Uzasadnienie
B. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2014 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 6 sierpnia 2014 r. i nakazującą S.R. właścicielowi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. S., gm. S., wstrzymanie użytkowania ww. działki, wyznaczając termin 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji, na złożenie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], obr. S., gm. S. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 6 sierpnia 2014 r. podjętą na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) Wójt Gminy orzekł o wstrzymaniu użytkowania działki nr [...] obr. S., gm. S., z jednoczesnym nakazaniem S. R. wystąpienia do tego organu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z inicjatywny M. S., który wniósł o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...], organ wszczął postępowanie ustalając w jego toku, że na przedmiotowej działce doszło do zmiany zagospodarowania dotyczącej funkcjonowania toru motokrosowego na tej działce, stanowiącej użytek rolniczy. Wyjaśnił też organ, że na terenie wskazanej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie została również wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o warunkach zabudowy.
Przeprowadzone w dniu 29 kwietnia 2014 r. oględziny działki ujawniły na niej znaczne zmiany ukształtowania terenu polegające na utworzeniu nasypów umocnionych oponami, torów do jazdy i pętli torów. Jako materiał dowodowy potraktowany został również wydruk z portalu internetowego geoportal.pl, fotografia ukazująca pracę na nieruchomości ciężkiego sprzętu oraz wydruk ze strony internetowej, z którego wynika prowadzenie przez dzierżawcę działki nr [...] działalności polegającej na udostępnianiu osobom trzecim toru motokrosowego. Okoliczność użytkowania terenu działek nr [...] oraz [...] przez motocyklistów potwierdzają również przesłuchani w sprawie świadkowie oraz strony. Do akt sprawy dołączono również film w zapisie cyfrowym. Z zeznań świadków wynika też, że przedmiotowa działka była w przeszłości porośnięta drzewami. Organ ustalił na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, że działka nr [...] stanowi grunt rolny klasy RIVb, RV, RVI, PSV, LsVI oraz N. Właściciel działki ani żadna inna osoba nie występowały nigdy o zgodę na zmianę przeznaczenia w/w gruntów.
W trakcie oględzin stwierdzono, że przez działkę nr [...] przebiega linia wysokiego napięcia 400 kV. W piśmie z dnia 26 maja 2014 r. A. stwierdziły, że obiekty sportowe, w tym również tor motocrossowy, nie może funkcjonować pod linią 400 kV. Organ pierwszej instancji uznał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że nastąpiła zmiana ukształtowania przedmiotowej działki, co też niekorzystnie wpływa na ochronę istniejącej strefy archeologicznej. Mając to na uwadze, celem przeprowadzenia analizy dotyczącej możliwości funkcjonowania na działce nr [...] obiektu w postaci toru motocrossowego, zasadnym było w ocenie organu pierwszej instancji złożenie przez właściciela działki wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Odwołanie od tej decyzji złożył B. C. - dzierżawca przedmiotowej działki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania. Według odwołującego w sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto decyzja została sporządzona niezgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odwołujący podniósł, że nie został prawidłowo zawiadomiony o przeprowadzeniu oględzin, które miały miejsce w dniu 29 kwietnia 2014 r., przez co naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza do celów planistycznych, jak również fotografia wydrukowana ze strony internetowej geoportal.pl, w żaden sposób nie dowodzą, że doszło do zmiany zagospodarowania działki nr [...] w S. Praca na działce "spychacza" miała doprowadzić do wyrównania terenu, a nie do wykonania nowego obiektu.
Strona internetowa, której osłona została uwieczniona w aktach sprawy, nie należała do B. C. Odwołujący zarzucił, że nie miał wiedzy, o przesłuchiwaniu w sprawie innych świadków poza A. G. - P. Pomimo wyznaczenia terminu do przesłuchania odwołującego, nigdy nie miało ono miejsca. W ocenie B. C. działania M. S., M.P. oraz G. S. mają na celu wyłącznie ograniczenie rzekomego hałasu, wytwarzanego przez motocykle, a nie przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Osoby te mieszkają w miejscowości S. zbyt krótko by móc stwierdzić, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Znajdujący się w aktach sprawy materiał filmowy potwierdza jedynie niesporną okoliczność, że na działce jeździły motocykle, nie świadczy natomiast o zmianie zagospodarowania działki. Pismo z Nadleśnictwa w U. nie może zastępować dowodu z przesłuchania świadków, nie jest również dokumentem urzędowym, przez co nie powinno być podstawą do odmówienia wiarygodności zeznaniom świadka S. R. W ocenie odwołującego, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji powinien ustalić, czy ewentualne przekształcenia na przedmiotowej działce prowadzą do takiej zmiany zagospodarowania terenu, dla której wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy.
Według B. C. na przedmiotowej działce nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, bowiem przedmiotowy tor nie jest efektem robót budowlanych, a znajduje się w części nieruchomości obejmującej nieużytki. Nie zgadza się z twierdzeniem, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, dla której potrzebne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, ztem ratio legis instytucji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tylko tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez ustawę Prawo budowlane. W związku z powyższym, jeżeli celem czynności nie jest rozpoczęcie budowy, to brak jest podstaw do nakładania obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o wstrzymaniu użytkowania działki nr [...] obr. S., gm. S., z jednoczesnym nakazaniem S. R. wystąpienia do ww. organu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji był upływ terminu zakreślonego do wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Poza tym bowiem kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu SKO w sposób szczegółowy ustosunkowało się do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne. Zarzuty natury procesowej uznało za niezasadne, oceniając przeprowadzone postępowanie dowodowe za prawidłowe, a sporządzone uzasadnienie decyzji za zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom odwołującego kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia organu pierwszej instancji jasno wynika, na jakich opierając się dowodach, podjęto kwestionowane rozstrzygnięcie. Również Kolegium ustalając stan faktyczny wskazało dowody z zeznań świadków, które dostarczyły informacji potwierdzających zmianę zagospodarowania działki nr [...].
Organ nie podzielił zarzutów odwołującego dotyczących ograniczenia jego uprawnień procesowych poprzez nieprawidłowe powiadomienie go o terminie oględzin twierdząc, że zawiadomiony był w ten sam sposób jak pozostali uczestnicy oględzin, którzy w nich uczestniczyli, łącznie z właścicielem nieruchomości. Nadto, wszystkie strony postępowania organ zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i umożliwił im wypowiedzenie się w jego przedmiocie.
Ustosunkowując się do zarzutu braku przesłuchania w sprawie B. C. kolegium wyjaśniło, że wobec zebrania wyczerpujących zeznań i wyjaśnień od świadków i innych stron, Wójt Gminy mógł odstąpić od przesłuchania B. C., bowiem w ocenie kolegium zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do dokonania wyczerpującej i wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności sprawy.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku działki nr [...] w S. nastąpiła trwała zmiana zagospodarowania, polegająca na zmianie jej dotychczasowego charakteru (ustalonego na podstawie zeznań świadka A. G. – P., oraz wyjaśnień stron – M. S. i M. P. oraz G. S.), między innymi poprzez przeprowadzenie prac przy użyciu ciężkiego sprzętu (zdjęcie przedstawiające pracę spychacza). Obecny sposób zagospodarowania działki na cele toru motokrosowego nie budził w ocenie organu żadnych wątpliwości. Zmiana sposobu zagospodarowania ma charakter trwały, trwający dłużej niż jeden rok, bowiem postępowanie wszczęto w dniu 15 maja 2013 r., a tor motokrosowy istniał na działce nr [...] w S. już wcześniej. Ponadto w dniu składania wyjaśnień przez G. S., to jest w dniu 16 czerwca 2014 r., działka nadal była użytkowana w ten sposób.
W skardze na powyższą decyzję B. C. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;
- 2. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie niezbędnych informacji i pouczeń co do możliwości składania wniosków dowodowych;
- 3. naruszenie art. art. 10, 79 i 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w czynnościach dowodowych;
Skarżący B. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.
Uzasadniając skargę skarżący ponowił argumentację z odwołania, według której nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie doszło do wykonania robót budowlanych, a tylko wtedy byłaby podstawa do zastosowania wskazanego przepisu. Skarżący podkreślił, że w odwołaniu zmierzał do wykazania, że nie wykonał na działce robót budowlanych, które można by zakwalifikować jako zmianę przeznaczenia. Według skarżącego kolegium w ogóle nie odniosło się do tych argumentów. Skarżący nie zgodził się również z dokonaną przez kolegium oceną dowodów. W szczególności wniósł szereg uwag do protokołu z przeprowadzonych w sprawie oględzin, począwszy od zarzutu, że nie brał w nich udziału z winy organu, a skończywszy na braku poczynienia w ich toku istotnych dla sprawy ustaleń. Stwierdził, że oględziny nie mogą stanowić dowodu na zmianę zagospodarowania działki.
Skarżący zarzucił brak pouczenia go o możliwości powtórzenia oględzin, z której skorzystałby. Skarżący twierdzi, że organy nie zdołały wykazać, czy doszło do zmiany zagospodarowania działki, która wymaga ustalenia warunków zabudowy.
Skarżący podkreślił, że nakaz wstrzymania użytkowania całej działki nr [...], która całym swym obszarem nie obejmuje tylko toru motokrosowego, jest niezasadny i ingeruje w prawa właściciela i dzierżawcy w niedopuszczalny sposób uniemożliwiając jej na przykład rolnicze wykorzystanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi uznało je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przewiduje natomiast, że do wniesienia skargi uprawniony jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie może mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego.
Ponadto powinien być interesem własnym i indywidualnym. W sytuacji, gdy akt administracyjny skierowano do podmiotu niebędącego w istocie stroną postępowania, przyjęcie interesu prawnego mogą uzasadniać normy proceduralne. Regulacja z art. 50 § 1 p.p.s.a. nakłada obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy strona wnosząca skargę ma interes prawny w jej złożeniu. Jego występowania nie przesądza fakt uznania tego podmiotu za stronę przez organy administracji publicznej wydające akty mające podlegać kontroli albo też udział na prawach strony w innych przedmiotowo sprawach administracyjnych. Wniesienie skargi przez osoby nie mające interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do jej oddalenia bez merytorycznego rozpoznania w dalej idącym zakresie.
Ustalenie interesu prawnego danego podmiotu we wzięciu udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje z uwzględnieniem przedmiotu postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zaś w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt l SA 1719/92, OSP z 1994 r., z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym interes prawny winien być aktualny i obiektywnie istniejący na dzień złożenia skargi.
Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt.
Kontrolowane postepowanie przeprowadzono w trybie przepisu art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., a podstawą prawną zaskarżonej decyzji uczyniono natomiast przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przepis art. 59 u.p.z.p. stanowi w ust. 1, 2 i 3, że:
- 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
- 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
- 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
- 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
- 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. (wszystkie podkreślenia sądu).
Przytoczone przepisy, jak również żaden inny przepis u.p.z.p., nie definiują stron postępowania z zakresu ustalenia warunków zabudowy. Skoro zatem przepisy u.p.z.p. nie wprowadzają w tej materii regulacji szczególnych zastosowanie znajdzie przepis art. 28 k.p.a. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że krąg podmiotów, będących stronami w postępowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 592/07, LEX n r 486487). Ten zaś przepis stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Oznacza to, że treścią pojęcia interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu jest publiczne prawo podmiotowe, oznaczające "przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej." (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 174-175, 181 wraz z powołaną przez tego autora literaturą i orzecznictwem). Od sytuacji, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa i obowiązki danego podmiotu, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny) należy odróżnić sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego, gdyż posiada jedynie interes faktyczny. W takiej sytuacji podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w sprawach warunków zabudowy, a do takich należy również sprawa oparta na przepisie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 31/07, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 124/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego z reguły interes prawny posiadać będzie zatem podmiot, który wykaże prawo rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel, czy użytkownik wieczysty. Przymiotu stron bowiem nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Dodatkowo podkreślić należy, że w postępowanie prowadzone na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. zmierza do nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na właściciela lub użytkownika wieczystego, czyli podmioty rzeczowo uprawnione do nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał prawa rzeczowego do działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w obrębie S., gmina S. Z akt postępowania wynika, że B. C. wydzierżawił wskazaną działkę od jej właściciela S. R. w celu prowadzenia na niej działalności rekreacyjnej, w rezultacie polegającej na udostępnianiu toru motokrosowego osobom trzecim. Umowy obligacyjne, w tym dzierżawa, w świetle prawa administracyjnego mogą kreować wyłącznie interes faktyczny, którego prawo to nie chroni. Interes faktyczny może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W odróżnieniu natomiast od interesu faktycznego, interes prawny należy zawsze wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego. Istnienie interesu prawnego znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192).
Skoro skarżący jako dzierżawca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. brak jest materialnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakwestionowanie po stronie skarżącego posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi prowadzi do oddalenia skargi, z pominięciem merytorycznej kontroli skarżonego aktu.
Niemniej dla porządku odnosząc się do zarzutów skargi sąd nie stwierdził uchybień procesowych, które miałyby wpływ na wynik postępowania, w tym w szczególności nie podzielił zarzutu nieprzesłuchania skarżącego w charakterze strony. Brak interesu prawnego w przedmiotowej sprawie po stronie skarżącego czyni ten zarzut niezasadnym, tym bardziej, że na istotne w sprawie okoliczności przesłuchany został właściciel nieruchomości, jako strona postępowania, na którą nałożony został obowiązek wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy.
Zgromadzone w sprawie dowody potwierdziły natomiast realizację na przedmiotowej nieruchomości funkcji motokrosowej, czemu skarżący w toku postępowania nie przeczył, a wręcz ja przyznał, dzięki czemu można było uznać okoliczność zmiany sposobu użytkowania za bezsporną w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1069/06, LEX nr 355485; z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, LEX nr 530486; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 697/09, LEX nr 752612). W sytuacji natomiast, w której dochodzi do zmiany sposobu użytkowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, aktualizuje się dyspozycja art. 59 ust. 3 pkt 1 lub 2 u.p.z.p., którą organy w rozpoznawanej sprawie zastosowały.
Nie jest przedmiotem niniejszej sprawy rozstrzyganie o tym, czy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) roboty przeprowadzone na przedmiotowej działce wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych, w szczególności z pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowanych do Samorządowego Kolegium odwoławczego wynika, że z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane wykonane na działce nr [...] czynności "przemieszczenia mas ziemnych" nie podlegają jej reglamentacji jako roboty budowlane. Weryfikacja tego stanowiska nie jest w tym postępowaniu możliwa ani celowa. Z art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednak, że wymaga ona ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, o ile powoduje zmianę zagospodarowania terenu nawet niewymagającą pozwolenia na budowę, z wyjątkiem zmiany tymczasowej, jednorazowej.
Dokonując oceny inwestycji pod tym kątem stwierdzić należy, że ponieważ na potrzeby toru motokrosowego udostępnianego motocyklistom zmieniono ukształtowanie terenu działki poprzez utworzenie nasypów umocnionych oponami, torów do jazdy oraz pętli torów, dokonano tym samym zmiany zagospodarowania terenu z rolniczego na sportowo-rekreacyjny, a więc takiej, o której mowa w powołanych przepisach. Nadto zmiana ta, według prawidłowych ustaleń organu, z uwagi na swoją długotrwałość nie miała charakteru tymczasowej, jednorazowej. Tym samym jej realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, do czego w sposób prawidłowy zmierzała zaskarżona decyzja nakładająca ten obowiązek na jedyną osobę zobowiązaną, jaką zgodnie z przepisem art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. mógł być właściciel działki S. R. Także zarzut skargi, że wstrzymanie użytkowania całej działki nie jest zasadne, gdyż korzystający z niej motocykliści zajmują tylko jej część jest nietrafny, bowiem decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje się dla terenu obejmującego działkę lub szereg działek, a nie dla części działki. Oznacza to też, że wstrzymanie użytkowania obejmuje teren, dla którego może być wydana decyzja o warunkach zabudowy.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty przede wszystkim z uwagi na brak legitymacji skargowej, ale też dodatkowo z uwagi na ich bezzasadność nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.