Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 29 maja 2020 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty z dnia 30 września 2019 r., nr [...], o odmowie ustalenia odszkodowania i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 16 grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy zezwolił B. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości P., przechodzącej przez grunty wskazane w załączonym do decyzji wykazie, w tym m.in. przez położoną w P. działkę nr [..] stanowiącą własność B. M. Ówczesną działkę nr [..] o powierzchni 10,49 ha stanowią obecnie działki nr: [..]-[..].
Zgodnie ze sporządzonym w dniu 31 stycznia 2019 r. notarialnym Aktem Poświadczenia Dziedziczenia (Rep. A nr [..]) spadek po zmarłym 6 kwietnia 1989 r. B. M. odziedziczyli Z. W. M., S. H. K. i F. S. M. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. F. M., Z. M. i S. K. wnieśli do Starosty o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości stanowiącej ówcześnie działkę nr [..], na skutek wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z dnia 16 grudnia 1974 r.
Decyzją z dnia 30 września 2019 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na przedmiotowej działce na skutek decyzji z 1974 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że możliwe jest dochodzenie odszkodowania w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., mimo że do ograniczenia prawa własności doszło pod rządami poprzedniej ustawy, tym bardziej, że przedawnienie nie występuje w prawie administracyjnym – chyba że przepisy wyraźnie to regulują. Powołując się na orzecznictwo organ zauważył jednak, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania.
Wobec tego brak było podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców B. M. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 w zw. z art. 21, w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 29 maja 2020 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody, powołującego się na przeważający w ostatnich latach w orzecznictwie pogląd, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego przed jej wejściem w życie – o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja).
Wojewoda stwierdził, że istotne jest ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone. W odniesieniu do kwestii przedawnienia przedmiotowego roszczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Oznacza to zarazem a contrario, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (tj. obejmujące pozostałe straty, w tym zmniejszenie wartości nieruchomości) nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie. Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 1958 r. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli mimo wspomnianego ograniczenia prawa własności nie poniósł on szkody.
Wobec tego, zdaniem Wojewody, roszczenia z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu. Ponadto, jak wynika z doktryny prawa administracyjnego popartego poglądami judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko wówczas, gdy przepis tak stanowi.
W ocenie organu odwoławczego ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz spadkobierców osoby wywłaszczonej jest możliwe, ponieważ w przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy. Przy czym podkreślić należy, że prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, lecz wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego podmiotu. Wojewoda wskazał, że istniały rozbieżności w tej kwestii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ale najnowsze orzecznictwo NSA oraz jednolite stanowisko WSA w Gdańsku wskazują, że odszkodowanie należy się również spadkobiercom.
Wojewoda przypomniał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania pod kątem odnalezienia decyzji o ustaleniu odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Determinuje to zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, że drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta powinien pozyskać przede wszystkim oświadczenie wnioskodawców, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im lub ich spadkodawcy takiego odszkodowania w przeszłości. Ponadto organ zauważył, że ewentualne dokumenty w sprawie mogą posiadać: Starostwo Powiatowe, Urząd Gminy, Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe. Starosta powinien także wystąpić do Sądu Rejonowego o sprawdzenie, czy w związku z decyzją z dnia 16 grudnia 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego.
Wojewoda zauważył, że ewentualne nie odnalezienie decyzji ustalającej odszkodowanie, jak również jakiegokolwiek innego dokumentu potwierdzającego jej wydanie, może spowodować konieczność przyjęcia, że doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.
Wojewoda stwierdził także, że organ pierwszej instancji może być zobowiązany do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wysokość odszkodowania. Ponieważ niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, zastosowanie znalazł przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się nieuwierzytelnione kopie dokumentów, w tym decyzji z 1974 r. Należy więc uzyskać ich oryginały lub uwierzytelnione kopie.
Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła A. zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 k.p.a. oraz naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organy powinny działać wnikliwie i szybko.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie wnoszącej sprzeciw Wojewoda błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zgodnie ze stanowiskiem judykatury i doktryny decyzja kasacyjna może być wydana w przypadku, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości. Natomiast w ocenie Spółki z żadną z przesłanek nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ Starosta wyjaśnił sprawę.
W odniesieniu do zarzutu Wojewody o konieczności sporządzenia operatu szacunkowego wnosząca sprzeciw zauważyła, że w sprawie w ogóle nie ma potrzeby jego sporządzania, ponieważ wnioskodawcy nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Jak bowiem wynika z przytoczonych w sprzeciwie wyroków NSA w skład spadku wchodzą tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny, więc jeśli by przyjąć, że roszczenie spadkobiercy osoby wywłaszczonej ma charakter cywilny, to podlega ono przedawnieniu. A w przypadku uznania roszczenia za publicznoprawne musi istnieć podstawa prawna, na jakiej prawo to przysługuje następcy prawnemu. Wobec powyższego skoro brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców, to nieuzasadnione jest uchylenie decyzji Starosty z uwagi na brak operatu szacunkowego.
Ponadto, w kontekście uwagi organu odwoławczego, że organ I instancji powinien pozyskać do akt oryginały bądź uwierzytelnione kopie dokumentów, Spółka przypomniała, że Wojewoda może przeprowadzić postępowanie uzupełniające w myśl art. 136 § 1 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzucono także Wojewodzie, że nie wykazał, że nie może we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego, podobnie jak nie wskazał, że byłoby to czynnością nadmiernie utrudnioną lub spowodowałoby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Zauważono również, że decyzja kasacyjna odnosi się do oceny prawnej dokonanej przez Starostę a obszerna argumentacja zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne. Szeroko rozbudowana argumentacja odnosząca się do interpretacji prawnej zawarta w rozstrzygnięciu kasacyjnym nie ma uzasadnionych podstaw, ponieważ organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia i co więcej, organ I instancji nie jest związany ocenę prawną organu odwoławczego. Wskazania organu odwoławczego powinny dotyczyć wyłącznie osiągniecia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności przy wydawaniu decyzji. Obszerna argumentacja Wojewody co do właściwej interpretacji przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie jest de facto ukrytym rozstrzygnięciem merytorycznym i próbą narzucenia organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia.
Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 29 maja 2020 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że sąd w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie wnika w istotę sprawy administracyjnej, tylko bada postępowanie w takiej sprawie pod kątem ustalenia, czy zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7.4.2017 r. (cz. IV), "Monitor Prawniczy", 2017/18, s. 971; wyroki NSA z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 3069/18, z dnia 15 stycznia 2019 r., I OSK 4292/18, z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie formułowane są poglądy, które wskazują na obiektywny brak możliwości oddzielenia kontroli decyzji kasacyjnej zapadłej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. od szerszego kontekstu regulacji materialnoprawnych, na bazie której rozstrzygnięcie zostało podjęte. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, stanął na stanowisku, że art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można bowiem pominąć związku, jaki zachodzi pomiędzy wynikiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a elementami, które wpływają na jego treść. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce nie jest możliwe, ponieważ nie daje pełnego obrazu zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (W. Piątek, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s. 162-180).
Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając zatem, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego.
W konsekwencji, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, że dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej sąd administracyjny nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia odszkodowania lub odmowy ustalenia odszkodowania), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy i czy organ odwoławczy prawidłowo zdiagnozował zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uznał, że przekracza on jego kompetencje określone w art. 136 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.
Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem I instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., nr 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w toku którego odwołujący się, tj. wnioskodawcy, zwalczali decyzję Starosty z dnia 30 września 2019 r. o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela działki nr [..] położonej w P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy z dnia 16 grudnia 1974 r. był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do u.g.n. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).
Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa.
Wnosząca sprzeciw Spółka wskazała, że nie ma możliwości by ustalać i wypłacać odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości spadkobiercom osoby wywłaszczonej. Sądowi znane są rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii, w tym pogląd, zgodnie z którym prawo do odszkodowania nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stoi na znanym i ugruntowanym w orzecznictwie stanowisku, że spadkobiercy ówczesnego właściciela nieruchomości, przez którą przeprowadzono realizację napowietrznej linii energetycznej, mają skuteczne prawo domagania się przyznania im odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości (zob. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2020 r., sygn. II SA/Gd 189/20, z dnia 3 sierpnia 2020 r., II SA/Gd 407/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tożsame stanowisko prezentuje również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1840/19 stwierdził, że "Uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może być (każdoczesny) właściciel nieruchomości, a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej". Prawo do odszkodowania przysługuje spadkobiercom osoby wywłaszczonej, albowiem wstąpili oni w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Przejście zaś ogółu praw i obowiązków na następców prawnych oznacza przejście także uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które ze względu na swoją majątkową naturę wchodzi do masy spadkowej.
W konsekwencji za prawidłowe należało uznać stanowisko Wojewody, zgodnie z którym spadkobiercy B. M. są uprawnieni do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości wobec jej zajęcia na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w zakresie, w jakim odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ich poprzednikowi prawnemu, zaś powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło.
Sąd aprobuje stanowisko Wojewody o konieczności przeprowadzenia postępowania pod kątem zweryfikowania czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy zgodzić się z Wojewodą, że istotne jest by uzyskać oświadczenia wnioskodawców, złożone pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im lub ich spadkodawcy przedmiotowego odszkodowania w przeszłości, a także by pozyskać informacje ze Starostwa Powiatowego, Urzędu Gminy, Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego czy Sądu Rejonowego.
W ocenie Sądu brak dokumentów, które wskazywałyby na złożenie i rozpoznanie wniosku o ustalenie odszkodowania, czy też złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego stanowi istotną przeszkodę w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Podobnie trafnie zauważył Wojewoda, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie takie ustalono i wypłacono uprawnionej osobie.
Powyższe oznacza, że w świetle relewantnych dla sprawy przepisów prawa materialnego braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji były tak daleko idące, że organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po ustaleniu, że poprzedni właściciel, ani jego spadkobiercy odszkodowania nie otrzymali, konieczne będzie więc zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego celem określenia wielkości potencjalnego odszkodowania należnego wnioskodawcom.
Wskazać należy, że na organie I instancji spoczywa obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy przeprowadza po raz drugi postępowanie w tej samej sprawie, jednakże ocenia stan materiałów zgromadzonych przez organ I instancji. Organ odwoławczy będzie przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe jedynie w ramach art. 136 k.p.a. Co do zasady nie może ono dotyczyć okoliczności, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też tak istotne jest prawidłowe i nie pozostawiające wątpliwości przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji. W tym celu należy ustalić, czy doszło do wypłacenia odszkodowania a organ nie może orzekać na podstawie nieuwierzytelnionych kopii dokumentów, które mają stanowić podstawę do ewentualnego orzeczenia odszkodowania w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.