Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 września 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał M. i S. S. rozbiórkę budynku jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr [...] w R. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym decyzją Wójta Gminy z dnia 01.02.1994r. nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, że M. i S. S. nie wykonali, w terminie wyznaczonym do 31 października 2003r. oraz do dnia wydania decyzji, obowiązku nałożonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2003r. nr [...]: nie przedłożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych - dokumentów mających określić zmiany i przeróbki niezbędne dla doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140, ze zm.), pozytywnie zaopiniowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, oraz nie dokonali zmian i przeróbek wynikających z ww. orzeczenia technicznego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i S. S. W uzasadnieniu podkreślili, iż powyższa decyzja nie rodzi skutków prawnych, gdyż w dniu 24 czerwca 2003r. złożyli do Naczelnego Sągu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2003r.
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 listopada 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994r., na podstawie którego orzeczono zaskarżone rozstrzygnięcie, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3 (poprzednio pkt 2: określone czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części.
Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2003r. nr [...], mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, polegających na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R., w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i S. S. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia opisanej wyżej decyzji organu I instancji oraz zarzucając organom:
- 1. naruszenie art. 7 i 77 Kpa - przez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej im rozebrania istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R., gmina K., gdyż w sposób istotny odbiega od projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia 1 grudnia 1994r. nr [...],
- 2. naruszenie art. 51 ust. 5 i art. 36a Prawa budowlanego przez przyjęcie, że dom podlega rozbiórce w sytuacji, gdy prowadzone roboty budowlane są na podstawie wydanego przez Wójta Gminy pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1 lutego 1994 roku,
- 3. naruszenie art. 28, 79 Kpa przez brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w R. przy ul. M. (działka nr [...]), 4.naruszenie art. 108 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że art. 36a ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy obowiązuje dopiero od 24 grudnia 1997r., a wykonanie robót budowlanych rozpoczęli na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 1 lutego 1994 roku.
W uzasadnieniu podnieśli również zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, polegający na tym, iż pozostali współwłaściciele nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił dowód ze skargi oraz wyroku wraz z uzasadnieniem, w sprawie toczącej się przed tym Sądem pod sygnatura II S.A./Gd 919/03/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badając legalność zaskarżonej decyzji i nie będąc przy tym związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, ponieważ decyzja ta narusza prawo.
Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisem art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888):
- 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (czyli postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
- 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.
- 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
- 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
- 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
- 4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
- 5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
- 6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.
Jak wynika z okoliczności sprawy postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postępowaniem wszczętym na skutek stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zakończonym prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2003r. nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. i S. S. oraz E. i S. S. wniesioną na wyżej wymienioną decyzję WINB (vide: wyrok wraz z uzasadnieniem k. 80, 85-90 akt sprawy II S.A./Gd 919/03). Wobec powyższego przedmiotowa decyzja nie może być objęta kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu.
Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego II instancji, wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz.726), nakładająca na skarżących obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 31 października 2003r. Jest w sprawie niesporne, że obowiązki nałożone decyzją WINB z dnia 30 maja 2003r. nie zostały przez skarżących wykonane.
W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja Starosty z dnia 16 września 2004r. Nr [...], podjęta w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 18 powołanej wyżej noweli z dnia 22 sierpnia 1997r., uchylająca decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia 1 lutego 1994r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w R. przy ul. M., z uwagi na istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Powołana wyżej decyzja również nie może być objęta kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu, niezależnie bowiem od faktu, czy stała się decyzją ostateczną, nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przytoczone wyżej okoliczności wskazują natomiast, iż wszczęte i przeprowadzone postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego winno zostać zakończone w sposób przewidziany w cytowanym wyżej przepisie art. 51 Prawa budowlanego.
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888) przewidywała w art. 2 ust. 1, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Uwzględniając zatem zasadę wynikającą z przytoczonego przepisu przejściowego, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie przepis art. 51 w brzmieniu cytowanym wyżej, ponieważ nie dotyczą rozpoznawanej sprawy wyjątki określone ustępach 2 do 4.
Wykładnia przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawodawca nie nałożył na właściwy organ obowiązku nakazania rozbiórki, przeciwnie pozostawiony został uznaniu organów nadzoru budowlanego wybór zastosowania jednego z trzech możliwych rozstrzygnięć, uzależnionych od stopnia zaawansowania robót budowlanych i ich charakteru. Utrwalone w dotychczasowym stanie prawnym poglądy judykatury, które w ocenie Sądu nie straciły na aktualności, przemawiają za tym, by nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 traktować jako rozwiązanie ostateczne, dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ zatem powinien przede wszystkim wskazać inwestorowi, jakie czynności powinien wykonać w tym celu. Za wadliwe zatem należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia 30 maja 2003r. obliguje organy do wydania nakazu rozbiórki.
Decyzja uznaniowa nie może być dowolna, zastosowanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, również w aspekcie tego, czy nakazy mają dotyczyć całego obiektu budowlanego, czy też jego części oraz oceny zebranego materiału dowodowego, pod kątem wyboru właściwego i prawidłowego orzeczenia, uwzględniającego wszakże słuszny interes strony. Należy podkreślić, że działanie organów, orzekających na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Kpa), nie może mieć charakteru represyjnego i winno być proporcjonalne do stwierdzonego naruszenia prawa. W tym kontekście poza naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, organ naruszył również przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi w tej mierze są zatem uzasadnione.
Nie mniej istotnym argumentem jest okoliczność, iż opisana wyżej decyzja WINB z dnia 30 maja 2003r. nie zawierała sankcji rozbiórki. Decyzja organu odwoławczego podjęta w trybie art. 138 § 1 pkt 2, uchyliła w całości decyzję organu I instancji, nałożyła na stronę skarżącą określone w niej obowiązki, przy czym zobowiązani nie zostali pouczeni przez ten organ o skutku ich niewykonania (w postaci nakazu rozbiórki), mimo że orzeczenie takiej treści mogło zapaść również na tle obowiązującego w ówczesnym stanie prawnym art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a jeszcze wczesniej w art. 51 ust.
2. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie sankcji rozbiórki bez uprzedniego pouczenia strony o takiej możliwości narusza ogólną zasadę wynikającą z przepisu art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zarzut naruszenia art. 28 Kpa i art. 79 Kpa poprzez brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nie jest trafny o tyle, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca doręczone zostały wszystkim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości, obejmującej również budynek mieszkalny, a zatem zarówno małżonkom S. jak i małżonkom S. Natomiast w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisu art. 52 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami decyzji w nim wskazanych, między innymi decyzji nakazujących rozbiórkę w trybie art.
51. Kryterium wyboru jednego spośród trzech wskazanych podmiotów (inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego) wyznacza tytuł prawny, umożliwiający wykonanie decyzji. Organy w niniejszym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie ustalały kwestii własności budynku, a tymczasem decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku współwłasności obiektu powinna być w ocenie Sądu skierowana do wszystkich współwłaścicieli, gdyż dotyczy ich interesu prawnego.
Nietrafny natomiast jest zarzut naruszenia art. 108 i art. 36a Prawa budowlanego. Przepis końcowy art. 108 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane stanowi jedynie, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995r. Natomiast art. 36a nie był podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, nadto właściwym dla podjęcia decyzji na jego podstawie jest organ architektoniczno – budowlany nie zaś organy nadzoru budowlanego. W granicach skargi pozostają jedynie decyzje o rozbiórce podjęte w trybie art. 51 ust. 4 przez organy nadzoru budowlanego i te zostały objęte kontrolą Sądu stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Opisane wyżej naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego miało wpływ na wynik sprawy a naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i stosownie do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również decyzji ją poprzedzającej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego przeprowadzi właściwe postępowanie w celu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, uwzględniając uwagi wymienione powyżej. W szczególności w miarę potrzeby organ ponownie nałoży na stronę zobowiązaną (ustaloną zgodnie z regułą z art. 52 Prawa budowlanego) obowiązki wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Sąd zawarł również w wyroku orzeczenie przewidziane w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zachodzi konieczność wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku.