy ustawy miał obowiązek odejść od sensu językowego przepisów, zaś istnienie takiego obowiązku organu potwierdza uchwala Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt III CZP 8/07. Wskazano, że jeśli zastosowanie wykładni literalnej prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia treści normy prawnej to obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Organy powinny były zatem podjąć próbę zinterpretowania norm prawnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01).

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie Sąd rozpoznając przedmiotową skargę powinien dokonać wykładni rozszerzającej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, opartej na założeniu racjonalności ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji gdy istnieją ważniejsze niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Tym samym Sąd powinien wziąć pod uwagę nie tylko literalną treść przepisów, ale też przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00). Podniesiono także, iż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt braku podejmowania lub rezygnacji z pracy przez skarżącą, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i sprawowanie opieki powoduje, że mimo spełnienia przez nią ustawowych przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, takie uprawnienie nie zostało jej przyznane.

W ocenie skarżącej organ - odmawiając jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie jest ona jedyną osobą zobowiązaną do sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż obowiązek ten ciąży również na drugiej córce, nie zbadał realnych możliwości sprawowania tej opieki. Ocena dokonana przez organ była arbitralna i nie znajdowała uzasadnienia w materiale dowodowym. Organ bezpośrednio nie zbadał możliwości sprawowania osobistej opieki nad matką przez drugą z córek, oraz tego czy zobowiązania osobiste i zawodowe jej na to pozwalają.

Tym samym organ zaniechał weryfikacji, czy występują jakiekolwiek obiektywne przyczyny dotyczące odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej względem niepełnosprawnej matki, mimo spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie jej świadczenia uregulowanego w art. 17 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Ta cecha różni świadczenie pielęgnacyjne od uregulowanego w art. 16a u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione, bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej, z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organy winny były ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że matka skarżącej jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. W orzeczeniu wskazano na konieczność stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 lutego 2022 r. ustalił, że matka skarżącej – M. K. (lat 79) ma dwie córki, które się nią opiekują, tj. skarżącą i drugą pełnoletnią córkę – E. P. (pracującą, mieszkającą w okolicy) oraz dorosłe wnuki, które ją odwiedzają. Matka skarżącej cierpi na chorobę Parkinsona, nadciśnienie, nadto ma podwyższony cholesterol. Nie opuszcza samodzielnie mieszkania. Skarżąca robi matce zakupy, wychodzi z nią na spacery, załatwia sprawy urzędowe oraz opłaca rachunki. Skarżąca wskazywała w toku postępowania jako adres zamieszkania adres tożsamy z adresem matki, ale w toku wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżąca z matką nie mieszka. Skarżąca nie chciała podać swojego adresu pobytu. Z wywiadu nadto wynika, że skarżąca pozostaje bez pracy zarobkowej od około 10 – 12 lat. Skarżąca wyjaśniła, że żyła na utrzymaniu mamy i swojego partnera.

W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, a organ odwoławczy zasadnie stwierdził na jego podstawie, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy przeczy istnieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej matce w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności. Niewątpliwie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe (art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r.) ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji".

W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Rolą organów administracyjnych w takiej sytuacji było zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wymagało to ustalenia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową skarżącej a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do matki. Samo bowiem posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawuje opiekę w sposób wykluczający go z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Przypadek zaistniały na gruncie niniejszej sprawy jest tego przykładem.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak wyroki NSA: z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2201/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zgodzić się z Kolegium, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności aktualnie wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad matką nie wyczerpują normatywnie określonego zakresu opieki wymaganego przy osobie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że pomimo znacznej niepełnosprawności oraz przebytych chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia, matka wnioskodawczyni w znacznej mierze nadal wykazuje się dużą samodzielnością. Nie jest osobą leżącą, wychodzi na spacery.

Natomiast opieka sprawowana przez skarżącą sprowadza się do zrobienia matce zakupów, wychodzenia z nią na spacery, załatwiania spraw urzędowych oraz opłacenia rachunków. W ocenie Sądu należało uznać, że zakres obowiązków spoczywających na skarżącej nie usprawiedliwia jej bierności zawodowej. Nie wykonuje ona bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby ją nieustannie i wymagały ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, czyli czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą matki, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych).

W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (vide wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Łd 229/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącej w opiekę nad matką było przeszkodą w podjęciu przez nią aktywności zawodowej. Zgodzić należy się więc z Kolegium, że zakres wykonywanych przez skarżącą czynności nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze.

Nie zachodzi zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, który przemawiałby za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto - w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni zastosowanych przepisów u.ś.r. W szczególności wykładni tej nie przeczy powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11. W powołanej części uzasadnienia wyroku wskazano, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), rezygnująca z zatrudnienia − w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – której ma ono częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny (zob. A. Korcz - Maciejko, W. Maciejko, op. cit., s. 314; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny, Gdańsk 2009, s. 65; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s.

56) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 399/07, Lex nr 982972 oraz uchwałę 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, OSP nr 3/2014, poz. 27). W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. wskazano także, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Zauważyć zatem należy, że z powołanej w skardze treści wyroku Trybunału wynika wprost, że podmiotem świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która - w celu sprawowania osobistej opieki, rezygnuje z zatrudnienia i której świadczenie to ma częściowo zrekompensować utracony zarobek. Natomiast korzyścią dla rodziny jest zapewnienie opieki osoby najbliższej.

Utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje przy tym, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 470/22, wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 448/22, wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. I OSK 259/22, wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., sygn. I OSK 2371/21, wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1267/21). Wbrew twierdzeniom skargi, organy były zatem uprawnione do badania zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawną matką.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że - jak słusznie stwierdziło Kolegium, przedstawiony w trakcie wywiadu środowiskowego zakres czynności, wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie wymaga rezygnacji z pracy zarobkowej czy też niepodejmowania takiej pracy. Przy właściwej organizacji obowiązków wskazane w toku postępowania administracyjnego czynności skarżąca mogłaby wykonywać poza czasem trwania ewentualnej pracy. Podkreślenia przy tym wymaga, że z dokumentacji wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawną M. K. opiekuje się także jej druga córka, co - zdaniem Sądu - znacznie ułatwiłoby sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką w przypadku podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą.

Tym samym, jak słusznie stwierdziło Kolegium, brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. W rezultacie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślenia wymaga przy tym, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy nie odmówiły przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia z uwagi na istnienie innej osoby posiadającej obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej M. K. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.

W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie stwierdził w tej sprawie naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały bowiem ustaleń wystarczających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, a samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań organu. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie jest celem samym w sobie, lecz jest środkiem dotarcia do prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy ustaliły w toku postępowania zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą, będąc także uprawnione do jego oceny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a – skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej i braku sprzeciwu organu w zakresie rozpoznania sprawy w tym trybie.