Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 września 2001r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. G. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przyłącza kanalizacyjnego do jej nieruchomości oznaczonej nr [...] przez nieruchomość H. K. i L. Ś. oznaczonej jako działka nr [...], Starosta:
ograniczył właścicielom nieruchomości położonej w R. nr [...] sposób korzystania z tej nieruchomości zezwalając na przeprowadzenie przez w/w działkę przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawczyni;
zobowiązał Z. G. do przywrócenia nieruchomości nr [...] do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu przyłącza kanalizacyjnego;
zobowiązał właścicieli wskazanej wyżej działki do udostępniania jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przyłącza kanalizacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów kanalizacyjnych, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Ograniczenie to następuje w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia 22 stycznia 2001r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego na działce nr [...].
W odwołaniu od tej decyzji H. K. i L. Ś. podniosły, że została ona wydana w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego co do braku alternatywnych możliwości doprowadzenia przyłącza kanalizacyjnego do budynku wnioskodawczyni, a także wskazały, iż realizacja tego zamierzenia uniemożliwi im wybudowanie na tej działce zaplanowanego budynku mieszkalnego.
Decyzją z dnia 25 stycznia 2002r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gdyż współwłaścicielki nie wyrażają zgody na przeprowadzenie prac związanych z założeniem przyłącza kanalizacyjnego pomimo przeprowadzonych w tej sprawie rokowań. Wykonanie prac związanych z założeniem przyłącza kanalizacyjnego jest zgodne z w/w decyzją Burmistrza nr [...] z dnia 22 stycznia 2001r., a jak wynika z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego z dnia 27 września 2001r. przeprowadzenie przyłącza kanalizacyjnego do działki nr [...] jest możliwe jedynie przez działkę nr [...]. Organ drugiej instancji wskazał także, iż w razie powstania szkody skarżącym przysługiwać będzie roszczenie odszkodowawcze. Jeżeli natomiast po wykonaniu prac dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób będzie niemożliwe, współwłaścicielki będą mogły żądać, aby wnioskodawczyni nabyła od nich na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, obciążoną nieruchomość.
L. Ś. i H. K. złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody, w której ponowiły zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1271), a zgodnie z treścią art. 97 § 1 tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty zawarte w skardze nie określają naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd jednak, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i w oparciu o ten przepis może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm. - zwanej dalej u.g.n - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wydanie przez starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, może nastąpić, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powołany wyżej przepis stanowiący podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zamieszczony został przez ustawodawcę w rozdziale 4 działu III ustawy normującym wywłaszczanie nieruchomości. Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest zatem szczególnym trybem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu własności nieruchomości poprzez zezwolenie inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie cudzej nieruchomości celem realizacji na niej inwestycji liniowej. Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 4 stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Ogólne zatem warunki wywłaszczania określone w art. 112, z uwagi na brak ich wyłączenia mają zastosowanie także do instytucji przewidzianej w art. 124.
Skoro w myśl art. 112 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie może nastąpić jedynie w stosunku do nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele publiczne, to uprawnionym do uzyskania zezwolenia w trybie art. 124 ustawy może być tylko podmiot, który ten cel publiczny realizuje. Tym samym należy stwierdzić, że okoliczność, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości miałoby nastąpić w związku z inwestycją, która nie realizuje celu publicznego wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, nawet w razie spełnienia określonych w tym przepisie wymogów w postaci negatywnego wyniku rokowań z właścicielem nieruchomości oraz istnienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Tymczasem z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, czy nieruchomość, która ma być obciążona tym ograniczeniem jest przeznaczona w planie miejscowym na cele publiczne. Organy orzekające w sprawie nie rozważyły również, czy wnioskodawczyni ubiegająca się o zezwolenie na wejście na grunt skarżących celem przeprowadzenia tam przyłącza kanalizacyjnego jest osobą legitymowaną do uzyskania takiego zezwolenia w trybie administracyjnym. Z akt sprawy wynika natomiast, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji podyktowany jest dążeniem do zaspokojenia interesu indywidualnego wnioskodawczym, co wskazywałoby na cywilnoprawny charakter roszczenia. W takim przypadku spór pomiędzy stronami może być rozstrzygnięty w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art. 145 kc.
Należy mieć bowiem na względzie utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 124 u.g.n. nie jest instytucją prawa sąsiedzkiego, gdyż należy do dziedziny prawa administracyjnego i ma na celu realizację potrzeb ogólnych, o charakterze publicznym, (por. postanow. SN z dnia 21.05.2002, III CZP 27/02,OSNC 2003/5/67).
Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji daje zatem podstawę do stwierdzenia, że poza rozważaniami organów orzekających w sprawie pozostały okoliczności objęte hipotezą przepisu mającego w sprawie zastosowanie. Ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 124 omawianej ustawy winno być poprzedzone wyjaśnieniem, czy ograniczenie prawa własności ma dotyczyć nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele publiczne, a także czy wnioskodawczyni miała legitymację do ubiegania się o wydanie tej decyzji na jej rzecz. Brak wyświetlenia tych okoliczności uniemożliwiał Sądowi pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.