Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r. nr [...].
Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 4 września 2015 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [..]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), Wójt Gminy ustalił skarżącemu R. L. jednorazową opłatę w wysokości 173 240 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w R. skarżącego decyzja ta wydana została jednakże z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - gdyż wydana została ona po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy z dnia 8 kwietnia 2010 r. stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – gdyż brak jest w jej treści ustalenia wartości działki przed wejściem w życie planu i po dacie rozpoczęcia jego obowiązywania; art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – z uwagi na niejednoznaczne określenie, której działki nałożona opłata dotyczy i z uwagi na ustalenie opłaty dla działki nr [..] w sytuacji, gdy działka ta uległa podziałowi i w dniu wydania zaskarżonej decyzji już nie istniała. Skarżący uważa, że wskazane wady decyzji Wójta Gminy powodują ponadto jej nieważność z mocy prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 lutego 2016 r. nr SKO [..], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji Kolegium uznało bowiem, że decyzja Wójta Gminy nie narusza, tym bardziej w sposób rażący, wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony przez osobę mającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o który organ I instancji określił w przedmiotowej decyzji wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie została określona wartość nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalony wzrost wartości określono w wysokości 866 200 zł. W przedmiotowej sprawie zarówno zbycie nieruchomości, jak też zgłoszenie przez Wójta Gminy roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy, nastąpiło przed upływem 5 – letniego terminu, od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rada Gminy uchwałą nr XXXVIII/39/10 z dnia 8 kwietnia 2010 r. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r. nr 79, poz.1403). Zgodnie z wprowadzaną planem zmianą działka nr [..] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 3-PU – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów a przed zmianą planu wyceniana nieruchomość przeznaczona była na uprawy rolne. W niniejszej uchwale dla terenu obejmującego przedmiotową działkę przewidziano 20% stawkę służącą naliczeniu opłaty. Plan ten wszedł w życie w dniu 2 lipca 2010 r. a Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w dniu 3 czerwca 2015 r., kiedy to nastąpiło doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Ponadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia 4 lipca 2011 r. nr [..] zatwierdzająca podział działki nr [..], która świadczy o tym, że w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nie była podzielona. Dla obliczenia opłaty planistycznej, należało przyjąć stopę wzrostu wartości działki, w kształcie, jak istniał w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co - jak wskazuje operat szacunkowy - zostało uczynione. Przedmiotem wyceny jest bowiem działka o numerze [..] o powierzchni 15 206 m2.
Co więcej, w aktach sprawy znajdują się umowy sprzedaży działek wydzielonych z wycenianej nieruchomości: z dnia 23 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 27 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 19 listopada 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 23 września 2013 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), co świadczy o tym, że strona sprzedała działki przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W postępowaniu prowadzącym do wydania przedmiotowej decyzji nie zostały naruszone, i to w rażącym stopniu, przepisy postępowania administracyjnego, a weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - decyzja nie zawiera wad tkwiących w samej decyzji, nie została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w powołanych przepisach prawa i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa.
Również przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie może być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują klauzuli nieważności decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej.
Decyzja Wójta Gminy nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w przepisie art.156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, R. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił, że zawiadomienie strony przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty nie mogło stanowić zgłoszenia roszczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiadomienie to nie wskazywało bowiem czy doszło do wzrostu wartości przedmiotowej działki, w jakiej kwocie i jakiej kwoty opłaty ono dotyczyło.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 8 lutego 2016 r., stwierdzając w jej uzasadnieniu, że w pełni podtrzymuje stanowisko i argumentację w niej wyrażoną. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że Wójt Gminy dochował terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały planistycznej zawiadomił prawidłowo stronę o wszczęciu postępowania. Uchwała Rada Gminy nr XXXVIII/39/10 z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P. weszła w życie w dniu 2 lipca 2010 r. a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie w dniu 3 czerwca 2015 r. Zawiadomienie z dnia 26 maja 2015 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej związane ze zbyciem działek nr: [..]-[...] położonych w R. zawierało prawidłowe informacje.
W zawiadomieniu tym nie mogły znaleźć się informacje dotyczące żądanej kwoty opłaty planistycznej, gdyż dopiero decyzja ustalającą wysokość opłaty planistycznej stanowi o obowiązku jej uiszczenia. Innymi słowy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie mogło zawierać żądania (roszczenia) uiszczenia jakiejkolwiek kwoty opłaty planistycznej.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że treść decyzji Wójta Gminy nie narusza rażąco obowiązującego prawa. W ocenie skarżącego decyzja ta rażąco narusza art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a interpretacja tego przepisu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazująca, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opłaty planistycznej jest swoistego rodzaju zgłoszeniem roszczenia przez organ administracyjny - jest bezpodstawna i całkowicie dowolna. Na dzień tego wszczęcia opłata nie była znana, albowiem jej wysokość mogła być ustalona jedynie w oparciu o obowiązkowy dowód jakim jest operat szacunkowy. Jedynie na podstawie operatu mogło dojść do ustalenia, czy wartość przedmiotowej działki wzrosła i w jakiej wysokości lub czy wartość ta nie uległa zmianie.
Jeżeli na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego wysokość tego roszczenia nie była znana i nie była znana też okoliczność czy zaistniały podstawy do powstania roszczenia to nie mogło dojść do skutecznego zgłoszenia roszczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 8 lutego 2016 r., są zgodne z prawem.
Zauważyć należy, że decyzje te wydane zostały na skutek zgłoszonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji. Jest to postępowanie o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym a jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności.
Sąd podziela stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznało, że decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie jest obarczona wskazywanymi przez wnioskującego wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.
Decyzja Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej z rażącym naruszeniem tych przepisów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.
Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Niewątpliwie, w dniu 8 kwietnia 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXVIII/39/10 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P., która objęła swym zasięgiem również działkę skarżącego nr [..].
Roszczenie z art. 36 ust. 4 ustawy zgłoszone zostało przez Wójta Gminy w terminie określonym w art. 37 ust. 4 ustawy tj. w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Uchwała Rady Gminy z dnia decyzji 8 kwietnia 2010 r. nr XXXVIII/39/10 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie P. weszła w życie w dniu 2 lipca 2010 r. a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie w dniu 3 czerwca 2015 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono zaś, że organ właściwy do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, aby mógł skutecznie określić tę opłatę, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie ustalenia opłaty należy traktować jako równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. Za datę wszczęcia postępowania uznać zaś należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Komentarz, wydanie II, Opublikowano WK 2016). Przy czym, pod pojęciem "zgłoszenia roszczenia", o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie należy rozumieć sformułowania żądania zapłaty opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy w określonej decyzją wysokości, ale prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, którego istotą będzie jej określenie w przyszłości - po przeprowadzeniu stosownego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 696/06, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). "Zgłoszenie roszczenia", o jakim mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaś utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej (która przecież nie jest aktem woli danej gminy, lecz jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej, kształtującym prawa i obowiązki indywidualnie wskazanego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie), a to z tego powodu, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 37 ust. 3 i 4 nie stawia znaku równości pomiędzy tymi pojęciami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 944/07, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl).
Ustalenie przez Wójta Gminy wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który spełnia wymogi określone w art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wynika zaś, że rzeczoznawca wartość oszacowania ustalił na dzień sprzedaży działek, powstałych w wyniku podziału działki nr [...], tj. na dzień: 23 stycznia 2012 r., 27 stycznia 2012 r., 19 listopada 2012 r. oraz 23 września 2013 r. W operacie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. a stan przedmiotu wyceny określił na dzień 2 lipca 2010 r. tj. na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia decyzji 8 kwietnia 2010 r. nr XXXVIII/39/10.
Tylko bowiem w ten sposób, gwarantowana jest prawidłowość ustalenia, że wzrost wartości tej nieruchomości jest wyłącznie wynikiem zmiany jej przeznaczenia w planie, a nie innych czynników jakim np. był następczy podział nieruchomości. Dla ustalenia, że wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie wynikiem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było przyjęcie stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1166/16, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1517/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie, co wynika z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.
Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podobnie wyrok NSA 2008.11.19 sygn. akt II OSK 1316/07). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki Skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty. I dokładnie tak w niniejszej sprawie postępował Wójt Gminy, wydając decyzję z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [...].
Niewątpliwie również wszystkie powstałe w wyniku podziału działki nr [..] działki nr [..]-[..] zostały zbyte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy z dnia decyzji 8 kwietnia 2010 r. nr XXXVIII/39/10. W aktach sprawy znajdują się umowy sprzedaży tych działek: z dnia 23 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [...]), z dnia 27 stycznia 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 19 listopada 2012 r. (akt notarialny rep. A nr [..]), z dnia 23 września 2013 r. (akt notarialny rep. A nr [..]).
Decyzji Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie można również zarzucić, jakoby zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skutek wady decyzji musi być bowiem ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Brak jest zaś przepisów odrębnych ustanawiających klauzulę nieważności w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.