Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 632/22

Uzasadnienie

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (zwana dalej: skarżącą, wnioskodawcą, spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 maja 2022 r., wydaną w sprawie SKO.459.35.2022, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 1 lutego 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca wystąpiła do Burmistrza Bytowa z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, na części działki nr [...] w obrębie Z., gm. B. W dniu 1 lutego 2022 r. organ I instancji - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie o numerze GP.6730.141.22021.MG, wydał decyzję nr 94.2021 o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że początkowo zakwalifikował ww. zamierzenie jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.) i uznał, że nie zachodzi konieczność badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, a więc spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p".

Dlatego też pierwotna analiza dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na wskazanym terenie ograniczona została do zbadania, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Po ustaleniu jednak, że zmianie uległa interpretacja powyższych przepisów organ ponownie dokonał ich szczegółowej i wnikliwej analizę przyjmując ostatecznie, że: w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii za instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Z literalnego brzmienia art.

61. ust. 3 u.p.z.p. wynika zaś, że instalacja fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, natomiast wnioskować by można, że każda farma fotowoltaiczna, będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w powyższym przepisie, co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca dokonał jednak rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 0,5MW i powyżej, wprowadzając odrębne unormowanie dla ww. urządzeń przekraczających 0,5MW. Oznacza to, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Wobec powyższego organ przyjął, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 500 kW, a w przypadku instalacji lokalizowanych na gruntach rolnych klas V, VI, VIz i nieużytkach o mocy przekraczającej 1000 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studiach. Zdaniem organu, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 ww. ustawy miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Szczególnie, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii służącą do wytwarzania energii elektrycznej przy wykorzystaniu promieniowania słonecznego z zamiarem jej zbycia, o mocy do 1 MW, zlokalizowaną na gruntach rolnych klasy RIVb, RV, a zatem jej realizacja doprowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia tego terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję produkcyjną.

Mając powyższe rozważania i ustalenia na uwadze, organ I Instancji ostatecznie uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z tej przyczyny organ przeanalizował czy w przypadku przedmiotowej inwestycji możliwa jest jej realizacja zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także zgodnie z pozostałymi wymogami wynikającymi z przepisów art. 61 u.p.z.p. Organ stwierdził, że obszar, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji, to rozległa, wolna od wszelkiego zainwestowania przestrzeń rolnicza z pojedynczą i rozproszoną zabudową zagrodową. Przedmiotowy obszar oddaje w sposób wystarczający charakterystyczne cechy oraz specyfikę zagospodarowania terenów sąsiednich.

Działki występujące w obszarze analizowanym stanowią głównie grunty rolne, nieużytki oraz łąki. Ponadto, w wyznaczonym obszarze analizowanym, na działce nr [...] po przeciwnej stronie drogi powiatowej występuje jedynie będąca w realizacji zabudowa zagrodowa. Brak jakiejkolwiek zabudowy produkcyjnej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Zatem wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji ani funkcji, ani parametrów i wskaźników zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Teren planowanej inwestycji położony jest w strefie charakteryzującej się dominującym udziałem terenów rolnych, nie występuje na nim zabudowa produkcyjna, nie ma zatem możliwości spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wymaga by na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej istniała zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W tej sytuacji organ odstąpił od dalszej analizy dotyczącej spełnienia pozostałych warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p., gdyż przepis wymaga jednoznacznie ich łącznego spełnienia. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków nie pozwala na ustalenie warunków dla wnioskowanej zabudowy w trybie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ stwierdził nadto, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku spółki. Jak wyjaśnił organ, według utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej. Taki działanie bowiem mogłoby doprowadzić do obchodzenia ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku – decyzją z dnia 20 maja 2022 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że niespełnienie jednego ze wskazanych w nim warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ przytoczył także treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii, a następnie stwierdził, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie odnosi się - wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w odwołaniu - do każdej instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii. Organ przyjął, że przy stosowaniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i w konsekwencji uwzględnić pozostałe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

Organ odwoławczy wskazał, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że planowana inwestycja, stanowiąca zabudowę przemysłową, zlokalizowana na części działki nr [...] w obrębie Z., gm. B., o powierzchni do 0,49 ha, stanowiącej grunty rolne klasy RIVb i RV, nie spełnia przesłanek wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Nie mógł zatem w konsekwencji znaleźć zastosowania wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Bytów (uchwała Rady Miejskiej w Bytowie nr DC/77/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r.) oraz załącznika graficznego kierunków zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że teren objęty wnioskiem inwestora jest terenem, na którym zgodnie z zapisami studium dopuszczono możliwość lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii (w skrócie OZE). Uczyniono to jednak pod warunkiem realizacji ich dla celów związanych z obsługą funkcji podstawowej, zaś w przypadku terenów rezerwowych - po wypełnieniu aktualnie wyznaczonych terenów rozwoju funkcji.

Jako że inwestor planuje zrealizować wnioskowaną inwestycję na cele produkcyjne, tj. celem wytwarzania energii elektrycznej za pomocą energii słonecznej i sprzedaży tej energii zakładom energetycznym (patrz: preambuła do przedwstępnej umowy dzierżawy załączonej do akt sprawy organu I instancji), nie spełnia on warunku przewidzianego w postanowieniach studium.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie dokonał oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczono prawidłowo. W obszarze tym nie występuje zabudowa produkcyjna jak wnioskowana. Zlokalizowane są tam jedynie działki rolne niezabudowane.

W konsekwencji organ I instancji słusznie stwierdził - zdaniem Kolegium, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, nie wpisując się w istniejący stan zagospodarowania. Powyższe skutkowało ustaleniem, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna.

Podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy zauważył nadto, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku. Jak wyjaśniło Kolegium, według utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej. Taki działanie mogłoby bowiem doprowadzić do obchodzenia ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, że jako dzierżawca nie podlega ochronie jak właściciel działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Kolegium skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że w związku z tym, iż polityka określona w studium jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, a także ustawa o odnawialnych źródłach energii.

Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
2. b) art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy Gmina B. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie MPZP) i w związku z tym Burmistrz po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się nieostrą charakterystyką studium, generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a nie obligującego skarżącą,
3. c) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii - przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy - na które powołuje się Burmistrz Bytowa, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;
4. d) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym to zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczność - w przypadku braku MPZP, indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku i to jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p.,
5. e) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy - działającemu jak właściciel (dzierżawca) - warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie jest nią zaś niezgodność z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium. W kontekście rzeczonego stanu faktycznego - studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych (w tym przypadku - do wydana decyzji odmownej). Dokonując analizy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. skarżąca stwierdziła, że istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa, fotowoltaiczna), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens.

Skarżąca przywołała fragment uzasadnienia do zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 29 sierpnia 2019 r. i stwierdziła, że oczywistym jest, iż co do inwestycji takich jak planowana spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w większości przypadków będzie niemożliwe do realizacji wobec braku analogicznej zabudowy. Wykładnia zaprezentowana przez organ w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a zatem jest sprzeczna także z prawem unijnym, tj. Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

W ocenie skarżącej brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, co w rezultacie prowadzi do wniosku, że wyjątek wymieniony w powyższej normie ma zastosowanie także dla planowanej inwestycji, jako elektrowni fotowoltaicznej. Zasady dobrego sąsiedztwa zatem do tej inwestycji się nie stosuje.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarżąca P. Spółka z o.o. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na części działki nr [...], obręb Z., gm. B..

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała przede wszystkim kwestia zastosowania do planowanej inwestycji wyjątku określonego w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jak dotychczas jako "u.p.z.p.", zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Sporna także pozostawała kwestia dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej o takich parametrach i jej ewentualnych zasad na terenie, na którym obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii jako samodzielnych inwestycji realizowanych w celach produkcyjnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1. 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2. 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie.

W drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22.

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony.

Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne.

Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Burmistrz Bytowa, dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji uznały, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku spółki. Organy wskazały na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z organami, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - nie występują.

Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19).

Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że nie dopatrzył się zarzucanego w niej naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te dotyczą ochrony prawa własności a wnioskodawca właścicielem przedmiotowej działki – co jest w sprawie bezsporne – nie jest.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", uchylił decyzje organów obydwu instancji.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) i wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej - radcy prawnego (480zł) Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia należnego zawodowemu pełnomocnikowi strony Sąd określił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Będą miały również na uwadze, że planowana inwestycja stanowi zabudowę przemysłową. Przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).