Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 592/23

Uzasadnienie

R. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 kwietnia 2023 r., nr SKO Gd/4095/22, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Władysławowa z 17 czerwca 2022 r., nr RGNiGP.6730.55.2021.AK, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 21 sierpnia 2021 r. (zmienionym pismami z 10 listopada 2021 r., 7 grudnia 2021 r., 10 stycznia 2022 r. i 8 lutego 2022 r.) R. Sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce trzech budynków usługowych (nr [...]-[...]) oraz budowie 39 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego, budynku gospodarczego, budynku recepcji, budynku usług gastronomicznych wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach nr [...]-[...], nr [...], nr [...]-[...], obręb [...], gmina Władysławowo.

Decyzją z 17 czerwca 2022 r. Burmistrz Władysławowa odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego stwierdzając, że działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Jak wskazano, stosownie do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. dokonano analizy obszaru istniejącej zabudowy wokół wskazanego terenu pod realizację inwestycji, z której wynika, że zamierzony zakres inwestycji i sposób zagospodarowania terenu nie spełnia łącznie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Burmistrz wyjaśnił, że główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywa się z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [..] (ul. M.), dlatego za front terenu objętego wnioskiem należało uznać część terenu inwestycji przylegającą do ww. drogi. Ustalony w powyższy sposób front terenu inwestycji to odcinek oznaczony literami A-F. Szerokość ustalonego w powyższy sposób frontu terenu inwestycji wynosi około 148 m, zatem trzykrotna szerokość frontu tego terenu wynosi 444 m. W związku z tym, do analizy przyjęto obszar na poziomie 444 m w każdym kierunku od granicy terenu inwestycji. Obszar ten znalazł się w całości na mapie dołączonej do wniosku.

Jak ustalono, w tak zakreślonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zabudowa usługowa (w tym z zakresu zakwaterowania turystycznego), a także tereny łączące funkcje mieszkalną z usługową, tereny dróg oraz tereny rolne i leśne, a także odcinek brzegu morskiego. Aktualnie na terenie inwestycji znajdują się budynki zakwaterowania zbiorowego, wchodzące w skład ośrodka wypoczynkowego, wobec czego planowana inwestycja nie zmieniłaby funkcji terenu objętego wnioskiem - nadal miałby on być wykorzystywany w ramach funkcji usług zakwaterowania turystycznego. Jednakże, jak zauważył organ I instancji, planowany sposób zagospodarowania polegający na realizacji kilkudziesięciu niewielkich domków turystycznych oraz budynków do obsługi tej zabudowy - nie byłby tożsamy z istniejącym w pobliżu sąsiedztwem (w zakresie rodzaju i sposobu zagospodarowania) i stanowiłby niekorespondujący z otoczeniem element w przestrzeni.

Burmistrz Władysławowa zwrócił bowiem uwagę na historyczny aspekt dotyczący terenu objętego wnioskiem. Jak wskazano, obszar inwestycji położony jest w strefie historycznego zespołu urbanistycznego, tzw. Dawnego letniska - najciekawszej pod względem kulturowym części J.. Do najcenniejszych ciągów komunikacyjnych tego założenia należą: P., Bulwar N., ul. B. i K. wraz z ulicami prostopadłymi. Cennymi obiektami w tej części miejscowości są domy wczasowe i pensjonaty powstałe w okresie dwudziestolecia międzywojennego przy ul. B., S. i K., a ponadto liczne wille, domy mieszkalne i letniskowe. Teren ten stanowi strefę ochrony konserwatorskiej proponowanej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postulowanej od 1989 r.). Strefa ta została oznaczona na załączniku graficznym nr 3 do decyzji. Jak wyjaśnił organ, również w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Władysławowo przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Władysławowa nr XLII/302/02 z dnia 30 stycznia 2002 r. wskazano na mapie nr 6 stanowiącej integralny załącznik Studium, że strefa w której znajduje się teren inwestycji obejmuje obiekty i zespoły zabytkowe.

Organ I instancji wskazał, że obszar zabudowy historycznego kurortu w J. obejmuje prestiżowe letnisko, które rozwinęło się po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, w okresie międzywojennym. Z tego okresu zachowały się domy wczasowe, wille, pensjonaty, domy i domki letniskowe (dziewiętnaście z nich ujętych jest w gminnej ewidencji zabytków), usytuowane na działkach porośniętych sosnami nadmorskimi. Osią kompozycyjną tego zespołu zabudowy jest Promenada Ś. i Bulwar N., prowadzący wzdłuż klifu przez park do zejścia na plażę nr [...], dalej do ul. K. (DW215). Większość obszaru położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej. Zabudowę i zagospodarowanie na tym terenie należy więc kształtować przy uwzględnieniu warunków ochrony krajobrazu kulturowego, w szczególności dostosowania form zabudowy i gabarytów obiektów do zabytkowego otoczenia. Wyodrębniona na załączniku graficznym nr 3 jednostka urbanistyczna, która stanowić powinna odniesienie dla kształtowania nowej zabudowy, to miejsce wysoce reprezentacyjne, gdzie dominującą funkcją są usługi turystyki wbudowane w obiektach stałych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowych.

Całość o wysokim standardzie architektonicznym, przestrzennym oraz obsługi ruchu turystycznego (hotele, restauracje, ośrodki wypoczynkowe, inne obiekty usługowe). Celem zmian funkcjonalno-przestrzennych dla tego terenu jest wytworzenie uporządkowanej przestrzennie tkanki zabudowy o charakterze kurortu nadmorskiego, która w otoczeniu promenad i trzech zespołów parkowych stanowić będzie o nowej jakości usług turystycznych, nadających całej miejscowości niepowtarzalny charakter. W ocenie organu, zabudowa o charakterze niewielkich domków turystycznych na wynajem nie stanowi kontynuacji dla istniejących form zabudowy, taki rodzaj zabudowy nie znajduje się w tej części J. i nie korespondowałaby z całością spójnej jednostki urbanistycznej na obszarze historycznego kurortu.

Burmistrz Władysławowa wyjaśnił przy tym, że planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Jak wskazano, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, bowiem położony jest przy drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], a także nr [...], oraz przy drodze wojewódzkiej (działka nr 1). Ponadto, na podstawie załączonych do akt zapewnień od gestorów, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym wnioskiem organ I instancji stwierdził, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. Burmistrz ustalił także, na podstawie danych z rejestru gruntów, że tereny działek nr [...]-[...], obręb [...], znajdujące się w liniach rozgraniczających terenu inwestycji, obejmują grunty zabudowane i zurbanizowane - inne tereny zabudowane (Bi) oraz tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz).

W związku z powyższym, teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony. Przeanalizowano również kwestie dotyczące zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Z uwagi na położenie inwestycji na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego odniesiono się w szczególności do przepisów dotyczących ochrony przyrody i środowiska. Jak wskazano, teren inwestycji znajduje się poza strefą 200 m od krawędzi klifu, wobec powyższego nie obowiązują zakazy wynikające z § 3 pkt 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Z uwagi na wielkość obszaru objętego inwestycją (8690 m2) analizowano również możliwość kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego oddziaływać na środowisko, jednak wobec ostatecznego kształtu wniosku stwierdzono, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Ponadto, w ocenie organu I instancji został spełniony również warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach wymienionych w tym przepisie.

Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że decyzja organu I instancji została oparta na nierzetelnej analizie urbanistycznej, w której pomimo prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy, autor przeanalizował pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie wybiórczo obszar położony na północ od ul. K., całkowicie pomijając część południową, w której w odległości mniejszej niż 20 m znajdują się działki zagospodarowane w podobny, do proponowanego przez inwestora sposób. Inwestor przedłożył także dokumentację fotograficzną, mającą świadczyć o tym, że na północ od ul. K., oprócz budynków o rzeczywiście historycznym znaczeniu, które są ujawnione w gminnej ewidencji zabytków, większą część zabudowy stanowią typowe realizacje z lat 70-tych i 80-tych XX wieku, które obecnie nie posiadają zbyt wielkiego waloru historycznego, jak również nie stanowią o wyjątkowości o tej części miejscowości.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 26 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że pomimo iż z dniem 3 stycznia 2022 r. weszły w życie zmiany do u.p.z.p., w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r., bowiem postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z 21 sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna oraz załącznik graficzny do analizy z wyznaczonym obszarem analizowanym. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie należało wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., bowiem w tym zakresie zastosowanie mają przepisy prawa obowiązujące przed dniem 3 stycznia 2022 r.

Organ odwoławczy stwierdził jednak, na podstawie mapy sporządzonej w skali 1:1000 z wyznaczonym obszarem analizowanym, że wyznaczony obszar analizowany nie narusza przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. został wyznaczony z zachowaniem odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.

Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p). Jedną z wartości, która powinna wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie powołanej ustawy jest ład przestrzenny, który jest podstawą działań zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i 2). Przyjęcie "ładu przestrzennego" za jedną z podstawowych zasad zagospodarowania przestrzennego czyni je głównym miernikiem prawidłowości i legalności realizacji przepisów powołanej ustawy. Stąd też ocena, czy dane przedsięwzięcie może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego.

Organ odwoławczy, mając na uwadze definicję ładu przestrzennego wskazał, że nawet w sytuacji, gdy rodzaj zabudowy może wpisywać się w istniejące na terenie funkcje, to jednak zaprojektowane zagospodarowanie terenu nie może powodować istotnego odstępstwa od zastanego stanu i powodować zaburzenie ładu przestrzennego. Zauważono, że istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Wielkość obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że ze względu na to, iż większość obszaru położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, zabudowę i zagospodarowanie na tym obszarze należy kształtować przy uwzględnieniu warunków ochrony krajobrazu kulturowego, w szczególności dostosowania formy zabudowy i gabarytów obiektów do zabytkowego otoczenia. W obszarze jednostki urbanistycznej, w której znajduje się planowana inwestycja dominującą funkcją są wprawdzie usługi turystyki, ale wbudowane w stałych obiektach z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, o wysokim standardzie architektonicznym, przestrzennym oraz obsługi ruchu turystycznego (hotele, restauracje, ośrodki wypoczynkowe, zabytkowe wille).

W ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie planowana zabudowa o charakterze niewielkich domków turystycznych na wynajem, nie stanowi kontynuacji dla istniejących form zabudowy, nie stanowi uzupełnienia funkcji (funkcja jest tożsama), planowany rodzaj zabudowy znajdujący się w strefie urbanistyczno-historycznej nie wpisuje się w całość tej spójnej jednostki urbanistycznej, w której znajduje się obszar planowanej inwestycji (na północ od ulicy K.), stanowiłby obcy element zagospodarowania. Dopuszczenie realizacji planowanych przez inwestora takich obiektów przyczyniłoby się do nieodwracalnej zmiany w przestrzeni i w przyszłości determinowałoby powstawanie kolejnych obiektów o analogicznym charakterze na zasadzie dobrego sąsiedztwa, co całkowicie przekształciłoby przestrzeń w tej części J. (w strefie pomiędzy ul. K., a klifem nadmorskim w obszarze spójnej jednostki urbanistycznej, tzw. Dawnego letniska.

W konsekwencji Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym nie stanowi kontynuacji formy zabudowy i cech zagospodarowania tego terenu, a zatem nie są spełnione wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki zagospodarowanej w analogiczny sposób do wnioskowanego, która byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej, nie ma także takiej działki w obrębie spójnej jednostki urbanistycznej.

Kolegium zauważyło przy tym, że w odwołaniu skarżąca błędnie wskazała, że teren inwestycji objęty wnioskiem ma dostęp od ul. K. (DW 215), bowiem faktycznie teren inwestycji jest dostępny z ul. M. (tak też wskazano we wniosku), a nie z drogi wojewódzkiej. Skarżąca także błędnie wskazała, że podobne zagospodarowanie występuje w niedalekim sąsiedztwie, tj. "działki o nr [...] oraz [...] położone przy ul. K. dostępne z tej samej drogi publicznej (...)", bowiem wskazane działki położone są przy ul. Jantarowej i znajdują się w innej jednostce urbanistycznej, wyraźnie oddzielonej w przestrzeni poprzez przebieg drogi wojewódzkiej (ul. K.), jak też inne uwarunkowania prawne (m.in. Nadmorski Park Krajobrazowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).

Również wskazane przez skarżącą działki nr [...] i [...] (przy ul. Ż.) oraz nr [...] i [...] (przy ul. R. i P.) dostępne są z innych dróg publicznych i w znacznym oddaleniu, nie mogą zatem stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Obiekty, na które powołuje się skarżąca stanowią zaś usilną próbę znalezienia jakiejkolwiek zabudowy, która usprawiedliwiałaby realizacje planowanej inwestycji.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, której zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, nieuwzględnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprawidłowej ocenie dowodów zebranych w sprawie wyrażające się w:
3. - pominięciu przez organ II instancji okoliczności, że organ I instancji oparł decyzję na analizie urbanistycznej, w której zostały pominięte tereny i zabudowa J.znajdujące się na południe od inwestycji, to jest leżące poniżej granicy ul. K., pomimo wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, niedokonanie własnych ustaleń w tym zakresie i wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i niepełną analizę urbanistyczną, ograniczającą się jedynie do części właściwie wyznaczonego obszaru;
4. - przyjęciu, że działki objęte inwestycją nie spełniają warunku dostępu do ul. K., jak również, że zabudowa znajdująca się na działkach nr [...] oraz nr [...] położona również przy ul. K. nie spełnia warunku dostępu do ul. K., a co za tym idzie, pomimo nieznacznej odległości od inwestycji (ok. 20 metrów) zabudowa na działkach nr [...] oraz nr [...] nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu zasad ładu architektonicznego;
5. - nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawiającej aktualny charakter zabudowy miejscowości J., szczególnie w części uznanej za historyczną, i przyjęcie za organem I instancji też dotyczących zabudowy J., które nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym, co zostało wykazane przez dołączony materiał fotograficzny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
6. b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oparcie decyzji na nierzetelnej analizie urbanistycznej, w której, bez podstawy prawnej, pomimo prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy, autor przeanalizował pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie wybiórczo obszar położony na północ od ul. K. wyciągając apriori nieprawdziwy wniosek, że wnioskowana inwestycja nie może zostać zrealizowana ze względu na zasady wyrażone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to wniosek ewentualnie może być efektem końcowym rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a nie zadaną tezą; a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia nie występuje zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy, podczas gdy przy ul. K. w odległości 20 metrów od inwestycji występują obiekty o podobnym charakterze, a inne tego typu obiekty występują również w obrębie wyznaczonego do analizy obszaru;
7. c. art. 6 k.p.a. polegające na działaniu organu bez podstawy prawnej poprzez zastosowanie przez organ II instancji nieistniejącej normy prawnej, według której z analizy urbanistycznej wydziela się część analizowanego terenu według kryteriów ustalonych przez organ, podczas gdy żaden przepis prawa nie legitymizuje tego typu działania, a ponadto działanie takie jest sprzeczne z przepisami prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia;
8. d. art. 15 w zw. z art. 8 i 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie i nieprzeprowadzenie przez organ II instancji ponownego postępowania w sprawie, a jedynie oparcie się na ustaleniach organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie jednej z kluczowych zasad postępowania administracyjnego;
9. e. art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niekompletny i niewszechstronny, nie pozwalający na prześledzenie analizy dokonanej przez organ II instancji z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu stwierdzeń ogólnych, bez podania podstawy prawnej, na której organ oparł decyzję oraz bez wskazania motywów, którymi kierował się organ II instancji, które to uzasadnienie ogranicza się jedynie do ogólnych stwierdzeń dotyczących ładu architektonicznego ("historyczny charakter", "zaburzenie ładu przestrzennego") oraz odwołuje się do pozaprawnego pojęcia "zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej", a nie zawiera odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz przedstawionych dowodów, w tym przedstawienia przez skarżącą historycznej zabudowy J. z lat 20-tych ubiegłego wieku; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania polegający na braku dostatecznego wyjaśnienia wszelkich przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji w toku postępowania i wskazania stosownej podstawy prawnej;
10. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
11. a. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że ogólne i dowolnie intepretowane zasady ładu przestrzennego (strona 5 uzasadnienia decyzji) mają nadrzędne znaczenie nad sposobem wyznaczania dopuszczalnego rodzaju zabudowy, który wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia, dla którego podstawą jest rzetelnie wykonana analiza urbanistyczna i przyjęcie, że organ I instancji mógł wydać decyzję odmowną pomimo spełniania przez inwestycję wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
12. b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwą jego interpretację i nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w:
13. - przyjęciu, że z przedmiotowych przepisów wynika, że dopuszczenie nowego rodzaju zabudowy jest warunkowane istnieniem na danym terenie zabudowy tożsamej z wnioskowaną, co w konsekwencji skutkowałoby ograniczeniem nowej zabudowy do możliwości powstawania na danym obszarze jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, podczas gdy kontynuacja funkcji oraz zasada dobrego sąsiedztwa nie formułują nakazu tożsamości zabudowy istniejącej z planowaną, lecz możliwość realizacji zagospodarowania nie wchodzącego w kolizję z dotychczas istniejącym;
14. - utożsamieniu zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. normy prawnej dostępności z drogi publicznej z pojęciem obsługi komunikacyjnej nieruchomości, podczas gdy z przedmiotowego przepisu wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej jest spełniony poprzez położenie działek przy danej (tej samej) drodze publicznej, niezależnie od rozwiązań obsługi komunikacyjnej jak również, że "działka sąsiednia" nie oznacza działki położonej obok planowanej inwestycji, ale w terenie objętym analizą urbanistyczną, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zabudowa dostępna z ul. K. na działkach ewidencyjnych o nr [...] oraz nr [...] nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu cech architektonicznych i urbanistycznych, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji, mimo że jest to działka dostępna z tej samej drogi publicznej;
15. - koncepcji popieranej przez organ II instancji, że w prawidłowo wyznaczonym do analizy obszarze tworzącym całość urbanistyczną, zgodnie z § 3 rozporządzenia, wydziela się "jednostki urbanistyczno-architektoniczne" według kryteriów ustalonych przez organ, podczas gdy to właśnie wyznaczenie terenu do analizy stosownie do przepisów prawa, powoduje powstanie jednostki urbanistycznej, która tworząc całość, podlega analizie w celu ustalenia dopuszczalnych parametrów i cech nowej zabudowy;
16. - przyjęciu, że istniały podstawy prawne do ograniczenia terenu analizy urbanistycznej i zawężenie terenu analizowanego do części północnej miejscowości położonej od ul. K., podczas gdy wyznaczony prawidłowo i wskazany na kopii mapy zasadniczej obszar analizowany powinien obejmować również część południową od ul. K., a który to obszar został całkowicie pominięty w analizie urbanistycznej, naruszając w ten sposób wskazane przepisy, gdyż żaden przepis prawa nie zawiera normy prawnej zezwalającej na zawężenie obszaru analizowanego lub nakazującej jego zawężenie;

co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów i ich subsumpcja do stanu faktycznego sprawy powinna doprowadzić do zmiany tej decyzji lub co najmniej do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego, rozpoznania;

c. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w związku z zawężeniem granic obszaru analizowanego i uznaniem, iż terenem analizowanym w oparciu o który dokonuje się ustaleń w przedmiotowej sprawie, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., może być tylko część terenu wyznaczona stosownie do § 3 rozporządzenia, prowadząc tym samym do naruszenia zasady określonej w przedmiotowym przepisie, a w konsekwencji do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu, jak i prawa własności poprzez nieprawidłowe i nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa ustalenie kryteriów nowej zabudowy.

Zdaniem skarżącej Spółki, wszystkie powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, gdyż poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przedmiotowych przepisów doszło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 kwietnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Władysławowa z 17 czerwca 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce trzech budynków usługowych (nr [...]-[..]) oraz budowie 39 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego, budynku gospodarczego, budynku recepcji, budynku usług gastronomicznych wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach nr [...]-[...], nr [...], nr [...]-[...], obręb [...], gmina Władysławowo.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r. (na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy), albowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 21 sierpnia 2021 r. (tak przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399)).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1. 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
2. 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące studium i plan miejscowy oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyraz dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, w którym zwraca się uwagę, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o warunkach zabudowy mają wyłącznie charakter deklaratywny, natomiast w planie miejscowym oprócz tego, że organ wprowadza uregulowania wynikające z przepisów szczególnych obowiązujących na danym obszarze, to również posiada uprawnienia kształtujące w ramach władztwa planistycznego. Plan miejscowy ma więc również charakter konstytutywny, zwłaszcza w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie terenu.

Rada gminy, uchwalając plan miejscowy będący aktem prawa miejscowego posiada więc o wiele szersze uprawnienia niż wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też o wydanie warunków zabudowy. Wynika to z samego założenia ustawodawcy, iż to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem prawnym zagospodarowania przestrzeni (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08; wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2021 r., II SA/Po 672/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem gmina nie uchwali dla określonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określi przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania wdrażając w istocie koncepcję polityki zagospodarowania przestrzennego określoną w studium, to rezygnuje z przysługującego jej w tej mierze władztwa planistycznego i godzi się na to, że w miejsce jej własnego lokalnego porządku przestrzennego, oczywiście stanowionego w granicach obowiązujących ustaw, wejdzie na tym obszarze uniwersalny porządek przestrzenny, kształtowany przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także aktami wykonawczymi.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jeśli tak to ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034).

Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art.

61. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5. Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Instrumentem pozwalającym na weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Analiza ta ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie zasadniczym powodem, dla którego odmówiono skarżącej Spółce ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez nią przedsięwzięcia było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli brak realizacji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest podstawą działań z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenów, którego wymogi określone ustawą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ I instancji, dokonując analizy spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oparł się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której cały obszar analizowany, wyznaczony w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu (3x148m=444m), podzielono na dwie jednostki, uzasadniając to zróżnicowanym charakterem urbanistyczno-architektonicznym oraz innymi uwarunkowaniami formalno-prawnymi, i przyjęto, że granicę pomiędzy wyznaczonymi jednostkami stanowi ul. K. i ul. R.. W ten sposób wyodrębniono, zdaniem organu, "spójną jednostkę urbanistyczną", obejmującą obszar na północ od ul. K., gdzie, jak wskazał organ, znajduje się strefa historycznego zespołu urbanistycznego, tzw. Dawnego letniska – najciekawszej pod względem kulturowym części J. o zupełnie wyjątkowym charakterze. Do drugiej jednostki urbanistycznej zaliczono pozostałe nieruchomości, znajdujące się na południe od ul. K., gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ponadto obszar ten znajduje się poza granicami Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i zgodnie z polityką przestrzenną gminy stanowi miejsce lokalizacji dużych m.in. ośrodków wczasowych i hoteli.

Organ stwierdził zatem, że skoro teren planowanego zamierzenia znajduje się w obszarze "spójnej jednostki urbanistycznej", to zakres analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy ograniczyć do tego właśnie obszaru. Przeprowadzona w takim zakresie analiza doprowadziła orzekające organy do zgodnego wniosku, że planowana inwestycja nie korespondowałaby z całością spójnej jednostki urbanistycznej na obszarze historycznego kurortu, i w konsekwencji zajętego stanowiska odmówiły inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie zaakceptował powyższego stanowiska orzekających organów dostrzegając jego niezgodność z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdzając, że doszło tym samym do przedwczesnego stwierdzenia braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, opartego w istocie o analizę urbanistyczną wadliwą z powodu nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2618/18, z 11 grudnia 2023 r., II OSK 1718/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Wszystko to jednak winno odbywać się w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy, w tej sprawie rozporządzenia, które określa precyzyjnie minimalną wielkość obszaru analizowanego, którego zabudowa winna stanowić wzorzec architektoniczno – urbanistyczny dla weryfikacji zgodności nowej zabudowy z zastaną sytuacją przestrzenną. Wykładnia językowa § 3 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obszar analizowany nie może być pomniejszony ponad normatywne minimum trzykrotności szerokości frontu działki (min. 50 m). Takiej możliwości nie dopuszcza również orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niedopuszczalną uznaje się ścieśniającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być oparta na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa. Taka wykładnia jest niedopuszczalna przede wszystkim w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 116/12, LEX nr 1337291, z 1 grudnia 2020 r. (II OSK 1580/18, LEX nr 3115133), za czym w pełni opowiada się sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Z tego powodu, przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08 i wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przywołana regulacja określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza że w konkretnej sprawie granice tego obszaru mogą być większe. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady. Jednakże, istotne jest, aby jego granice nie były mniejsze, niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2011 r., II OSK 1857/10; z 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11; z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 116/12; z 10 lutego 2015 r., II OSK 691/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia należy stwierdzić, że w sprawie prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego. Jak bowiem ustalono, główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywa się z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] (ul. M.), dlatego za front terenu objętego wnioskiem należało uznać odcinek oznaczony literami A-F na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Z uwagi na to, że jego szerokość wyniosła 148 m, prawidłowo do analizy wyznaczono obszar w promieniu 444 m w każdym kierunku od granicy terenu inwestycji.

Jednak, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, zarówno we wniesionym odwołaniu, jak i w skardze, orzekające organy w sposób nieuzasadniony przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ograniczając ją jedynie do części wyznaczonego obszaru analizowanego określonego jako "spójna jednostka urbanistyczna", która jako pewna podprzestrzeń stanowiła dla organów wzorzec dobrego sąsiedztwa. Zmniejszenie analizowanego obszaru uznać należy za niedopuszczalne, bowiem obszar poddany analizie powinien rozciągać się wokół działki, na której jest planowana inwestycja, ze wszystkich jej stron w granicach określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, czyli również z uwzględnieniem obszaru znajdującego się na południe od ul. K..

Nie jest bowiem dopuszczalne czynienie zabiegów polegających na tym, że z przyjętego obszaru analizowanego wyłącza się z góry pewną grupę nieruchomości jako niereprezentatywnych dla zabudowy istniejącej w sąsiedztwie lub z innych podobnie niedookreślonych przyczyn, a następnie dokonuje się analizy, która już żadnych "odstępstw" od reguł nie wymaga, bo nie zostały a priori wykluczone. Wybór działek oraz zabudowy, jako miarodajnego przedmiotu odniesienia dla ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, powinien być dokonany z całego zbioru działek obszaru analizowanego (tak wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1050/19, LEX 3034365). Podkreślenia wymaga, że zastosowane kryteria wyboru muszą być szczegółowo, wnikliwie, wyczerpująco i racjonalnie uzasadnione. Wszystkie wyłączenia lub ograniczenia z grupy spełniającej przyjęte kryteria wyboru wymagają bowiem dodatkowego i szczególnie przekonującego uzasadnienia.

W gruncie rzeczy ogólna i niekonkretna argumentacja organów uzasadniająca ograniczenie analizy urbanistycznej do części wyznaczonego obszaru analizowanego potwierdza wyłącznie arbitralne i dowolne działania organów w tej sprawie. Wskazywany przez organy zróżnicowany charakter urbanistyczno-architektoniczny wydzielonej strefy oraz inne uwarunkowania formalnoprawne, stanowiące przyczyny wydzielenia w granicach obszaru analizowanego dwóch jednostek urbanistycznych, nie mogły stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do przeprowadzenia zawężonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i podjęcia w oparciu o nią rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji.

Przede wszystkim organy w sposób bardzo ogólnikowy i nieskonkretyzowany powołały się na szczególne walory historyczne i charakter prestiżowego letniska wydzielonej "spójnej jednostki urbanistycznej", w której położony jest teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organy wskazały, że "teren ten stanowi strefę ochrony konserwatorskiej proponowanej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postulowana od 1989 r.)", a te szczególne walory zabytkowe terenu potwierdza obowiązujące Studium, w którym wskazano, że obszar ten obejmuje obiekty i zespoły zabytkowe. W obszarze tym zachowały się domy wczasowe, wille, pensjonaty, domy i domki letniskowe, z których 19 ujętych jest w gminnej ewidencji zabytków.

Z dokumentacji sprawy nie wynika jednak, aby w obszarze analizowanym, w tym w wydzielonej przez organ spójnej jednostce urbanistycznej, ustanowiono jakąkolwiek formę ochrony zabytków, w tym o charakterze obszarowym, zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840), która determinowałaby dostosowanie nowej zabudowy do istniejących uwarunkowań. Powoływanie się w tej sytuacji na postulowaną ochronę konserwatorską przedmiotowego obszaru jest bezprawną próbą prowadzenia polityki przestrzennej na tym terenie i ukształtowania ładu przestrzennego przy pomocy decyzji o warunkach zabudowy, a nie planu miejscowego, który jest wyłącznym ustawowym instrumentem mogącym służyć temu celowi. Realizacja celów gminy zmierzających do wytworzenia uporządkowanej przestrzennie tkanki zabudowy o charakterze kurortu nadmorskiego, w otoczeniu promenad i trzech zespołów parkowych, jest jak najbardziej dopuszczalna, ale nie przy pomocy decyzji o warunkach zabudowy, ale miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego procedowanie wymaga dopiero uwzględnienia postanowień Studium, irrelewantnych prawnie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Podobnie, fakt zlokalizowania na terenie obszaru analizowanego budynków objętych ewidencyjną ochroną zabytków nie wyklucza nowej zabudowy, jeśli spełnione zostaną wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, argument odwołujący się do szczególnie prestiżowego i reprezentacyjnego charakteru zabudowy w spójnej jednostce urbanistycznej dla wykluczenia projektowanej zabudowy jako niekorespondującej z otoczeniem jest absolutnie naruszający art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 1 i 3 ust. 1 rozporządzenia, które w sposób precyzyjny określa cechy i parametry zabudowy, które należy zweryfikować dla stwierdzenia, czy planowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji. Już argumenty odwołania wraz z załączoną dokumentacją zdjęciową, do których organy nie odniosły się w sposób szczegółowy, ujawniają dowolność działań organów orzekających o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z przedłożonych fotografii wynika bowiem zarówno to, że zabudowa małymi domkami letniskowymi była historycznie znana już w przedwojennej J., jak również to, że zabudowa istniejąca w określonej przez organ spójnej jednostce urbanistycznej nie ma charakteru wyłącznie "prestiżowego i reprezentacyjnego", a są to wręcz domy z lat 70-tych 80-tych nie przedstawiające szczególnych wartości ani historycznych, kulturowych ani krajobrazowych.

Tego rodzaju działanie w sposób niedopuszczalny, bo pozanormatywny, ograniczyło wolność zagospodarowania skarżącej będącą emanacją jej prawa własności.

Również objęcie obszaru na południe od ul. K. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogło uzasadniać wyłączenia tego obszaru z analizy. Obowiązywanie bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na części wyznaczonego obszaru analizowanego nie zmienia nic w sposobie i zasadach przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, które ustala rozporządzenie. Cechy i parametry istniejącej w takim obszarze zabudowy analizuje się w takim samym aspekcie faktycznym, jak czyni się to w obszarze bezplanowym. Takiej analizy w niniejszej sprawie nie poczyniono, a tylko pobieżna lektura graficznej wersji analizy urbanistycznej wskazuje, że w pominiętym obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, same usługi, w tym turystyczne oraz sama zabudowa mieszkaniowa. Podobnie sytuacja wygląda w spójnej jednostce urbanistycznej.

Dodatkowo, z twierdzeń skarżącej, popartych dokumentacją fotograficzną, wynika, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, w obszarze położonym na południe od ul. K., istnieje zabudowa funkcjonalnie oraz architektonicznie zbieżna z zabudową planowaną przez skarżącą ([...],[...]).

Nadto, pozostawanie tego obszaru poza granicami Nadmorskiego Parku Krajobrazowego pozostaje irrelewantne dla weryfikacji zasady kontynuacji. Poza tym, że teren ten zlokalizowany jest w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, dla której również obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, to weryfikacji dopuszczalności lokalizacji proponowanej zabudowy ze względu na cele ochronne Parku można byłoby dokonać w ramach przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a nie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Okrojenie obszaru analizowanego z powyższych powodów było zatem bezpodstawne.

W konsekwencji, Sąd uznał, że obarczona wskazanymi wyżej błędami analiza architektoniczno – urbanistyczna nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie, jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze, powoduje nieprzydatność takiej analizy, ponieważ nie wynika z niej, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją.

Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, analizie należy poddać zabudowę istniejącą faktycznie w całym obszarze analizowanym, której sposób wykonania pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden podobny obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tylko całkowity brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach i funkcji skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916).

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, aktualnie na terenie inwestycji znajdują się budynki zakwaterowania zbiorowego, wchodzące w skład ośrodka wypoczynkowego, wobec czego planowana inwestycja nie zmieniłaby funkcji terenu objętego wnioskiem - nadal miałby on być wykorzystywany w ramach funkcji usług zakwaterowania turystycznego. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zabudowa usługowa (w tym z zakresu zakwaterowania turystycznego), a także tereny łączące funkcje mieszkalną z usługową, tereny dróg oraz tereny rolne i leśne, a także odcinek brzegu morskiego.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy orzekające organy położyły szczególny nacisk na historyczny aspekt dotyczący terenu objętego wnioskiem, podkreślając że zabudowę i zagospodarowanie na tym terenie należy kształtować przy uwzględnieniu warunków ochrony krajobrazu kulturowego, w szczególności dostosowania form zabudowy i gabarytów obiektów do zabytkowego otoczenia, które ma charakter wysoce reprezentacyjny. Należy jednak zauważyć, że argumentacja organu I instancji (podtrzymana następnie przez organ odwoławczy) na poparcie powyższego stanowiska, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie znajduje ona odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, teren ten nie został objęty strefą ochrony konserwatorskiej. Jak wskazał bowiem sam organ I instancji, jej utworzenie jest jedynie postulowane przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (od 1989 r.).

W odwołaniu inwestor wskazał zaś, że w wyznaczonej przez organ "spójnej jednostce urbanistycznej", oprócz poszczególnych budynków o rzeczywiście historycznym znaczeniu, które są ujawnione w gminnej ewidencji zabytków, większą część zabudowy stanowią typowe realizacje z lat 70-tych i 80-tych XX wieku, które obecnie nie posiadają zbyt wielkiego waloru historycznego, jak również nie stanowią o wyjątkowości tej części miejscowości. Potwierdzenie powyższego stanowi przedłożona przez inwestora dokumentacja fotograficzna, do której organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jedynie z faktu, iż w analizowanym obszarze znajdują się budynki o znaczeniu historycznym, które są ujawnione w gminnej ewidencji zabytków, nie można wywodzić wniosku, iż zagospodarowanie obszaru wykraczającego poza te budynki powinno podlegać szczególnym zasadom, zwłaszcza kiedy obszar ten nie został objęty formą ochrony prawnej.

Tym samym organ I instancji w sposób dowolny uznał, iż planowana inwestycja stanowiłaby niekorespondujący z otoczeniem element w przestrzeni, pomijając jednocześnie istniejące zagospodarowanie terenu w obszarze na południe od ul. K., gdzie na działkach nr [...] oraz nr [...] znajduje się zabudowa podobna do tej, o ustalenie której wnioskował inwestor.

Zdaniem Sądu, argumentacja organów obu instancji nie jest wystarczająca do uznania, że zamierzenie inwestora naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Należy przy tym zauważyć, że tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie wymaga jednak dopuszczenia dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jak występująca w obszarze analizowanym. Zaznaczyć przy tym należy, że wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 2185/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zamiar inwestora zrealizowania m.in. 39 budynków usługowych zakwaterowania turystycznego nie jest wykluczony w obszarze analizowanym, jeśli zachodzi kontynuacja funkcji oraz wskaźników i cech zabudowy, których weryfikację przewiduje rozporządzenie, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). O braku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa przesądzać może wyłącznie brak wpisywania się nowej zabudowy w funkcję i gabaryty zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zweryfikowane zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu.

Z przedstawionych wyżej względów argumentacja organów obu instancji nie mogła zostać uznana za prawidłową. Taka wadliwa argumentacja, zaczerpnięta z wadliwej analizy urbanistycznej, zaważyła na prawidłowości stanowiska organów, albowiem nie poczyniono takich ustaleń odnośnie kontynuacji przez nową zabudowę funkcji i parametrów zabudowy z całego obszaru analizowanego, które mogłyby stanowić właściwą i pełną podstawę do weryfikacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd dostrzegł niedostatki analizy urbanistycznej, stanowiące w istocie konsekwencje wadliwych założeń leżących u jej podstaw, na które uwagę zwróciła również skarżąca Spółka.

Stwierdzone wyżej nieprawidłowości zaważyły na bycie prawnym kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzję Kolegium podjęło nie weryfikując należycie rozstrzygnięcia organu I instancji i nie dostrzegając jego wad, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do przedwczesnej odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, przyjęcie założenia o braku kontynuacji funkcji przez nową zabudowę nie zostało oparte na prawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej, bo ograniczonej wyłącznie do części obszaru analizowanego, która poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie oznacza to jednocześnie przesądzenia, że w sprawie warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, bowiem kwestia ta wymaga dokonania ponownej oceny organów, opartej na prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej uwzględniającej cały wyznaczony obszar analizowany.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W konsekwencji, sprawa z wniosku skarżących będzie ponownie rozpoznana przez organ I instancji, który winien uwzględnić sformułowaną wyżej przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200, art. 202 § 2 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie w skardze złożyła strona skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozpraw.