Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 581/20

Uzasadnienie

A. wniosła skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 28 kwietnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z 30 grudnia 2019 r. w części dotyczącej obowiązku określonego w punkcie 1 i orzeczenia obowiązku w zakresie spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie gastronomiczno-hotelowym, usytuowanym przy ul. P.w miejscowości R. oraz utrzymania w pozostałej części decyzji organu I instancji w mocy.

Skarga został wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniach 23-30 września 2019 r. w obiekcie gastronomiczno-hotelowym zlokalizowanym przy ul. P. w R., funkcjonariusze Komendy Powiatowej PSP przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze, z których sporządzili protokół.

Obiekt objęty czynnościami to budynek usługowy (gastronomiczno-hotelowy) posiadający dwie kondygnacje nadziemne bez kondygnacji podziemnych. Budynek posiada kubaturę 4.892 m3, powierzchnię całkowitą 1.361,27 m2 oraz wysokość 10,9 m (niski). Obiekt podzielono na dwie strefy pożarowe:

1. - strefa pożarowa nr I - część objęta rozbudową i zmianą sposobu użytkowania zaliczona do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, sala konsumpcyjna z 200 miejscami;
2. - strefa pożarowa nr II - stara część obiektu - świetlica/sala bankietowa oraz hotel na piętrze. Strefa zaliczona do kategorii zagrożenia ludzi ZL I + ZL V, sala konsumpcyjna z 200 miejscami, na piętrze hotel z 16 pokojami dwu osobowymi. Strefa pożarowa o powierzchni wewnętrznej 870,17 m2.

Zgodnie z przedstawioną dokumentacją oraz oświadczeniem kontrolowanego poddasze nad rozbudowaną częścią obiektu jest nieużytkowe. W obiekcie występuje wydzielona pożarowo kotłownia z piecem na gaz ziemny. W obiekcie nie występują strefy ani pomieszczenia zagrożone wybuchem. Klasa odporności pożarowej budynku "C". Informacje pozyskano z przedstawionej instrukcji bezpieczeństwa opracowanej w styczniu 2019 r. oraz dokumentacji "Projekt budowlany zamienny przebudowy i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń stajni na salę wielofunkcyjną z zapleczem wraz z projektem rozbudowy zaplecza w budynku usługowym (gastronomiczno-hotelowym) przy ul. P., R., z 02.02.2018 r.

W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono wymienione w protokole uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie:

Zgodnie z przedstawioną Instrukcją Bezpieczeństwa Pożarowego ze stycznia 2019 roku opracowaną dla obiektu - istniejąca część obiektu nie objęta rozbudową oraz zmianą sposobu użytkowania stanowi strefę pożarową nr II -świetlica/sala bankietowa oraz hotel na piętrze. Strefa zaliczona do kategorii zagrożenia ludzi ZL I + ZL V, sala konsumpcyjna na parterze z 200 miejscami, a na piętrze hotel z 16 pokojami dwuosobowymi. Ewakuacja z tej część: odbywa się poziomymi drogami ewakuacyjnymi oraz dwiema klatkami schodowymi. Klatki schodowe nie zamykane drzwiami o klasie odporności ogniowej i nie wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu. W trakcie czynności dokonano pomiaru długości dojścia ewakuacyjnego z ostatniego pokoju oznaczonego nr 4 dla, którego występuje jeden kierunek dojścia na zewnątrz budynku, która wyniosła 36 m. Kontrolowany w trakcie czynności nie przedstawił dokumentacji budowlanej (projektu budowlanego) na podstawie, której można by zweryfikować czy ta część budynku spełnia założenia projektowe.

Przepis § 16 ust.1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) stwierdza, że podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest przekroczenie długości dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno - budowlanych. Zgodnie z § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019, poz. 1065) dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego w strefie pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL V przy jednym dojściu wynosi 10m.

W związku z powyższym kontrolujący organ stwierdził, że w budynku występują elementy dające podstawę do uznania istniejącego budynku za zagrażający życiu ludzi dotyczy to przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno - budowlanych.

Zgodnie z Instrukcją Bezpieczeństwa Pożarowego hydranty wewnętrzne występujące w strefie pożarowej nr II (stara część budynku) nie pokrywają swym zasięgiem w poziomie całej powierzchni chronionego budynku. Prowadzone czynności potwierdziły- niezgodność z przepisami - § 20 ust.3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych- i terenów, który stanowi, że zasięg hydrantów wewnętrznych. w poziomie obejmuje całą powierzchnię chronionego budynku, strefy pożarowej lub pomieszczenia z uwzględnieniem efektywnego zasięgu rzutu prądów gaśniczych 3m w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL (...)

W trakcie czynności stwierdzono, że drzwi przeciwpożarowe wyposażone w samozamykacze są blokowane w sposób uniemożliwiający ich samoczynne zamknięcie (wypaczone samozamykacze). Powyższe jest niezgodne z § 4 ust.1 pkt. 15 rozporządzenia Ministra Spraw: Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, który stanowi, że zabronione jest blokowanie drzwi i bram przeciwpożarowych w sposób uniemożliwiający ich samoczynne zamknięcie w przypadku powstania pożaru.

Kontrolowany nie przedstawił dokumentu potwierdzającego poddanie węży hydrantowych próbie ciśnieniowej, co jest niezgodne z § 3 ust.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r, w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które mówi, że węże stanowiące wyposażenie hydrantów wewnętrznych powinny być raz na 5 lat poddawane próbie ciśnieniowej na maksymalne ciśnienie robocze, zgodnie z Polską Normą dotycząca konserwacji hydrantów wewnętrznych.

Obiekt objęty czynnościami wyposażono w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne. Kontrolowany nie przedstawił protokołu z przeglądu oświetlenia awaryjnego obiektu, które występuje w całym budynku. Powyższe jest niezgodne z § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r, w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które mówi, że przeglądy techniczne i czynności konserwacyjne powinny być przeprowadzane w okresach ustalanych przez producenta, nie rzadziej niż raz w roku.

Nie przedstawiono protokołu przeglądu instalacji elektrycznej dla starej części obiektu, co jest niezgodne z § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które mówi że zabronione jest użytkowanie instalacji; urządzeń i narzędzi niesprawnych technicznie lub sposób niezgodny z przeznaczeniem albo warunkami określonymi przez producenta bądź niepoddawanych okresowym kontrolom, o zakresie i częstotliwości wynikających z przepisów prawa budowlanego, jeżeli może się to przyczynić do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzeniania ognia.

W związku z ujawnieniem ww. naruszeń pismem z 10.10.2019 r. zawiadomiono właściciela obiektu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nakazania ich usunięcia. Ponadto wezwano spółkę do złożenia pisemnych wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentacji budowlanej dot. starej części kontrolowanego obiektu.

Prezes Zarządu K. L. złożył wyjaśnienia dotyczące obiektu. Pisemnie poinformował, że:

drzwi przeciwpożarowe wyposażone w samozamykacze zostały odblokowane, a pracownicy poinstruowani o kategorycznym zakazie ich blokowania, przegląd instalacji elektrycznej dla starej części budynku wraz z przeglądem oświetlenia awaryjnego został zaplanowany i zostanie przeprowadzony w pierwszym kwartale 2020 roku, hydranty wewnętrzne w starej części budynku zostały zamontowane zgodnie z projektem i zostały poddane stosownym próbom. Zadeklarował niezwłoczne podjęcie działań mających na celu dostosowanie hydrantów do obecnych norm, spółka nie jest w stanie przedstawić archiwalnej dokumentacji budowlanej, ponieważ prawdopodobnie zginęła podczas prowadzenia prac związanych z rozbudową i modernizacją obiektu.

W tak ustalonym stanie sprawy Komendant Powiatowej Straży Pożarnej wydał decyzję, w której:

1. 1. Nakazał zapewnić właściwą długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji z drugiej kondygnacji nadziemnej, nieprzekraczającą 10m w obiekcie (gastronomiczno-hotelowym) zlokalizowanym przy ul. P., w miejscowości R., stosując - obudowane klatki schodowe wyposażone w urządzenia usuwające dym i gazy pożarowe w terminie do 30 września 2020 r.
2. 2. Nakazał dokonać przeglądu instalacji elektrycznej występującej w starej części obiektu (gastronomiczno-hotelowego) w terminie do dnia 31 marca 2020 r.
3. 3. Nakazał wykonać instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów wewnętrznych z wężem półsztywnym o średnicy 25mm, w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Obowiązek o którym wyżej mowa należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość działania.
4. 4. Nakazał poddać próbie ciśnieniowej na maksymalne ciśnienie robocze węże stanowiące wyposażenie hydrantów wewnętrznych występujących w starej części obiektu (gastronomiczno-hotelowego) w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r.
5. 5. Nakazał dokonać przeglądu technicznego instalacji awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego występującego w starej części! obiektu (gastronomiczno-hotelowym) w terminie do dnia 31 marca 2020 r..

Omawiając nakaz wskazany w pkt 1 decyzji wskazał organ I instancji, że wobec ustalenia w trakcie czynności, że ewakuacja ze starej części obiektu (świetlica/sala bankietowa oraz hotel na piętrze) odbywa się poziomymi drogami ewakuacyjnymi oraz dwiema klatkami schodowymi. Klatki schodowe nie są zamykane drzwiami o klasie odporności ogniowej i nie są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu. W trakcie czynności dokonano pomiaru długości dojścia ewakuacyjnego z ostatniego pokoju oznaczonego nr 4 dla, którego występuje jeden kierunek dojścia na zewnątrz budynku i wyniosła ona 36 m.

Zgodnie z § 256 ust. 3 warunków technicznych dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego w budynku (strefie pożarowej) w budynku zakwalifikowanym do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, ZL I wynosi: przy jednym dojściu: 10 m

Nieprawidłowości w powyższym zakresie zostały opisane w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 30 września 2019 r.

Stosownie do § 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy tego rozporządzenia zasadniczo mają zastosowanie do projektowania, budowy, przebudowy oraz przypadków zmiany sposobu użytkowania budynków. Wyjątek wprowadza § 207 ust. 2 warunków technicznych, który stanowi, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w§ 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.

Przesłanki uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi określa § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, zgodnie z którym podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku przekroczenia długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Przy czym długość drogi ewakuacyjnej, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równorzędne wyjściu do innej strefy pożarowej uważa się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamykanej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu.

W trakcie kontroli ustalono bezspornie, iż w przedmiotowym budynku długość dojścia jest przekroczona o ponad 100% i wynosi 36 m. W świetle przytoczonych przepisów prawa organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości kwestia przekroczenia dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego. W ocenie organu, okoliczność ta, w myśl § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, stanowi podstawę do uznania, że budynek zagraża życiu ludzi, co z kolei uzasadnia zastosowanie do przedmiotowego istniejącego oraz użytkowanego budynku aktualnie obowiązujących przepisów regulujących warunki techniczne budynków w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Dodał organ I instancji, że w praktyce codziennej służby jednostek ochrony przeciwpożarowej fakt występowania w budynku ww. nieprawidłowości stwarza również poważne zagrożenie dla ekip ratowniczych, które napotykają trudności w realizacji procedur ewakuacji i prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych.

W ocenie organu w sprawie niniejszej priorytetem powinno być zagwarantowanie ochrony życia i zdrowia oraz bezpieczeństwo użytkowników budynku gastronomiczno-hotelowego. W przedmiotowym postępowaniu, bezspornie za nałożeniem wyżej wymienionego obowiązku przemawia ważny interes publiczny, a takim interesem jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska przed niebezpieczeństwem pożaru.

Dodał organ I instancji, że na podstawie § 2 ust 3a warunków technicznych, możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w tym rozporządzeniu, a w ślad za tym - w odniesieniu do obowiązków określonych w niniejszej decyzji. W przypadku zdecydowania się na taki tryb usunięcia nieprawidłowości, konieczne jest zastosowanie się do procedur określonych w art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 2 ust 3a warunków technicznych. Procedury te zobowiązują inwestora do następujących kroków: po pierwsze, zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, po drugie przedstawienia ekspertyzy do uzgodnienia Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej, po trzecie ścisłego wykonania uzgodnionych rozwiązań zamiennych.

Jednocześnie słowo "uzgodnienie" nie określa obowiązku organów Państwowej Straży Pożarnej o konieczności konkretnego wskazania takich rozwiązań, lecz akceptację, bywa że z dodatkowymi warunkami, rozwiązań zamiennych proponowanych przez inwestora. Dodatkowo nie każde rozwiązanie zamienne może zyskać akceptację (uzgodnienie) organów do tego uprawnionych, ponadto termin realizacji niniejszej decyzji musi być zachowany.

Odnosząc się do obowiązku z pkt 2 wskazał organ I instancji, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kontrola okresowa instalacji elektrycznej powinna być przeprowadzona co najmniej raz na 5 lat w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków zakazane jest użytkowanie instalacji niepoddawanych okresowym kontrolom, o zakresie i częstotliwości wynikających z przepisów prawa budowlanego, jeżeli może się to przyczynić do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzeniania ognia. Brak badań może doprowadzić do niewykrycia uszkodzeń i wad instalacji, które mogą być przyczyną powstania pożaru.

Uzasadniając nałożenie obowiązku wskazanego w punkcie 3 wskazał organ I instancji, że katalog obiektów zobligowanych do wyposażenia w instalację wodociągową przeciwpożarową oraz forma wymaganych zabezpieczeń wynika z § 19 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. W trakcie kontroli stwierdzono, że hydranty wewnętrzne występujące w starej części budynku gastronomiczno-hotelowego nie obejmują swym zasięgiem całej powierzchni chronionego budynku, co jest niezgodne z § 20 ust.3 cyt. powyżej rozporządzenia, który stwierdza, że zasięg hydrantów wewnętrznych w poziomie obejmuje całą powierzchnię chronionego budynku, strefy pożarowej lub pomieszczenia.

Ponadto w przedstawionych protokołach badania hydrantów wewnętrznych wpisano uwagi dot. wymiany hydrantów przy schodach na zgodne z PN. Biorąc pod uwagę zapisy §18 ust 1 pkt 1 oraz § 19 ust 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków w budynkach zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL V o powierzchni przekraczającej 200 m2 w budynku niskim stosuje się hydranty wewnętrzne o średnicy 25 mm z wężem półsztywnym.

Dodał organ, że zgodnie z § 1 ust. 2 tego cytowanego powyżej rozporządzenia, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych § 19, zatem w odniesieniu do instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Powyższe rozwiązania zamienne powinny zostać wskazane w ekspertyzie technicznej rzeczoznawczy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeśli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, są szczególnie uzasadnione uwarunkowaniami lokalnymi i uzyskają uzgodnienie z właściwym miejscowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Jednocześnie z uwagi na fakt, że hydranty wewnętrzne są urządzeniem przeciwpożarowym, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, jako urządzenie przeciwpożarowe powinny być wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań potwierdzających prawidłowość działania.

Brak hydrantów wewnętrznych umożliwiających dotarcie prądem wody do każdego z pomieszczeń w budynku w przypadku powstania pożaru może uniemożliwić podjęcie skutecznych działań gaśniczych w pierwszych minutach powstania pożaru, tym samym przyczyniając się do łatwego i szybkiego rozprzestrzeniania się pożaru w budynku.

Przedstawiając argumentację odnośnie obowiązku nałożonego w punkcie 4 decyzji wskazano, że użytkowanie urządzeń przeciwpożarowych nie poddawanych przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym, stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, gdzie właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezwłoczne funkcjonowanie.

W starej części obiektu gastronomiczno-hotelowego występują hydranty wewnętrzne 25 z wężem płaskoskładanym. W trakcie czynności nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego poddanie węży hydrantowych próbie ciśnieniowej. Powyższe jest niezgodne z § 3 ust.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które mówi, że węże stanowiące wyposażenie hydrantów wewnętrznych powinny być raz na 5 lat poddawane próbie ciśnieniowej na maksymalne ciśnienie robocze, zgodnie z Polską Normą dotyczącą konserwacji hydrantów wewnętrznych.

Nieprawidłowo funkcjonująca instalacja hydrantowa, w tym w zakresie poprawności funkcjonowania węży stanowiących wyposażenie hydrantów, może w znaczny stopniu wydłużyć czas do podjęcia skutecznych działań gaśniczych, szczególnie w początkowej fazie rozwoju pożaru. Powyższe przedkłada się zatem bezpośrednio na stan bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego oraz stopnia zagrożenia dla mienia.

Odnośnie obowiązku wskazanego w punkcie 5 decyzji wskazano, że obiekt objęty czynnościami wyposażono w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne. Kontrolowany nie przedstawił protokołu z przeglądu oświetlenia awaryjnego dla starej części budynku. Powyższe jest niezgodne z § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które mówi, że przeglądy techniczne i czynności konserwacyjne powinny być przeprowadzane w okresach ustalanych przez producenta, nie rzadziej niż raz w roku. Instalacja oświetlenia awaryjnego, zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust 1 pkt 9 w/w rozporządzenia jest urządzeniem przeciwpożarowym. Brak wymaganych przeglądów i konserwacji instalacji nie daje gwarancji prawidłowego jej funkcjonowania i może uniemożliwić szybkie uruchomienie urządzeń gaśniczych, tym samym zapewniając możliwość ograniczenia rozprzestrzeniania się pożaru lub jego ugaszenia we wczesnej fazie rozwoju.

Odnośnie terminów wykonania nałożonych obowiązków wskazał organ, że stanowią one kompromis pomiędzy interesem społecznym, dotyczącym dopuszczalnej tolerancji czasowej trwania nieprawidłowości oraz słusznym interesem strony, z którego wynika realna możliwość wykonania koniecznych prac.

W złożonym odwołaniu Spółka zakwestionowała jedynie obowiązek określony punktem 1 decyzji wskazując, że jest on niezasadny. Powołała się na przepis § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zdaniem skarżącej przedmiotowa część budynku została wybudowana na podstawie uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, przez co przywołanie w decyzji, w podstawie prawnej tego obowiązku, jednego z kryteriów opisanych w § 16 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest nieuzasadnione.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ drugiej instancji postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 1 i orzec co do istoty w tym zakresie oraz utrzymać w mocy decyzję w pozostałej części, z uwagi na poniższą argumentację.

Organ pierwszej instancji ustalił, że obiekt składa się z dwóch części użytkowych, pierwszej tj. sali wielofunkcyjnej, przeznaczonej dla 200 osób oraz drugiej tj. sali bankietowej (również dla 200 osób) i 16 pokoi hotelowych (dwuosobowych). Przy czym część pierwsza jest jednokondygnacyjna, a część druga posiada dwie kondygnacje, a obiekt nie jest podpiwniczony Każda z części stanowi odrębną strefę pożarową.

W odniesieniu do części jednokondygnacyjnej ustalono, że była ona przedmiotem prowadzonego postępowania przez organ kontrolujący w zakresie dokonanej zmiany sposobu użytkowania i oceny zgodności jej wykonania z projektem budowlanym w lutym 2019 r., bez uwag. Natomiast co do części drugiej, dwukondygnacyjnej, ustalono że w świetle obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych nie są zachowane warunki ochrony przeciwpożarowej, w szczególności warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej łub objętej pożarem. Dotyczy to osób, które mogą przebywać na drugiej kondygnacji (poddasze użytkowe) w pokojach hotelowych.

Mając na uwadze powyższe oraz odwołanie strony, organ drugiej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy rzeczywiście część obiektu dwukondygnacyjna została wybudowana w okresie wskazanym w odwołaniu, tj. kiedy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie. W dniu 20 lutego 2020 r. skierowano do strony skarżącej pismo o przekazanie stosownych dokumentów, potwierdzających stawianą w odwołaniu tezę o braku konieczności respektowania obecnie obowiązującego prawa w stosunku do istniejących warunków ochrony przeciwpożarowej w części dwukondygnacyjnej budynku. W dniu 12 marca 2020 r. organ otrzymał odpowiedź, do której dołączono kserokopię "Projektu adaptacji pomieszczeń poddasza nieużytkowego na cele hotelowe w budynku stajni i restauracji w R., działka nr [..]" z sierpnia 2000 r. oraz kserokopię postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 stycznia 2002 r. o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania poddasza użytkowego jako hotelu w przedmiotowym obiekcie, co zostało dołączone do akt sprawy.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że sposób w jaki jest faktycznie użytkowana część dwukondygnacyjna, w szczególności w obrębie poddasza użytkowego, gdzie znajduje się 16 dwuosobowych pokoi hotelowych, powoduje, że ta część obiektu winna spełniać wymagania jak dla budynków zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, do której zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. 2019 r. poz. 1095) zalicza się obiekty zamieszkania zbiorowego, do których należą hotele. Ta okoliczność doprowadziła do weryfikacji przez organ pierwszej instancji warunków ochrony przeciwpożarowej w tym właśnie zakresie. Przy czym z uwagi na to, iż budynek posiada pozwolenie na użytkowanie, kontrolą objęto jedynie zagadnienia (kryteria), dotyczące tzw. czynników zagrożenia życia oraz przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w kontekście wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.).

Na podstawie przeprowadzonej kontroli ustalono, że w kontrolowanym obiekcie nie są zachowane warunki ochrony przeciwpożarowej, w tym warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, o czym mowa w § 15 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. W szczególności dotyczy to drogi ewakuacyjnej, prowadzącej z najbardziej odległych dwóch pokoi (i nie tylko) na poddaszu użytkowym (usytuowanych w dwóch odrębnych korytarzach, mierzonej do wyjść ewakuacyjnych (miejsc bezpiecznych) na parterze, oddalonych od nich o 22 metry oraz 31 metrów (odległości maksymalne). Zaznaczył organ odwoławczy, że przedmiotowe drogi ewakuacyjne posiadają jeden kierunek ewakuacji i prowadzą na poziom kondygnacji parteru poprzez nieobudowane, niezamknięte i nieoddymiane klatki schodowe.

Mając na względzie powyższe, organ kontrolujący nakazał między innymi dostosować przekroczone o ponad 300 i 200 procent długości dojść ewakuacyjnych do wymagań zgodnych z obecnymi przepisami bezpieczeństwa pożarowego w zakresie warunków ewakuacji.

Podkreślił organ odwoławczy, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j. Dz. U. 2019 r. poz. 1372 ze zm.) zawiera przepisy, które stanowią podstawę do nałożenia na właściciela obiektu obowiązków zapewniających ochronę przeciwpożarową (art. 4 ust. 1), określając wcześniej, że odpowiedzialność za naruszenie tych przepisów spoczywa także na nich (art. 3 ust. 2).

Z kolei w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy o ochronie przeciwpożarowej upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres spraw przekazanych do uregulowania wskazano między innymi na sposób, w jaki spełnione winny być obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, warunków ewakuacji oraz warunków, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Wykonując to upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 7 czerwca 2010 r. rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zawierające w Rozdziale 4 "Ewakuacja" między innymi wymagania w zakresie szybkiego i bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej pożarem.

W § 15 ust 1 (tego rozdziału) określono, że z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, a także zastosowanie środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających na:

zapewnieniu dostatecznej liczby, wysokości i szerokości wyjść ewakuacyjnych;

zachowaniu dopuszczalnej długości, wysokości i szerokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych;

zapewnieniu bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzieleń dróg ewakuacyjnych oraz pomieszczeń;

zabezpieczeniu przed zadymieniem wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych dróg ewakuacyjnych, w tym: na stosowaniu urządzeń zapobiegających zadymieniu lub urządzeń I innych rozwiązań techniczno-budowlanych zapewniających usuwanie dymu;

zapewnieniu oświetlenia awaryjnego (ewakuacyjnego i zapasowego) w pomieszczeniach i na drogach ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno - budowlanych;

zapewnieniu możliwości rozgłaszania sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych przez dźwiękowy system ostrzegawczy w budynkach, dla których jest on wymagany.

Natomiast w § 15 ust. 2 wskazano, że odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno - budowlane, których określenie dotyczy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. 2019 r. poz. 1095).

W myśl ww. przepisów, zdaniem organu odwoławczego, zobowiązanie strony do zapewnienia odpowiednich warunków ewakuacji poprzez dostosowanie długości dróg ewakuacyjnych do stawianych im wymagań tj. nieprzekraczających 10m bądź spełnienia tego wymogu w inny sposób niż określony w przepisie, jest w pełni zasadne.

Odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno - budowlane. Wymagania w zakresie przedmiotowego zagadnienia (długość dojścia ewakuacyjnego) zostały określone w § 256 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w którym wskazuje się, że obiekty zaliczane do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, powinny mieć drogi ewakuacyjne nie dłuższe niż 10m. Wymóg ten dotyczy sytuacji, gdy ewakuacja z danego miejsca możliwa jest do przeprowadzenia tylko w jednym kierunku, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustalono że długość dróg - dojść ewakuacyjnych, prowadzących z najbardziej odległych dwóch pokoi hotelowych (nr 4 oraz nr 14) na poddaszu użytkowym, usytuowanych na krańcu dwóch osobnych korytarzy, wynosi odpowiednio 32,5 metra oraz 22 metry, co znacznie przekracza określoną w ww. przepisie długość dopuszczalną. Zauważył jednak organ odwoławczy, że przepisy techniczno - budowlane przewidują dwie alternatywy co do spełnienia wprost ww. wymagań w zakresie długości drogi ewakuacyjnej, kiedy zachowanie długości 10m jest niemożliwe.

Pierwszy przypadek, określony w § 256 ust. 2 ww. rozporządzenia, wskazuje na możliwość wykorzystania klatki schodowej, która musi zostać obudowana, zamknięta drzwiami przeciwpożarowymi i wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Dzięki takiemu rozwiązaniu pomiaru długości drogi ewakuacyjnej dokonuje się od wyjścia z najdalej położonego pomieszczenia na tą drogę do drzwi przeciwpożarowych zamykających klatkę schodową.

Druga możliwość to w przypadku szczególnie uzasadnionym, gdy spełnienie przepisu wprost jest niemożliwe, możliwość zastosowania w obiekcie tzw. rozwiązań zamiennych, opisanych w ekspertyzie technicznej właściwej jednostki badawczo -rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Pod pojęciem rozwiązań zamiennych należy rozumieć takie rozwiązania techniczne, które zapewnią odpowiedni i akceptowalny poziom bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie.

Zdaniem organu odwoławczego naruszenie przepisów przeciwpożarowych w zakresie jaki został stwierdzony w budynku, w części poddasza użytkowego, potęguje zagrożenia wynikające z braku odpowiednich dla tego typu obiektu (hotel) warunków ewakuacji dla osób, które mogą w nim przebywać. W aspekcie obecnych wymagań, przekroczenie długości dróg ewakuacyjnych o ponad 200 i 300 procent w stosunku do dopuszczalnej wartości 10 metrów oraz brak zamknięcia i zabezpieczenia klatek schodowych przed zadymieniem powoduje, że w przypadku wybuchu pożaru, zarówno w obrębie kondygnacji niższej jak i samego poddasza wystąpią bardzo poważne utrudnienia w prowadzeniu sprawnej i efektywnej ewakuacji (a nawet jej brak), a także sprzyjać będą rozprzestrzenianiu się pożaru właśnie drogami ewakuacyjnymi, zarówno pionowymi (klatki schodowe), jak i poziomymi (korytarze). Płomienie, wysoka temperatura, zadymienie i toksyczne produkty spalania dla osób przebywających w pokojach hotelowych będą stanowić bardzo duże zagrożenie, łącznie z wysokim ryzykiem utraty zdrowia, a nawet życia.

W budynku brak jest bowiem zabezpieczeń czy urządzeń przeciwpożarowych, które mogłyby ograniczyć ich wpływ na osoby tam przebywające, które w sytuacji ekstremalnego zagrożenia nie będą mogły się sprawnie poruszać z uwagi na ww. ograniczenia.

Oceniając prawidłowość nałożonego w pkt 1 obowiązku organ odwoławczy zauważył, iż przywołany przez stronę skarżącą § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zawiera wyłączenie stosowania, ale tylko w stosunku do przepisu § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia, który określa kryteria zagrożenia życia ludzi. Wskazuje się, że określone w § 16 ust. 2 kryteria zagrożenia życia nie stanowią katalogu zamkniętego i podlegają indywidualnej ocenie w zależności od stopnia zagrożenia, jakie może powstać w budynku. Do wszystkich użytkowanych budynków niezależnie od daty ich wzniesienia ma zastosowanie natomiast § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynki te uznaje się za zagrażające życiu ludzi, gdy występują w nim warunki techniczne nie zapewniające możliwości ewakuacji ludności (wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r, II OSK 2359/15).

Przedmiotowe wyłączenie nie dotyczy również innych przepisów, w szczególności § 15 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 3 ww. rozporządzenia, w których wskazano jednoznacznie na konieczność zapewnienia w budynkach odpowiednich warunków ewakuacji, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowanych do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, a także zastosowania środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, co określają przepisy techniczno -budowalne, czyli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. 2019 r. poz. 1095). Poza tym, w sytuacjach gdy ww. warunki nie są spełnione, co daje podstawy do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi (16 ust. 1), wskazuje się wprost, że na jego właścicielu bądź zarządcy ciąży obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno - budowlanych.

Organ odwoławczy rozpatrzył również sprawę w kontekście uregulowań zawartych w § 207 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ponieważ w jego treści określono, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 516/13). Mając na względzie, że budynek został wybudowany (w przedmiotowej części) pod rządem innych, nieobowiązujących już przepisów prawa, w § 207 ust. 2 rozporządzenia prawodawca dopuścił możliwość spełnienia warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż wskazany w tym rozporządzeniu. Za nieuprawnioną uznał Komendant Wojewódzki wykładnię, z której miałoby wynikać, że przepisy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., mają zastosowanie do istniejących budynków tylko w sytuacji dokonywania zmian w tych budynkach, tj. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania.

Podkreślono, że faktycznie w § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ustanowiono ogólną zasadę, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, to jednak prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta posiada pewien wyjątek, który sformułowano jako "z zastrzeżeniem § 207 ust. 2".

W związku z powyższym uznano, że przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie, z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia, także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 16 grudnia 2002 r. Przesłankami zastosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie 16 grudnia 2002 r. są, po pierwsze, stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, a po drugie, stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, co organ kontrolujący ustalił w trakcie prowadzonego postępowania.

Ponadto z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia wynika, iż zakres stosowania przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego nie został w akcie normatywnym ograniczony w odniesieniu do budynków powstałych w okresie przed wejściem w życie rozporządzenia. Ograniczenie zastosowania przepisów tego rozporządzenia do budynków istniejących przed dniem 16 grudnia 2002 r. z mocy § 207 ust 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie obejmuje przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Dzieje się tak dlatego, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. W tym zakresie odwołał się organ odwoławczy do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j. Dz. U. 2019 r. poz. 1372 ze zm.) stanowiącego, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany między innymi przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno - budowlanych i zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4).

Zatem przepis ww. § 207 ust. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny stanu technicznego każdego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego i w przypadku wystąpienia zagrożenia życia, podjęcia stosownych działań, przy czym konieczne jest stwierdzenie użytkowania budynku, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Organ pierwszej instancji prowadząc czynności kontrolno - rozpoznawcze w użytkowanym obiekcie dokonał kontroli jego stanu warunków ochrony przeciwpożarowej i uznał między innymi, że brak zachowania dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych, brak zapewnienia bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzielenia pionowych dróg ewakuacyjnych (klatek schodowych), brak ich zabezpieczenia przed zadymieniem są przesłankami, które dają podstawy do uznania części budynku za zagrażający życiu ludzi i zobowiązania strony do zapewnienia w niej odpowiednich warunków ewakuacji, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowanej do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, a także zastosowania środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, co określono w przepisach techniczno - budowlanych, czyli rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dodał organ odwoławczy, że jednym z podstawowych obowiązków Państwowej Straży Pożarnej jest nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Przepis ten nie uzależnia tego nadzoru od daty oddania obiektu budowlanego do użytkowania, skoro celem przepisów przeciwpożarowych jest zapewnienie w każdym czasie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. (II SA/Go 499/09) określono, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających z postępów wiedzy technicznej i naukowej (np. nowsze skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (np. zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia).

Dlatego w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia, ze względu na ważny interes publiczny, z retrospektywnym działaniem prawa, co oznacza bezpośrednie stosowanie prawa od chwili wejścia w życie nowej ustawy. Z retroaktywnym działaniu prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, zaś z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia, bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, które rozpoczęły się, powstały pod rządami danego prawa i trwają dalej po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 ONSAiWA 2006, Nr 3, poz. 71).

W związku z tym, istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje nadal i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem ciągłym, sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Dlatego wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Jak wspomniano powyżej istotnym jest, aby mieć na uwadze ważny interes publiczny we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

Z powyższych względów oraz mając na uwadze fakt, że w kontrolowanym budynku nie spełniono aktualnych norm w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, organ pierwszej instancji, niezależnie od tego czy budynek jest "stary" (wybudowany i oddany do użytkowania w okresie obowiązywania przepisów już nieaktualnych) czy też "nowy", zdaniem organu odwoławczego miał prawo wydać decyzję na podstawie powołanego art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest on w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2008 r., II SA/Wr 710/07, wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., II OSK 1701/07). Jest to wyjątek od zasady, że prawo nie działa wstecz.

Organ drugiej instancji mając na uwadze powyższe uznał w pełni za zasadne nałożenie na stronę obowiązku usunięcia uchybień, dotyczących naruszonych warunków ewakuacji. Przy czym mając na względzie, niepełne jego sformułowanie, uchylił obowiązek określony w pkt 1 decyzji i orzekł w tej części co do istoty nakazując:

1. a. zapewnić dopuszczalne długości dróg ewakuacyjnych (10 metrów), zwanych dojściami ewakuacyjnymi, mierzone wzdłuż osi tych dróg, prowadzące od wyjść z pokoi hotelowych nr 4 oraz nr 14, usytuowanych na kondygnacji poddasza użytkowego, do wyjść do sąsiedniej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku, poprzez obudowanie i zamknięcie drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej El 30 dwóch klatek schodowych oraz wyposażenia ich w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu albo
2. b. uzgodnić z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej inny sposób spełnienia wymagań określonych powyżej (pkt 1a.), stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie do dnia 30 września 2020 r.

W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 16 ust. 1, 2 i 3 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.) polegające na zastosowaniu do obiektu gastronomiczno-hotelowego skarżącej kryteriów określonych w § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia co skutkowało uznaniem budynku za zagrażający życiu ludzi, pomimo że przepis § 45 ww. rozporządzenia wyłącza stosowanie tych kryteriów do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji potwierdził, że do akt sprawy zostały dołączone dokumenty stwierdzające, że budynek został wzniesiony zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane oraz że w dniu 23 stycznia 2002 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wydał postanowienie o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania poddasza użytkowego jako hotelu w przedmiotowym obiekcie. Jednocześnie jednak, z czym skarżąca się nie zgodziła, organ II instancji wskazuje, że jego zdaniem przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zgodnie z którym budynki uznaje się za zagrażające życiu ludzi, gdy występują w nich warunki techniczne nie zapewniające możliwości ewakuacji ludności znajduje zastosowanie do wszystkich użytkowanych budynków niezależnie od daty ich wzniesienia a zawierający wyłączenie stosowania przepis § 45 odnosi się jedynie do przepisu § 16 ust. 2.

Przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków stanowi, że za zagrażający życiu ludzi uznaje się użytkowany budynek istniejący jeżeli występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Z kolei przepis § 16 ust. 2 określa kryteria będące podstawą dla stwierdzenia występowania w budynku warunków technicznych, o których mowa w § 16 ust.

1. W tej sytuacji nie sposób uznać zdaniem skarżącej, że przepis § 45 wyłączający stosowanie kryteriów określonych w § 16 ust. 2 do budynków wzniesionych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane nie odnosi się do przepisu § 16 ust.

1. Przepis ten jasno stanowi, że do budynków tych nie stosujemy kryteriów wskazanych w § 16 ust. 2, a zatem nie można stwierdzić na jego podstawie, że w danym budynku występują warunki techniczne nie zapewniające możliwości ewakuacji ludzi. Tymczasem organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określając przesłanki, które mają stanowić o uznaniu budynku za zagrażający życiu ludzi powołuje się na czynności kontrolno - rozpoznawcze dokonane przez organ I instancji i wskazuje na występujące w budynku: brak zachowania dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych, brak zapewnienia bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzielenia pionowych dróg ewakuacyjnych (klatek schodowych), brak ich zabezpieczenia przed zadymieniem, czyli kryteria określone w § 16 ust 2 pkt 2, 4 i 5, które zgodnie z § 45 nie mogą mieć zastosowania do budynku skarżącej i nie powinny stanowić przesłanek do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność zastosowania § 16 ust.1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) mimo, iż budynek stanowiący przedmiot zaskarżonej decyzji wybudowany został przed wejściem w życie przywołanego rozporządzenia i w ocenie skarżącej podlega regulacji § 45 rozporządzenia wykluczającej stosowanie wymienionych na wstępie przepisów.

Stanowisko strony skarżącej jest błędne.

Bezspornym w sprawie jest, iż budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania w obrębie poddasza użytkowego posiada 16 dwuosobowych pokoi hotelowych.

Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się (między innymi – uwaga Sądu) na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL. Stosownie natomiast do § 209 ust. 2 niniejszego rozporządzenia budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi:

1. 1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się;
2. 2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych;
3. 3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II;
4. 4) ZL IV - mieszkalne;
5. 5) ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.

W ocenie Sądu w świetle przywołanych przepisów organy zasadnie zaliczyły tę część budynku skarżącej do kategorii zagrożenia ludzi ZL V. Stosownie do § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego w strefie pożarowej ZL V przy jednym dojściu, co bezspornie ma miejsce w sprawie, wynosi 10 m. Natomiast drogi ewakuacyjnej prowadzące z najbardziej odległych dwóch pokoi hotelowych na poddaszu użytkowym budynku (usytuowanych w dwóch odrębnych korytarzach), mierzone do wyjść ewakuacyjnych na parterze oddalone są o 22 oraz 31 m. Tym samym stwierdzić należy, iż długość drogi ewakuacyjnej w przedmiotowym budynku nie spełnia wymogów określonych w przywołanym wyżej rozporządzeniu.

Zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (...) stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

W tym miejscu przywołać i zaaprobować należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r, sygn. akt II OSK 516/13 (dostępny w CBOSA), iż przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym.

Paragraf 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) stanowi, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Przy czym ust. 2 pkt 2 tego przepisu określa, że podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych.

Tym samym zasadne jest stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że użytkowany przez skarżącą budynek zagraża życiu ludzi, albowiem występujące w nim warunki techniczne związane z długością drogi ewakuacyjnej nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi.

Zgodnie z art. 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.6)) oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2.

Powyższy przepis znajduje się w rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe". Należy mieć zatem na uwadze, że w uchylonym § 46 tego rozporządzenia - rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) - § 12 ust 1 pkt 2 określono również, że podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Tym samym kryterium to nie uległo zmianie w czasie obowiązywania obu wskazanych aktów prawnych.

Z powyższych względów stanowisko strony skarżącej należy uznać za całkowicie chybione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.