Uzasadnienie
Skarga M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2022 r. nr SKO Gd/2802/22 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 3 marca 2022 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta i Gminy Pelplin wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Burmistrz Miasta i Gminy Pelplin decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr RPŚ.6730.19.2022.AKa, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], gmina Pelplin.
Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że z uwagi na brak planu miejscowego budowa wymaga ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do postanowień art. 61 ust. 5a u.p.z.p. dokonano zatem analizy obszaru wokół wskazanego terenu. Do analizy przyjęto obszar obejmujący po 119,1 m w każdym kierunku od granicy terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność frontu tego terenu wynoszącego 39,7 m. W tak wykreślonym obszarze analizowanym nie znajduje się żadna zabudowa. Okolice terenu inwestycji stanową tereny rolne oraz leśne. Z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym nie można zaś przeprowadzić analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy tym, inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, inwestycja spełnia warunek zgodności z przepisami odrębnymi. Z uwagi jednakże na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił błędną interpretację art. 61 ust. 5a u.p.z.p. a także naruszenie przepisów k.p.a. poprzez ograniczenie analizy jedynie do obszaru wyznaczonego w minimalnych określonych przez ustawę granicach, mimo że były przesłanki do jego rozszerzenia. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ w żaden sposób nie uzasadnił wyznaczenia takiego obszaru, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym, nie uwzględnił lokalnych uwarunkowań a najbliższa zabudowa jednorodzinna znajduje się w odległości około 422 m od terenu inwestycji. Biorąc jednak pod uwagę rozproszony ekstensywny charakter zabudowy na tym obszarze, powinna ona zostać uwzględniona w analizie urbanistycznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z dnia 20 kwietnia 2022 r.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w wyznaczonym dla potrzeb niniejszej sprawy obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Brak zabudowy uniemożliwia bowiem dokonanie analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla nowej zabudowy objętej wnioskiem skarżącego i w konsekwencji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Kolegium podkreśliło przy tym, że obszar analizowany został wyznaczony w niniejszej sprawie zgodnie z wymogiem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z treści tego przepisu wynika, że organ nie ma obowiązku wyznaczenia innego obszaru analizowanego niż obszar minimalny i jego zwiększania stosownie do wniosku inwestora. Nawet bowiem szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy, gdy w tym obszarze nie występuje żadna zabudowa. Trzykrotność frontu działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 119,1 m. Z kolei najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 422 m. W tej sytuacji nie może być mowy o wyjątku od art. 61 ust. 5a u.p.z.p., skoro sąsiedztwo stanowią tereny rolne niezabudowane. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 59 m z każdej strony działki, co można ustalić dokonując pomiaru granicy obszaru wyznaczonego na załączonej do analizy mapie.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie:
- - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie mógł wyznaczyć innego obszaru analizowanego aniżeli minimalny, w sytuacji gdy w stanie prawnym i faktycznym zachodziły przesłanki do rozszerzenia obszaru a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem trzykrotna szerokość frontu działki wyznaczającej krąg obszaru analizowanego nie jest zasadą sztywną,
- - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy skarżący spełnił wszystkie wymagania określone w tym przepisie,
- - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania warunków zabudowy, w sytuacji gdy organ mógł uwzględnić rozszerzenie obszaru analizowanego przez co doszło do wydania decyzji w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, niezgodnej z panującym porządkiem prawnym i wyrokami w innych sprawach podobnych,
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w opozycji do utrwalonej linii orzeczniczej i stanowiska doktryny, zgodnie z którymi należy przyjąć obszar analizowanym w taki sposób, aby najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora a odległość granic obszaru nie musi być jednakowa, zaś trzykrotność nie jest sztywną zasadą..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2022 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z dnia 20 kwietnia 2022 r. są zgodne z prawem.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie zaś z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z powyższego wynika zatem, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy zostaną spełnione wszystkie określone w art. 61 ust. 1 ustawy warunki. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
- 1. Przy tym, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.
Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar ten organ wyznacza zatem mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wynikający z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Prawidłowa bowiem interpretacja przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.
Obszar analizowany w niniejszej sprawie, jak wskazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół działki nr [...] w promieniu 119,1 m, przy szerokości frontu działki, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, wynoszącej 39,7 m. Wielkość 119,1 m stanowi niewątpliwie trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] i stanowi jednocześnie wielkość minimalną obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. W analizie zaznaczono przy tym, że w otoczeniu terenu inwestycji występują tereny rolne, leśne i komunikacyjne, zaś najbliższa zabudowa – budynek mieszkalny w zabudowie ekstensywnej oddalony jest o 422 m, natomiast zabudowa mieszkaniowa stanowiąca zwarty teren wsi i znaczne jej skupisko o 499 m, co zostało zobrazowane na załączniku graficznym do analizy.
Z okoliczności niniejszej sprawy ani też argumentacji skarżącego nie wynika przy tym potrzeba poszerzenia tak wyznaczonego obszaru analizowanego. Wręcz przeciwnie, na tle przedstawionej w analizie charakterystyki brak jest podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Skarżący nie wskazał racjonalnych powodów, które mogłyby uzasadniać poszerzenie obszaru analizowanego, zaś sam fakt istnienia zabudowy w znacznej odległości od wyznaczonego obszaru analizowanego nie może uzasadniać takiego poszerzenia, które doprowadziłby w końcu do ujęcia w nim zabudowy o funkcji zaplanowanej przez skarżącego. Z akt sprawy nie wynika również aby w niewielkim oddaleniu od wyznaczonego obszaru analizowanego znajdowała się zabudowa mogąca stanowić kontynuację zabudowy dla zabudowy zaplanowanej przez skarżącego. Dlatego też, ewentualne poszerzenie obszaru przyjętego do analizy mogłoby zostać odebrane jako celowe poszukiwanie podobnie zagospodarowanych działek i prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni, doprowadzając w konsekwencji do realizacji zabudowy rozproszonej.
Zasadą jest zaś wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20, LEX nr 3575495). Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego.
Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Podobnie, w pełni zaaprobować należy pogląd, według którego, powyższego celu nie realizuje nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora - w zupełnie innej części miejscowości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2023 r., II OSK 887/20 LEX nr 3515401). Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne.
Z kolei, regulacja granic obszaru analizowanego wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., II OSK 2469/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, i takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.
Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a tym samym, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wskazać przy tym należy, że wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może stanowić podstawy do wyłączenia obowiązywania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego warunkujących dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r., II OSK 2563/20, LEX nr 3588887).
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).