Uzasadnienie
Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 2019 r., nr [..], którą uchylono decyzję Starosty z dnia 11 września 2017 r. i ograniczono sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w obrębie nr [..], w gminie D., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. We wniosku wskazano, że wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości obejmuje zezwolenia na prace związane z przebudową linii WN-110 kV relacji [..] i opisano zakres planowanych robót. Wyjaśniono również, że przebudowa wskazanej linii stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jest zgodna w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości z decyzją Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej WN o napięciu 110 kV relacji [..], w obrębie geodezyjnym [..], gmina D., działki nr [..] i [..].
Wskazano, że właściciel działki nr [..] – Z. B. nie wyraził zgody na ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości dla potrzeb realizacji opisanej wyżej inwestycji, albowiem przeprowadzone z nim rokowania nie przyniosły żadnych uzgodnień. W tym zakresie wnioskodawca przedstawił chronologicznie przebieg zainicjowanych rokowań i ich rezultat potwierdzający brak zgody właściciela działki nr [..] na ograniczenie sposobu korzystania, co – jego zdaniem – uprawniało do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Do wniosku załączył notarialnie potwierdzone kopie dokumentów z przeprowadzonych rokowań oraz załączniki graficzne z zaznaczonym przebiegiem linii i obszarem zajęcia działki. Wniesiono także o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało Starostę, że decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2017 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Starosta decyzją z dnia 11 września 2017 r., nr [..], powołując się na art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [..], gm. D., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [..] poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2017 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyczyną odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia. Stwierdzono bowiem, że Starosta może wydać taką decyzję tylko w sytuacjach wskazanych w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w przypadku obowiązywania planu miejscowego bądź wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego.
W związku z tym organ odstąpił od dokonania analizy prawidłowości przeprowadzonych z właścicielem działki rokowań. Co do wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ I instancji wyjaśnił, że decyzja ta jest związana z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a w przypadku odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działki nr [..].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B. zarzucając prowadzenie postępowania w kierunku decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w sytuacji w której nie przeprowadzono rokowań. Według skarżącego, postępowanie wszczęte wnioskiem A. pomimo braku możliwości jego prowadzenia trwało prawie cztery miesiące. Zarzucił również niedoręczenie mu zaskarżonej decyzji niezwłocznie po jej wydaniu, tylko z dwumiesięcznym opóźnieniem. Odwołujący wniósł o rozpoznanie odwołania łącznie ze skargą wniesioną przez niego na działalność Starosty z dnia 16 listopada 2017 r.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 31 lipca 2019 r., na podstawie art. 9a i 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] położonej w obrębie K., gmina D., poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN - 110 kV relacji [..], poprzez demontaż urządzeń istniejących linii, tj. łańcuchów izolatorów oraz przewodów roboczych i odgromowego linii napowietrznej oraz montaż nowych łańcuchów izolatorowych, podwieszeniu nowych przewodów roboczych i odgromowego oraz zawieszeniu tłumików drgań. Stwierdził, że obszar ograniczenia dla działki nr [..] wynosić będzie 1950,8 m2, wyznaczony pasem o szerokości 13,8 m, a długość linii wyniesie 141,3 m - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji.
W ocenie Wojewody, zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgłoszona inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dokumentów przedłożonych w sprawie wynika natomiast, ż planowana inwestycja zgodna jest z decyzją Wójt Gminy z dnia 19 września 2017 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii 110 kV [..] w obrębie geodezyjnym K. gmina D. (działki nr [..], [..]). Wskazana decyzja jest ostateczna i wiążąca zarówno dla organu, jak i dla stron postępowania. Wojewoda ustalił, że wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 83/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. Wyrok ten nie jest prawomocny.
Oceniając materiał dowodowy Wojewoda uznał, że inwestor przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Wojewoda wskazał, że w dniu 23 listopada 2016 r. inwestor spotkał się z właścicielem nieruchomości, poinformował o planowanych pracach, zaproponował kwotę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, jednak właściciel nie wyraził zgody na zaproponowane warunki. Z notatki służbowej inwestora z dnia 8 grudnia 2016 r. wynika, że właściciel nieruchomości podtrzymał swoje stanowisko, jakie przedstawił przedstawicielowi inwestora podczas rokowań w dniu 23 listopada 2016 r. i nie zgodził się na ustanowienie służebności. W pismach z dnia 1 grudnia 2016 r. i z dnia 11 stycznia 2017 r. inwestor przedstawił zakres planowanej inwestycji i zaproponował kwotę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.
Na powyższe pisma właściciel nieruchomości nie odpowiedział pomimo skutecznego ich doręczenia. Wojewoda stwierdził, że organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bada, czy inwestor próbował uzyskać zgodę właściciela na realizację inwestycji, a nie to, w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona.
Wojewoda wskazał, że pomimo tego, że w wyniku wydania decyzji organu odwoławczego sytuacja właściciela nieruchomości uległa pogorszeniu, gdyż zamiast odmowy ograniczenia organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to jednak można było zastosować wyjątek z art. 139 k.p.a., albowiem decyzja I instancji w sposób rażący narusza interes społeczny, a jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy również doprowadziłoby do rażącego naruszenia interesu społecznego.
W skardze Z. B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Organowi zarzucił rażące naruszenie:
- - art. 15 k.p.a. poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności wyrażające się tym, że Wojewoda bez wcześniejszego rozpatrzenia sprawy przez Starostę przy analizie protokołu z rokowań przeprowadzonych w oparciu o ostateczną decyzję lokalizacyjną i przy analizie ustaleń tej decyzji, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości będącej jego własnością, czyli wydał decyzję administracyjną z całkowitym pominięciem wcześniejszego rozpatrzenia kluczowego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji,
- - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z nieskutecznego formalnie wniosku, czyli w warunkach, w których wszczęcie postępowania z tego wniosku i jego rozpatrzenie (z uwagi na jego brak formalny w postaci dokumentów z przeprowadzonych rokowań) w ogóle nie było możliwe,
- - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdy decyzja pierwszoinstancyjna w sposób rażący nie naruszała interesu społecznego,
- - art. 234 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w toku postępowania zarzutu dotyczącego działania Starosty, zarzutu braku przeprowadzenia rokowań w odniesieniu do ustawowego ich przedmiotu, a nie zarzut w odniesieniu do sposobu przeprowadzenia rokowań,
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji zarzutu względem decyzji Starosty, bezpośrednio z tą skargą związanego,
- - art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji bez wcześniejszego przeprowadzenia przez wnioskodawcę rokowań w oparciu o ostateczną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w kierunku wyrażenia przez skarżącego zgody na zakładanie i przeprowadzenie określonych w tych decyzjach przewodów.
Zdaniem skarżącego naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o inną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego niż organ II instancji. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ostateczną decyzją lokalizacyjną, a w związku z tym Starosta nie mógł w ogóle poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie zgodności wnioskowanego zezwolenia z tą decyzją. Poczynienie tych ustaleń po raz pierwszy na etapie postępowania drugoinstancyjnego i wydanie w oparciu o te ustalenia merytorycznego rozstrzygnięcia uznał skarżący za jaskrawe naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Jej naruszeniem jest także to, że Starosta nie ocenił kwestii przeprowadzenia rokowań, o czym wyraźnie wskazał w decyzji, a kwestią tą zajął się dopiero organ II instancji. W ocenie skarżącego wniosek inwestora o wszczęcie postępowania nie spełnia wymagań art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ nie zostały do niego dołączone wymagane dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Wojewoda w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji potwierdził, że w aktach sprawy pozostają dokumenty świadczące o ubieganiu się przez wnioskodawcę o wyrażenie przez skarżącego zgody na ustanowienie służebności przesyłu, czyli na obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, a nie o ubieganiu się przez wnioskodawcę o wyrażenie przez skarżącego zgody na prace będące przedmiotem wnioskowanego zezwolenia. W treści uzasadnienia zostało potwierdzone przez Wojewodę również to, że rozmowy wnioskodawcy ze skarżącym na temat planowanych przez niego działań inwestycyjnych odbywały się w czasie, gdy nieruchomość nie była objęta decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalającą rodzaj oraz zakres tych działań. Organ II instancji miał zatem pełną świadomość tego, że rokowania nie zostały ze skarżącym przeprowadzone, a tym samym załączone do wniosku dokumenty nie są dokumentami z przeprowadzenia tych rokowań.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. wskazano, że dopuszczalność wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się nie opiera się na naruszeniu decyzją zaskarżoną interesu społecznego, ale na rażącym naruszeniu tego interesu.
Wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie przewodów służących do dystrybucji energii elektrycznej w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest tylko wówczas, gdy wnioskodawca przeprowadzi wcześniej z właścicielem nieruchomości bezowocne rokowania w kierunku uzyskania zgody na to zakładanie i przeprowadzenie w oparciu o ustalenia miejscowego planu albo decyzji lokalizacyjnej. Bez przeprowadzenia tych rokowań wydanie takiej decyzji nie jest możliwe. Rokowań tych natomiast nie zastępują negocjacje w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, a tylko tego dotyczyły prowadzone w sprawie rokowania.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2019 r. A. wskazała, że w toku prowadzonych rokowań, wnioskodawca przedstawił właścicielowi nieruchomości propozycję umowy ustanowienia służebności przesyłu oraz jednorazowego wynagrodzenia z tego tytułu. Wnioskodawca wyjaśnił zakres uszczuplenia prawa własności, zakres planowanych do wykonania prac na nieruchomości, a także sposób ustalenia i wypłaty odszkodowania za ewentualne szkody, które mogą powstać na etapie realizacji inwestycji. Taki sposób prowadzenia rokowań niewątpliwie świadczy o rzeczywistej woli ugodowego załatwienia sprawy przez wnioskodawcę. Pomiędzy stronami nie doszło jednak do porozumienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawą obu rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie jest przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej, u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
- 1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,
- 2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- 3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
Zwrócić należy uwagę, że ze względu na umiejscowienie przepisu art. 124 u.g.n. w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości – na stałe lub czasowo. W konsekwencji, w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości w granicach zakreślonych w art. 112 ust. 3 u.g.n.
Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego i nie może więc być interpretowany rozszerzająco. Ograniczenie, o którym mowa w art. 124 u.g.n., może nastąpić tylko zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym lub w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 742/16, LEX nr 2475400 i z dnia 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2588/17, LEX nr 2723161).
Określenie przedmiotu ograniczenia i jego terytorialnego zakresu jest niezwykle istotne ze względu na skutki decyzji z art. 124 u.g.n., polegające na trwałym ograniczeniu własności nieruchomości, co sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo.
Skoro decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przede wszystkim w zakresie obszaru ograniczenia, to nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne wydania przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2016 r., II SA/Kr 826/16, LEX nr 2141485). Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.
Z takim rozstrzygnięciem mieliśmy do czynienia w przypadku decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez Starostę. Odmowa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego wynikała bowiem z braku w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej, wyeliminowanej uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lipca 2017 r., mocą której sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Natomiast kontrolowana decyzja Wojewody za podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przyjęła kolejną decyzję lokalizacyjną wydaną w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, tj. decyzję Wójta Gminy z dnia 19 września 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r.
W administracyjnym toku instancji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zainicjowanym odwołaniem skarżącego doszło do zasadniczej zmiany istotnych okoliczności, z których istnieniem wiąże się możliwość powstania skutków jurydycznych. Pojawiła się bowiem w obrocie prawnym nowa decyzja lokalizacyjna, której treść determinuje w sposób zasadniczy rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Od wydania decyzji lokalizacyjnej zależy bowiem byt sprawy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Istnienie decyzji lokalizacyjnej determinuje sposób rozstrzygnięcia w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą niewątpliwie jest przebudowa linii elektroenergetycznej, podyktowane było koniecznością doprecyzowania zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości, co potwierdza treść nowej decyzji lokalizacyjnej. Z tego wynika, że zakres sprawy administracyjnej uległ, pomiędzy instancjami, takiej zmianie, która w zasadniczym stopniu wpłynęła na jej tożsamość.
Z zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i uszczegółowionej w art. 15 k.p.a., stanowiącej, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne wynika, że każdy ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności.
Przedmiotem jurysdykcji wykonywanej przez organ II instancji winna być taka sama sprawa administracyjna, która była przedmiotem działań organu I instancji. Fakt przejścia sprawy do organu II instancji implikuje jej tożsamość, czyli identyczność jej zasadniczych elementów: stron, podstawy prawnej i sytuacji faktycznej. Naruszenie każdego z wymienionych elementów powoduje przekreślenie identyczności sprawy administracyjnej i ewentualnie powstanie nowej sprawy, która powinna być załatwiona "od początku" już przez organ I instancji (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 191-192).
W niniejszej sprawie granice jej rozpoznania w I instancji ukształtował przede wszystkim brak decyzji lokalizacyjnej, której treść stanowi wyłączną determinantę i wzorzec dla rozstrzygnięcia w sprawie z art. 124 u.g.n. To stało się główną przyczyną odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i odstąpienia od weryfikacji pozostałych przesłanek ograniczenia, w tym oceny spełnienia wymogu przeprowadzenia rokowań z właścicielem. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym.
Do tego doszło natomiast w rozpoznawanej sprawie, albowiem Wojewoda, opierając się na nowej decyzji lokalizacyjnej, po raz pierwszy w toku instancji ocenił jej postanowienia w aspekcie niezbędnego zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości oraz zweryfikował przesłankę braku zgody Z. B. na proponowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
Procedując we wskazany sposób Wojewoda naruszył art. 15 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając powyższe uchybienie ad casum Sąd nie przypisał mu charakteru dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzegł również uchybienia procesowe w zakresie oceny dowodów potwierdzających, zdaniem inwestora, fakt przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości.
Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy u.g.n. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "rokowania", a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że ze względu na cywilnoprawny charakter tej instytucji winna ona być interpretowana zgodnie z art. 72 § 1 kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji.
Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., I OSK 2866/17, LEX 2501019).
W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Skarżącemu została przedstawiona przez inwestora jedynie propozycja ustanowienia za wynagrodzeniem służebności przesyłu, której skarżący nie przyjął. Powoływanie się w tej sytuacji przez Wojewodę na przedłożoną przez inwestora dokumentację, potwierdzającą – jego zdaniem - przeprowadzenie rokowań, nie było uzasadnione. Treść powyższych pism dotyczyła bowiem tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw.
Ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu stanowi wypełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie. Mimo bowiem podobnej funkcji uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącemu inwestor. Oczywiście zgoda stron w tym zakresie może także polegać na umownym uzgodnieniu warunków służebności przesyłu, ale nie jest uzasadniony pogląd inwestora, a także Wojewody, że brak zgody właściciela w zakresie warunków ustanowienia służebności przesyłu uprawnia do stwierdzenia, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 124 ust.3 u.g.n., tj. brak zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lutego 2917 r., II SA/Sz 1130/16).
Z tego powodu nie można było utożsamiać w niniejszej sprawie negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Ponadto, zgoda na zajęcie nieruchomości powinna być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym lub jest już skonkretyzowana w decyzji lokalizacyjnej. Natomiast Wojewoda zaakceptował spełnienie wymogu braku zgody właściciela na ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości w sytuacji, gdy przeprowadzone rokowania poprzedzały jeszcze wydanie decyzji lokalizacyjnej z dnia 28 kwietnia 2017 r., następnie wyeliminowanej z porządku prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017 r. i w ogóle nie dotyczyły zakresu ograniczenia obszaru przewidzianego w decyzji lokalizacyjnej z dnia 19 września 2017 r.
Zdaniem Sądu, Wojewoda podejmując zaskarżoną decyzję naruszył również art. 139 § 1 k.p.a., konstytuujący zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego (zakaz reformationis in peius). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jest to jedna z podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Istotą zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa.
W niniejszej sprawie, w której skarżący wniósł odwołanie od decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób oczywisty pogarszając sytuację prawną skarżącego. Usprawiedliwieniem dla odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść nie mogły być wyjątki zachodzące wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja I instancji rażąco narusza prawo bądź lub rażąco narusza interes społeczny.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, LEX nr 165003).
Tymczasem w postępowaniu odwoławczym Wojewoda nie dopatrzył się ani rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, ani żadnego innego naruszenia prawa, którym dotknięta byłaby ta decyzja. Wobec tego powoływanie się na rażące naruszenie interesu społecznego, urzeczywistniającego się w podejmowaniu przez inwestora działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, nie mogło usprawiedliwiać odstąpienia od zakazu reformationis in peius.
W ocenie Sądu spóźnione, w stosunku do daty wydania decyzji organu I instancji, doręczenie jej skarżącemu, nie stanowi uchybienia procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a., o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo – ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie.
Sąd nie dopatrzył się również uchybień w zakresie rozpatrzenia skargi skarżącego z dnia 16 listopada 2017 r. złożonej w trybie art. 227 k.p.a. na działalność Starosty. Pomimo niedostatków uzasadnienia organu odwoławczego w zakresie ustosunkowania się do argumentów wskazanych w powyższej skardze, treść decyzji Wojewody w sposób dostateczny ujawnia jego stanowisko wobec możliwości prowadzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Poza tym, Starosta pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. ustosunkował się do zarzutów skargi, czyniąc zadość swoim obowiązkom procesowym wynikającym z art. 234 w związku z art. 236 k.p.a. w formie adekwatnej do etapu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że ujawnione naruszenie przepisów postępowania i przepisów u.g.n., tj. art. 124 ust. 1 i ust. 3, do którego doszło przy wydawaniu tej decyzji, uzasadniały jej eliminację z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym tryb ten znajduje zastosowanie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.