Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z 10 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał prowadzenie budowy budynku magazynowego o wymiarach zewnętrznych około 79 m x 26,40 m (powierzchni około 2.085,60 m2), oznaczonego nr 1 na szkicu sytuacyjnym, wzniesionego na działce nr [...] w Ż., Gmina S., oraz poinformował G. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Inwestor", "Skarżąca") o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że 15 kwietnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budynków znajdujących się na działce nr [...] w Ż., gmina S. W dniu 26 sierpnia 2021 r. przeprowadzono wizję lokalną, podczas której stwierdzono, że na ww. działce znajdują się trzy budynki magazynowe (podczas wizji lokalnej były one puste i nieużytkowane). Budynek oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 1 ma wymiary 79 m x 26,40 i wysokość w okapie 5,70 m oraz w kalenicy 9,70 m, w obiekcie znajduje się instalacja elektryczna, która w trakcie kontroli była nieczynna, budynek posiada dach dwuspadowy kryty blachodachówką. Budynek oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 2 posiada wymiary 67,50 m x 19 m i wysokość w okapie 4 m oraz w kalenicy 7,50 m, w obiekcie znajduje się instalacja elektryczna, ale budynek nie posiada zasilania z przyłącza, w budynku znajduje się instalacja wody, podczas kontroli instalacja była czynna, budynek posiada dach dwuspadowy kryty blachodachówką.
Budynek oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 3 posiada wymiary 45,30 m x 18,20 m i wysokość w okapie 5,02 m oraz w kalenicy 9,70 m, w obiekcie znajduje się częściowo zdemontowana instalacja elektryczna, budynek posiada dach dwuspadowy kryty blachodachówką. PINB wskazał, że teren działki jest zarośnięty, słupy elektryczne pozbawione są przewodów elektrycznych, na wjeździe, na teren działki od strony zachodniej znajduje się utwardzony plac oraz zbiornik wodny. Drogi dojazdowe do budynków utwardzone są z trylinki.
Organ pierwszej instancji podał, że obecny podczas wizji lokalnej przedstawiciel Inwestora K. P. oświadczył, że budynki zostały wybudowane w latach 60-tych ubiegłego wieku, zaś w 2006 r. zostały one wyremontowane, tj. ściany zostały obłożone z zewnątrz i wewnątrz płytą obornicką, zostały ocieplone i wylane posadzki, wymieniono bramy wjazdowe, dachy zostały pokryte blachą falistą i orynnowane. K. P. oświadczył również, że budynek oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 1 nie został przebudowany z rzutu o kształcie litery H do kształtu prostokąta po 2004 r., w momencie zakupu w 2006 r. dach był już przykryty blachą. Na przebudowę i rozbudowę budynków magazynowych K.P. nie posiadał dokumentów.
PINB wskazał również, że obecna podczas wizji lokalnej przedstawicielka Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu E. M. oświadczyła, że podczas kontroli obiektów przeprowadzonej w grudniu 2020 r. stwierdzono, że około 80 otworów w ścianie imituje instalację elektryczną i instalację wody. Według oświadczenia E. M. krótkie przewody elektryczne były zatopione w jeszcze niezastygniętej piance montażowej. Czynna instalacja elektryczna znajdowała się wyłącznie w budynku oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr 1.
Odwołując się do treści przepisów Prawa budowlanego organ pierwszej instancji podał, że obiekty magazynowe zaliczane są do XVIII kategorii obiektów budowlanych, wobec czego Inwestor na budowę obiektu jest zobligowany uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a przed przystąpieniem do użytkowania obiektu zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych. PINB wskazał, że w zasobach archiwum nadzoru nie ma takiej decyzji, a Inwestor nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność budowy i jej zakończenia. Organ pierwszej instancji stwierdził tym samym, że budowa tego budynku powstała w wyniku samowoli budowlanej.
PINB wskazał następnie, że dysponuje operatem szacunkowym z wyceny nieruchomości dla działek nr [...] i [...] w Ż., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w 2004 r. Z operatu wynika, że przedmiotowy budynek w 2004 r. służył do wypajalni cieląt oraz składał się z: "czterech segmentów połączonych łącznikiem - w kształcie litery H, o konstrukcji żelbetowej prefabrykowanej. Ściany zewnętrzne murowane z pustaków ceramicznych t. Max. Dach konstrukcji żelbetowej prefabrykowanej, pokryty papą, stolarka okienna i drzwiowa drewniana. Powierzchnia użytkowa budynku wynosi 975 m2, wysokość około 2,60 m. Rok budowy początek lat siedemdziesiątych
XX w. Stan techniczny budynku: uszkodzona elewacja, liczne ubytki w stolarce okiennej i drzwiowej, brak wszelkich instalacji, miejscami nieszczelne pokrycie dachowe. Stan techniczny budynku jest dostateczny".
Organ pierwszej instancji podniósł, że w związku z brakiem ustalenia faktycznej daty powstania budynku magazynowego (oznaczonego nr 1) o wymiarach 79 m x 26,40 m ustalił za pomocą strony internetowej geoportal.gov.pl, że jego budowa powstała około 2012 r. W tym czasie budynek o kształcie litery H został rozebrany i postawiono nowy budynek, który istnieje w obecnym kształcie do dnia dzisiejszego. Dysponując możliwością przeglądania zdjęć archiwalnych za pomocą ww. strony internetowej dla działki nr [...] PINB stwierdził, że do około 2011 r. budynek o kształcie litery H nie uległ zmianie, natomiast około 2012 r. budynek został rozebrany, a w tym samym miejscu powstał nowy budynek o wymiarach 79 m x 26,40 m. Biorąc pod uwagę te ustalenia oraz zapisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji wstrzymał budowę ww. budynku wskazując, że w przypadku niespełnienia warunków niniejszego postanowienia zostanie wydana decyzja nakazująca jego rozbiórkę zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego.
Końcowo PINB wskazał, że legalność przeprowadzonych robót budowlanych w budynkach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym numerami 2 i 3 została objęta odrębnym postępowaniem.
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 16 maja 2022 r. uchylił je w całości, wstrzymał budowę budynku magazynowego o wymiarach 13 m x 79 m wybudowanego pomiędzy istniejącymi budynkami o wymiarach 5,2 m x 79 m na działce nr [...] w Ż., gmina S. oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji w wysokości obliczonej zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 tej ustawy podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że pismem z 8 grudnia 2021 r. wezwał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia dodatkowych oględzin celem uzupełnienia materiału dowodowego m.in. o rzut budynku celem ustalenia, czy stanowi on jedynie zadaszenie wcześniej funkcjonującego wybiegu dla zwierząt i zamontowaniu bram w szczytach (jak wskazano w zażaleniu). PWINB podał, że po przeprowadzonej dodatkowej wizji lokalnej (17 lutego 2022 r.) PINB wyjaśnił, iż pierwotnie budynek miał kształt litery H, który był zadaszony, wybiegi dla zwierząt były jedynie utwardzone i nie stanowiły powierzchni zabudowy tego obiektu, zaś w latach 2011/2012 budynek przebudowano - wykonano otwór w ścianie, który wskazuje, że pomiędzy płytami piankowymi widoczna jest warstwa z cegły ceramicznej, z której zgodnie z operatem szacunkowym z 2004 r. został wybudowany pierwotnie budynek, co oznacza, że przedmiotowy budynek nie został rozebrany w całości.
PINB wskazał również, że Inwestor w 2013 r. rozbudował i przebudował budynek w taki sposób, że ściany zewnętrzne obudował płytami warstwowymi, a tereny utwardzone (wybiegi dla zwierząt) zabudował poprzez wykonanie zadaszenia i zamknięcie ścianami od strony północnej i południowej, czym zwiększył powierzchnię użytkową tego budynku. Ponadto podczas wizji lokalnej organ pierwszej instancji wykonał rzut obiektu z wymiarami, z którego wynika, że łącznik między budynkami został usunięty, co oznacza, że zadaszona została powierzchnia pomiędzy budynkami o wymiarach 13 m x 79 m i powierzchni zabudowy 1.027 m2.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, że budynek został rozebrany i w tym samym miejscu w 2013 r. powstał nowy budynek o wymiarach 26,4 m x 79 m bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie PWINB z dodatkowych oględzin wynika, że przedmiotowa budowa polegała na zamknięciu przestrzeni pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami poprzez jej zadaszenie i zamknięcie ścianami od strony północnej i południowej, o powierzchni 1.027 m2 i wymiarach 13 m x 79 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast pozostałe roboty budowlane wykonane w istniejących częściach jako przebudowa budynku magazynowego powinny być objęte odrębnym postępowaniem na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Zatem przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną i wybudowana została bez wymaganego przez art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, do której zastosowanie znajduje tryb z art. 48 ust. 1 tej ustawy. PWINB ocenił, że PINB zastosował prawidłową procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe mylne ustalenia organu pierwszej instancji, który uznał, że budynek powstał całkowicie na nowo, organ odwoławczy za zasadne uznał wydanie postanowienia reformacyjnego odnoszącego się do nowo powstałej części tego obiektu magazynowego poprzez jego zadaszenie samowolnie i rozdzielenie od elementów przebudowanych w istniejącym budynku. PWINB wskazał, że wobec wniesienia przez Spółkę zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji termin na złożenie wniosku o legalizację upływa 30 dni od dnia wydania przez organ odwoławczy niniejszego postanowienia, które jest ostateczne, czyli od 16 maja 2022 r.
Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że budowa przedmiotowego budynku o wymiarach 13 m x 79 m podlegała ocenie PINB, a następnie PWINB w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowa budowa, polegająca na zamknięciu przestrzeni pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami poprzez zadaszenie i zamknięcie ścianami od strony północnej i południowej, została zrealizowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego Spółka, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu administracji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła mu naruszenie:
- 1. art. 48 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy powinien zostać zastosowany przepis art. 50 Prawa budowlanego;
- 2. art. 50 Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu;
- 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", polegające na niewydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego w sytuacji, gdy postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;
- 4. art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi odwoławczemu błędnie przyjęcie, że w wyniku zadaszenia przestrzeni pomiędzy dwoma częściami budynku (w kształcie litery H) zwiększyła się powierzchnia użytkowa tego budynku. Wskazano, że przestrzenie te w przeszłości stanowiły wybetonowane wybiegi dla zwierząt, stanowiąc powierzchnię zabudowy. W związku z tym dotychczasowy budynek został przebudowany, lecz nie zwiększyła się jego powierzchnia zabudowy ani powierzchnia użytkowa. W tej sytuacji organ błędnie zastosował art. 48 Prawa budowlanego zamiast art. 50 tej ustawy. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie miały miejsce roboty budowlane, a nie budowa.
Spółka zarzuciła również, że zlecając przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego (w postaci ponownych oględzin obiektu, wykonania dokumentacji technicznej i fotograficznej) oraz wydając rozstrzygnięcie reformacyjne zamiast kasacyjnego organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tym zakresie wskazano, że art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Skarżącej postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ organ ten dokonał błędnych ustaleń faktycznych stwierdzając, że budynek magazynowy został pobudowany od podstaw, a nie w wyniku przebudowy istniejącego od kilkudziesięciu lat budynku.
W związku z tym zaszła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego obejmującego przeprowadzenie kolejnych oględzin oraz sporządzenie dokumentacji technicznej i fotograficznej. Zakres postępowania wyjaśniającego był zatem obszerny i miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji spełnione zostały przesłanki wydania postanowienia kasacyjnego.
Podsumowując podniesiono, że organ odwoławczy nie powinien w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. zlecać organowi pierwszej instancji przeprowadzenia uzupełnienia dowodów i materiałów, lecz z uwagi na charakter naruszeń i szeroki zakres sprawy wymagający wyjaśnienia zasadne było uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 16 maja 2022 r., którym organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z 10 listopada 2021 r., wstrzymał Skarżącej budowę budynku magazynowego o wymiarach 13 m x 79 m wybudowanego pomiędzy istniejącymi budynkami o wymiarach 5,2 m x 79 m na działce nr [...] w Ż., gmina S. oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu budowlanego.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).
Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 tej ustawy.
Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Wskazać przy tym trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną tzw. samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego.
Należy również podkreślić, że na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy czym organy muszą kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.). Należy zaznaczyć, że z mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 107 § 2-5 tej ustawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z 16 maja 2022 r. Sąd stwierdza, że powyższym zadaniom organ odwoławczy nie sprostał, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonych czynności wyjaśniających (m.in. wizji lokalnej przeprowadzonej 26 sierpnia 2021 r.) uznał, że zrealizowany przez Skarżącą budynek magazynowy o wymiarach zewnętrznych około 79 m x 26,40 m (powierzchni około 2.085,60 m2), oznaczony na szkicu sytuacyjnym numerem 1, wzniesiony na działce nr [...] w Ż., Gmina S., wymagał pozwolenia na budowę. Za pomocą strony internetowej geoportal.gov.pl PINB ustalił, że został on zbudowany około 2012 r. W tym czasie budynek o kształcie litery H został rozebrany i postawiono nowy budynek, który istnieje w obecnym kształcie do dnia dzisiejszego. Na podstawie zdjęć archiwalnych na ww. stronie internetowej dla działki nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że do około 2011 r. budynek o kształcie litery H nie uległ zmianie, natomiast około 2012 r. budynek został rozebrany, a w tym samym miejscu powstał nowy budynek o wymiarach 79 m x 26,40 m.
Uchylając postanowienie PINB z 10 listopada 2021 r. organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał ustalenie organu pierwszej instancji, że sporny budynek został rozebrany i w tym samym miejscu w 2013 r. powstał nowy budynek o wymiarach 26,4 m x 79 m bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie PWINB z dodatkowych oględzin wynika, że przedmiotowa budowa polegała na zamknięciu przestrzeni pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami poprzez jej zadaszenie i zamknięcie ścianami od strony północnej i południowej, o powierzchni 1.027 m2 i wymiarach 13 m x 79 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena działalności inwestycyjnej na działce nr [...] nie została wystarczająco uzasadniona zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że swoje stanowisko w tym zakresie PWINB wyraził w istocie w jednym akapicie zaskarżonego postanowienia (akapit czwarty na s. 3), co nie spełnia wymagań stawianych przez ustawodawcę w przepisach art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że 17 lutego 2022 r., na zlecenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę stanu spornego obiektu. Ze sporządzonego z tej czynności protokołu wynika, że w wyniku dokonanych oględzin ustalono, iż budynek jest nieużytkowany, nie posiada instalacji wody i kanalizacji, posiada wewnętrzną instalację energetyczną (oświetleniową). Wskazano, że do budynku można wejść jedynie przez drzwi znajdujące się w bramie uchylnej, budynek nie posiada innych wejść i okien. Wszystkie ściany i sufity są obłożone płytą piankową, a posadzki wykonano z betonu przemysłowego. W protokole zapisano, że budynek magazynowy składa się z trzech pomieszczeń: główne pomieszczenie o wymiarach 77,50 m x 13 m i wysokości 7,81 m, boczne pomieszczenia o wymiarach 5,20 m x 7,81 m i wysokości 4,58 m z dwoma otworami wejściowymi o wymiarach 2,90 m x 3,20 m. Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową (14 fotografii), trzy rysunki oraz trzy wydruki zdjęć satelitarnych budynku z lat: 2008, 2011 i 2013.
Zdaniem Sądu załączona do protokołu dokumentacja zdjęciowa nie potwierdza stanowiska organu odwoławczego, że budowa polegała na zamknięciu przestrzeni pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami poprzez jej zadaszenie i zamknięcie ścianami od strony północnej i południowej. Z fotografii tych wynika, że sporny obiekt został zadaszony nie tylko "pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami", lecz również na tych "dwóch istniejących budynkach" (uwidoczniony na zdjęciach stan techniczny dachu pozwala przypuszczać, że nastąpiło to w tym samym czasie). Natomiast "zamknięcie przestrzeni", o którym wspomina PWINB nastąpiło nie tylko od strony północnej i południowej, lecz od każdej strony budynku (o czym świadczą widniejące na zdjęciach nowe ściany zewnętrzne z płyt warstwowych). Obiekt ten tworzy więc jedną, funkcjonalną całość, co czyni niezrozumiałym stwierdzenie organu odwoławczego, że pozostałe roboty budowlane wykonane w istniejących częściach jako przebudowa budynku magazynowego powinny być objęte odrębnym postępowaniem na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
W świetle powyższych okoliczności nie sposób uznać poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu PWINB uchybił szczegółowości i rzetelności ustaleń w zakresie parametrów obiektu, w stopniu, który zaważył na ich wiarygodności. Ustalenia organu odwoławczego są niewystarczające do tego, aby - w świetle specyficznych okoliczności sprawy - w sposób niewątpliwy orzec zarówno o obowiązku (wstrzymanie prowadzenia budowy), jak i uprawnieniu (złożenie wniosku o legalizację) inwestora.
Jak już wyżej wskazano - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia o wstrzymaniu budowy złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony w wymaganym terminie, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Dla prawidłowości orzeczonego następczo nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędne jest więc, aby wszystkie rozstrzygnięcie w procedurze legalizacyjnej były jednoznaczne. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na jednostkę.
Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem niezgodność stanowiska organu odwoławczego ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją oraz lakoniczność uzasadnienia podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd na etapie postępowania odwoławczego naruszenia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, będąc związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze i adekwatnie do jego wyników podejmie rozstrzygnięcie. Zadaniem PWINB będzie precyzyjne ustalenie parametrów obiektu i jego cech charakterystycznych z odwołaniem się do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji (w tym zdjęciowej oraz przedłożonego przez Skarżącą dokumentu "Ocena stanu technicznego"). To pozwoli na prawidłową kwalifikację obiektu, weryfikację wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania oraz trybu postępowania w celu legalizacji.
O kosztach postępowania orzeczono w drugim punkcie wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od PWINB na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]