Uzasadnienie
Decyzją z 8 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku S. K., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawie nie została spełniona przesłanka wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojcem, a rezygnacją z aktywności zawodowej i zarobkowania. Ponadto niepełnosprawność ojca powstała po ukończeniu przez niego 18 roku życia.
W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej wskazał, iż wnosi o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazał, iż spełnia wszystkie wymagane kryteria. W sprawie nie ma zastosowania norma wyrażona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, naruszono także art. 17 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy poprzez uznanie, iż stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej opieki nad matką nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia oraz wnioskodawczynię.
Rozpoznając sprawę w związku z wniesionym odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 24 maja 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu przypomniano, że wnioskująca jest córką R. H. urodzonego 15 czerwca 1942 roku.
W orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 28 stycznia 2019 r. wskazano, iż R. H. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 listopada 2018 roku, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Symbol niepełnosprawności to 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia), 05-R (niepełnosprawność związana z dysfunkcją narządu ruchu).
Z oświadczenia skarżącej wynikało, iż ostatnio pracowała do 15 grudnia 2011 roku - prowadziła własną działalność gospodarczą. Skarżąca do wniosku dołączyła oświadczenie w którym wskazała, iż w 2008 roku jej mama zachorowała na raka piersi. W 2009 roku przeszła operację usunięcia piersi. W 2010 roku jej stan zaczął się pogarszać, w wyniku czego pod koniec 2011 roku była zmuszona zamknąć działalność gospodarczą aby sprawować nad nią opiekę. Od 2014 roku pobierała na mamę specjalny zasiłek opiekuńczy ponieważ mama zachorowała na ostrą białaczkę szpikową. W listopadzie 2018 roku mama zmarła, w związku z tym zarejestrowała się w PUP w Wejherowie w celu podjęcia zatrudnienia. Po śmieci mamy stan zdrowia ojca się pogorszył, była zmuszona do zaprzestania szukania pracy. Od lutego 2019 roku do 31 października 2022 roku pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy.
Organ odwoławczy przypomniał, że organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. Stwierdzono, iż R. H. jest wdowcem od 4 lat. Podczas wywiadu nie korzystał z pomocy laski ortopedycznej, jednak oświadczył, iż zdarza mu się coraz częściej po nią sięgnąć. Jest emerytem, ma 80 lat i otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS-u wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym. R. H. zamieszkuje w domu własnym. Podczas wizyty segregował lekarstwa. Choruje na nadciśnienie tętnicze, jest po wymianie stawu biodrowego, ma stwierdzoną zakrzepicę dolnych kończyn, wymaga kontroli lekarza ortopedy, przyjmuje na stałe leki. Skarżąca jest córką i mieszka w sąsiedztwie, ul. S. [...], regularnie odwiedza ojca. Córka dba o porządek, robi zakupy oraz sporządza obiady. Dba o wygląd skóry i włosów ojca. R. H. korzysta z pomocy córki podczas wizyty u lekarzy specjalistów. Skarżąca rejestruje - umawia wizyty lekarskie, dba o realizację recept.
R. H. jest bardzo zadowolony z pomocy i opieki sprawowanej przez córkę. R. H. mimo swojej niepełnosprawności sam wykonuje czynności samoobsługowe. Na obiady chodzi do domu córki S. K. R. H. oświadczył, iż samodzielnie, bez asysty kąpie się, nie wymaga pomocy podczas toalety porannej i wieczornej. Jest osobą chodzącą, nie pampersowaną. Jednak w związku z licznymi chorobami oraz wiekiem R. H. wymaga pomocy osób drugich. Jednakże uznano, że pomoc jaką oferuje córka S. nie kwalifikuje do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w wydanej decyzji.
Organ stwierdził, że celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki.
Kolegium podtrzymało stanowisko przestawione przez organ pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny-ojcem.
Wskazano, że skarżąca ostatnie zatrudnienie zakończyła w 2011 roku. Z całości akt sprawy wynikało, iż rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z koniecznością opieki nad ojcem, który orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym uzyskał w roku 2019. Skarżąca wskazała, iż do 2018 roku opiekowała się matką, która zmarła 5 listopada 2018 roku. Zaraz po śmierci matki 15 listopada 2018 roku złożono natomiast wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca – R. H. Z oświadczenia skarżącej dotyczącej czynności wykonywanych przy ojcu wynikało, iż poza typowymi czynnościami dnia codziennego skarżąca także przygotowuje ojcu ubrania, myje go, podaje mu leki, ćwiczy z nim aby rozruszać mu stawy, przygotowuje go do snu, rozbiera go do snu.
Natomiast jak wynikało z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego R. H. jest osobą względnie samodzielną, nie wymaga pomocy w aż tak dużym zakresie.
W związku z powyższym prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie brak bezpośredniej rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem. Skarżąca zrezygnowała z pracy aby opiekować się matką.
Kolegium nie neguje, iż skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca jest do powyższego zobowiązana jako córka.
Odnosząc się natomiast do przesłanki niepodejmowania obecnie zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na zakres i intensywność sprawowanej opieki nad ojcem wskazano, iż także nie spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego zakres sprawowanej opieki nad ojcem nie wypełniała przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
Kolegium stoi na stanowisku, iż sam fakt posiadania przez osobę nad którą jest sprawowana opieka orzeczenia o niepełnosprawności i jednostek chorobowych nie przesądza jeszcze o przyznaniu wnioskowanego świadczenia.
W szczególności jak wynika z przeprowadzonego wywiadu oraz oświadczeń osoby nad którą sprawowana jest opieka, co prawda ojciec jest osobą chorą, jednak równocześnie porusza się samodzielnie (czasem przy pomocy laski), samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie dawkuje sobie leki, samodzielnie wychodzi z domu aby udać się na posiłek do córki. R. H. sam mieszka, samodzielnie wykonuje toaletę wieczorną i poranną, bez asysty kąpie się.
Kolegium stwierdziło, iż sprawowana przez skarżącą opieka ma charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego do czego skarżąca jest zobowiązana jako córka.
Kolegium nie neguje, iż skarżąca pomaga ojcu w codziennych czynnościach tak jak wskazano podczas wywiadu. Jednak zakres faktycznie sprawowanej opieki nad ojcem nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych. Powyższe, przy uwzględnieniu zakresu, charakteru i skali czynności opiekuńczych, pozwala przyjąć, że czynności opiekuńcze tego rodzaju mogą być realizowane także przez osoby aktywne zawodowo, gdyż mogą być świadczone zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak też i po jej zakończeniu. Wskazane przez skarżącą czynności opiekuńcze są wykonywane w określonych odstępach czasu, co oznacza, iż przy właściwej organizacji czasu ich wykonywania, z odpowiednim wyprzedzeniem skarżąca może podjąć zatrudnienie.
Stwierdzono, że z doświadczenia życiowego wynika, iż także osoby pracujące opiekują się członkami rodzin w zakresie jakim wskazuje, to skarżąca jednakże nie zajmuje nim to całego dnia. Główne czynności opiekuńcze, jak wynika z harmonogramu przedstawionego przez skarżąca są wykonywane rano i wieczorem. Kolegium uważa, iż przyznanie świadczeni pielęgnacyjnego za czynności w postaci gotowania posiłków, sprzątania i palenia w piecu, opiekowania się ptactwem nie spełnia przesłanek ustawy.
Zdaniem organu, świadczenia pielęgnacyjne w niniejszej sprawie nie będzie stanowiło częściowego zrekompensowania opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro skarżąca nie podejmowała zatrudnienia ani też nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem uznano, że skarżąca może podjąć pracę nawet w niepełnym czasie pracy, a po jego zakończeniu opiekować się ojcem.
W tym stanie rzeczy Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej Decyzji tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
- 2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 KPA poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o:
- 1. na podstawie art. 119 pkt 2 PPSA rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
- 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 PPSA o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Linii z dnia 8 grudnia 2022 r. o nr 331/2022-2023.
- 3. zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Linii z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie odmowy skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że w sprawie występuje negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia tj. zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia.
W ocenie Sądu, z tak sformułowanym stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem Sądu, strona skarżąca trafnie podniosła, iż organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem Sądu, wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że ojciec wnioskodawczyni potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że ojciec skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Należy zwrócić uwagę, że z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem. Czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która - jak orzekł uprawniony organ- jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie.
Mając to na uwadze należy podzielić ocenę, że Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie zdołało zdaniem Sądu podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad ojcem niepełnosprawnym w stopniu znacznym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Kolegium nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad ojcem, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Zgodnie z orzecznictwem Sądów administracyjnych wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4, a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy - dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17). Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.
Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.
Przypomnieć też należy, że rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia. Ponadto pamiętać należy,że stała opieka powinna być rozumiana jako pozostawanie opiekuna w dyspozycji swego podopiecznego. Innymi słowy- przepisy nie uzależniają otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie uzależniają sprawowania stałej lub długotrwałej opieki od konieczności zamieszkiwania z tą osobą.
Art. 17 ust. 1 ŚwRodzU wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/GI 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W tej sytuacji Sąd orzekł w myśl art. 145 § 1a p.p.s.a. oraz art. 200 i 205 p.p.s.a..