Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 11 maja 2005 r., nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 216 ze zm.), udzielił T. i J. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Wnioskiem z dnia 15 marca 2008 r. J. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 K.p.a., jako powód wskazując przeprowadzenie postępowania bez jej udziału pomimo, że jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej. W odpowiedzi Inspektor Powiatowy decyzją z dnia 27 marca 2008 r. odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją uzależnione jest od spełnienia trzech przesłanek, tj. od zaistnienia jednej z przyczyn wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 i art. 145a K.p.a., od zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie i od wystąpienia z wnioskiem przez stronę postępowania.
Organ ustalił, że decyzją z dnia 24 maja 1991 r. Urząd Miejski w L. nałożył na J. i T. B. obowiązek wykonania określonych prac budowlanych. Decyzję utrzymał w mocy Wojewoda S. Po upływie kilku lat, po uprzednim zebraniu dokumentacji dotyczącej wykonania przedmiotowych prac oraz dokonaniu w dniu 17 marca 2005 r. oględzin obiektu stanowiącego ich własność Powiatowy Inspektor wydał w tym przedmiocie decyzję z dnia 11 maja 2005 r. Z uwagi na fakt, iż w postępowaniu J. i J. O. nie występowali w charakterze strony, brak było podstaw do wznowienia postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania J. O. – współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości nr [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 5 maja 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy powołał się na stanowisko Inspektora Powiatowego, iż wniosek o wznowienie postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie pochodzi od strony. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor. Zdaniem organu II instancji jest to stanowisko błędne, gdyż decyzja z dnia 11 maja 2005 r., której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania wydana została na podstawie art. 42 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem przepisy przywołane przez Powiatowego Inspektora nie mają w sprawie zastosowania, co oznacza również że gdy pozwolenie na użytkowanie zostało wydane na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. to odmowa wznowienia postępowania z powołaniem się na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. była niedopuszczalna.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia T. i J. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego przy ulicy S. w L. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 20 października 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 11 maja 2005 r. udzielająca J. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 K.p.a. Równocześnie organ nie uchylił decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż ustalił, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wyjaśnił, że decyzja udzielająca J. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku wydana została z naruszeniem prawa z powodu nie powiadomienia o jej wydaniu współwłaścicielki budynku sąsiedniego z uwagi na zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. zamiast Prawa budowlanego z 1974 r. które nie określało stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie.
Tak więc pomimo, iż zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, albowiem skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to uchylenie kwestionowanej decyzji nie mogło nastąpić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy budynek mieszkalno – usługowy J. i T. B. jest zdatny do użytkowania, a ponadto został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z warunkami technicznymi zaś nieistotne zmiany pozostają bez wpływu na stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. i J. O. podnieśli, że inwestor, właściciel i zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano nakaz dokonania zmian lub przeróbek dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ, zaś wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagało przeprowadzenia obowiązkowej kontroli potwierdzającej, że nie odstąpiono od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących się w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z tym zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w L. które dowodzą, że budynek wzniesiono niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Pominięto również przy ustalaniu zdatności obiektu do użytkowania istnienie samowolnie wybudowanych i opartych na ścianie budynku odwołujących się schodów zewnętrznych i tarasu. Narusza to wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i uzasadnia uchylenie decyzji.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytkowania. W omawianej sprawie organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie dokonał oceny, że przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytkowania, biorąc po uwagę takie dokumenty jak zaświadczenie Urzędu Miejskiego w L. z dnia 2 lutego 1994 r., czy fakty jak kontrola obiektu dokonana w dniu 17 marca 2005 r. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Inspektora Powiatowego, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została z pominięciem współwłaścicieli budynku nr 21 będących stroną postępowania, co narusza art. 10 K.p.a. jednakże uchybienie to nie ma wpływu na podjęte zgodnie z prawem rozstrzygnięcie na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. i J. O. podnosząc, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w L. z dnia 11 maja 2005 r. wydana została w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W przekonaniu skarżących skoro Powiatowy Inspektor przeprowadził kontrolę w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. to rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpić powinno nastąpić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy powinien ponadto ponownie i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, o czym stanowi art. 138 K.p.a.
Skarżący wyrazili również szereg wątpliwości odnośnie stanu technicznego budynku nr 20, które wskazują, że dane wynikające z treści zaświadczenia Urzędu Miejskiego w L. z dnia 2 lutego 1994 r. oraz wyniki kontroli obiektu dokonanej w dniu 17 marca 2005 r. nie odpowiadają rzeczywistości. W konsekwencji zasadny jest zarzut nie wyjaśnienia stanu faktycznego, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podał, że zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. na podstawie którego wydano pozwolenie na użytkowanie budynku nr 20 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian i przeróbek dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ. Skoro Powiatowy Inspektor dokonał kontroli przedmiotowego budynku i potwierdził, że wydana w trybie przepisów art. 40 cytowanej ustawy decyzja z dnia 24 maja 1991 r. została w całości wykonana, a obiekt jest zdatny do użytku brak było podstaw do odmowy pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. J. i J. O. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody P. z dnia 24 lipca 2009 r., stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia 14 marca 1985 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [..] obręb 7 w L. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody ma istotne znaczenie w sprawie.
Pismem z dnia 7 września 2010 r. skarżący ponownie wnieśli o przeprowadzenie nowych dowodów, w tym m.in. z pisma Burmistrza L. z dnia 13 sierpnia 2010 r., opinii biegłego sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w L., kserokopii opisu działki nr 277/6 i mapy planu miejscowego oraz mapy sytuacyjnej które dowodzą, że budynek przy ul. [...] zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym.
Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. skarżący J. O. podtrzymał skargę oraz oświadczył, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. jest wyłącznie J. O. i córki M. B. oraz J. K.. J. O. nie jest natomiast współwłaścicielem tej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), która w sposób odmienny niż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) uregulowała szereg kwestii związanych z materią budowlaną. Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządzami prawa dotychczasowego zawarte zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. W myśl natomiast art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż regułą podstawową wynikająca z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r. tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. a dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tego prawa (samowola budowlana) i wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne.
Inaczej mówiąc przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu, którego budowa została podjęta przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy to, nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu inne sytuacje wskazane w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Stanowisko takie zaprezentowane zostało w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, Nr 1, poz. 2), wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/21 (opublikowanym w ONSA 2001/4/143) oraz wyroku NSA z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni powyższe stanowisko podziela.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że Urząd Miejski w L. decyzją z dnia 24 maja 1991 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. Prawa budowlanego z 1974 r. utrzymaną następnie w mocy w trybie odwoławczym decyzją z dnia 26 czerwca 1991 r. nakazał T. B. wykonanie określonych prac budowlanych w budynku nr 20 położonym w Lęborku. Z akt sprawy wynika, że J. i T. B. wykonali w całości wyżej wykonaną decyzję co potwierdza zaświadczenie Urzędu Miejskiego w L. z dnia 2 lutego 1994 r. z którego wynika, że obiekt mieszkalno – usługowy został zrealizowany zgodnie pozwoleniem na budowę z dnia 14 marca 1985 r. i został oddany i przyjęty do użytkowania w lipcu 1992 r. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego takie przyjęcie do użytkowania przedmiotowego obiektu przez Urząd Miejski w L. było nieprawidłowe, gdyż zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
W myśl natomiast art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Z kolei art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Zatem obowiązkiem organów zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1974 r. było zbadanie m.in. zdatności do użytku wykonanego obiektu i ewentualnie zasadności wydania pozwolenia na jego użytkowanie.
Inwestor wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, jako podstawę prawną wskazując art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi Inspektor Powiatowy decyzją z dnia 11 maja 2005 r., działając na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił J. i T. B. pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [..] w L. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydając pozwolenie na użytkowanie budynku dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. 42 Prawo budowlane z 1974 r., poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym nakazującym stosowanie nowej ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed jej wejściem w życie.
Wnioskiem z dnia 15 marca 2008 r. J. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Inspektora Powiatowego jako powód podając przeprowadzenie postępowania bez udziału strony. Zatem po ustaleniu podstaw wznowienia organ powinien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Organ musi na nowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego, przy czym organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania.
Należy przy tym pamiętać, że usunięcie poszczególnych wad wcześniejszego postępowania może wywierać bezpośredni wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, "istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a rozstrzygniecie sprawy w tym postępowaniu następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania".
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie pomimo wszczęcia, przeprowadzenia a następnie zakończenia postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 20 października 2008 r. organy obu instancji nie tylko nie wyeliminowały wcześniejszego naruszenia prawa wynikającego z zastosowania przepisów nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ograniczając się do stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy dotyczące udziału stron w postępowaniu, ale w sposób ewidentnie wadliwy organy same, w postępowaniu wznowieniowym zastosowały przepisy ustawy już nieobowiązującej, tj. Prawa budowlanego z 1974 r.
Zatem bez wątpienia decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji pierwszej instancji dokona ustaleń w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego zrealizowanego na działce nr [..] przy ul. [..] w L. w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. Ponadto organ ustali strony postępowania, biorąc pod uwagę m.in. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. i zawiadomi je o wszczęciu postępowania.
Wobec oświadczenia J. O. złożonego na rozprawie w dniu 6 października 2010 r., iż nie jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., co wskazuje na brak legitymacji skargowej zarówno na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i ustawy Prawo budowlane z 1994 r., Sąd w punkcie pierwszym sentencji skargę J. O. oddalił.
Biorąc z kolei pod uwagę wyżej opisane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku określił, że decyzje wymienione w punkcie drugim wyroku nie mogą być wykonane. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 P.p.s.a.