Uzasadnienie
Dnia 9 lutego 2009 r. K. i G. G. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę polegającą na adaptacji dachu nad przybudówką na taras w budynku przy ul. [...] w S. Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. właściciele mieszkania w budynku przy ul. [...], B. i E. D. zgłosili sprzeciw przeciwko planowanej przebudowie. W uzasadnieniu wskazali, iż zmiana sposobu użytkowania dachu przybudówki na taras spowoduje zakłócenie spokoju i prywatności skarżących przez osoby przebywające na tym tarasie. Dodatkowo taka zmiana obniżyłaby ich dotychczasowy standard życia.
W dniu 29 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 1 września 2006 r.) zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji dachu nad przybudówką na taras, na terenie położonym w S. przy ul. [...], działka nr [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowana adaptacja nie zmienia odległości budynku od działki sąsiedniej, w związku z czym nie wprowadza związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, o których mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego.
Od powyższej decyzji B. i E. D. złożyli odwołanie do Wojewody. W uzasadnieniu wskazano, iż pierwotna decyzja dotycząca realizacji samej przybudówki wydana została niezgodnie z prawem budowlanym, ponieważ brak było zgody właścicieli sąsiedniej działki na postawienie tego obiektu w bliskiej odległości od granicy działki.
Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 9 kwietnia 2009 r.
Organ odwoławczy wskazał, że pierwotny projekt przybudówki również przewidywał lokalizację na niej tarasu oraz, że aktualnie inwestor uzyskał na budowę tarasu zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej M. w S. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, iż realizacja powyższego przedsięwzięcia nie spowoduje zbliżenia się już istniejącej przybudówki do granicy sąsiedniej działki, wskutek czego nie powinna ograniczyć jej zabudowy. Wskazał ponadto, iż inwestor uzyskał akceptację planowanego zamierzenia od Konserwatora Zabytków Miasta S. Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli B. i E. D., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia skutkujący nierozpoznaniem istoty sprawy, rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, rażące naruszenie przepisów postępowania, a także naruszenie interesu prawnego skarżącego.
Uzasadniając skargę B. i E. D. podnieśli, że pomimo iż pierwotny projekt przybudówki, na który wydano pozwolenie na budowę decyzją Urzędu Miejskiego w S. z dnia 28 września 1990 r. przewidywał lokalizację na niej tarasu, to jednak pominięto, że został on następnie zmieniony decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 12 czerwca 1996 r. w ten sposób, iż zrezygnowano z tarasu i taki obiekt bez tarasu został zgłoszony do użytkowania.
Dodatkowo skarżący zarzucili, iż organ administracji czyniąc ustalenia faktyczne całkowicie pominął fakt, w jakiej odległości od granicy nieruchomości sąsiedniej została wybudowana przybudówka. Wskazując na rażące naruszenie prawa materialnego podniesiono, że doszło do naruszenia szeregu przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego w postaci § 12 ust. 1 pkt. 1, ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie odległości co najmniej 2,7 m pomiędzy projektowanym tarasem a granicami działki sąsiedniej, co skutkuje stwierdzeniem, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 4 w zw. z art. 9 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające zatwierdzenie projektu budowlanego i zgodę na rozpoczęcie prac, podczas gdy brak było zgody uprawnionego organu na dokonanie odstępstwa od bezwzględnie obowiązujących przepisów § 12 ust. 1, 3 pkt 1a, pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co powoduje, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 2 K.p.a.
Zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca wskazała na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Organ nie zgodził się z zarzutami zawartymi w skardze, wskazując, że są bezpodstawne i nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materialne dowodowym. Odnosząc się do zarzutów skargi, w tym błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, a także przepisów § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dodatkowo art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, oraz naruszenie przepisów art. 6, art. 10 § 1 oraz art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wskazał na zgodność kwestionowanej decyzji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Biorąc powyższe regulacje pod uwagę tutejszy Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji wydanych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. i G. G. pozwolenia na budowę obejmującego adaptację dachu nad przybudówką na taras w budynku przy ul. [...] w S. Inwestycja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania polegać ma, zgodnie z zamysłem inwestorów, na adaptacji istniejącego dachu nad przybudówką na taras dla mieszkania nr [..] łącznie ze zmianą istniejącego okna na drzwi balkonowe. Inwestycja obejmuje wykorzystanie istniejącego dachu nad przybudówka i adoptowanie go na taras poprzez realizację balustrady na dachu przybudówki w oparciu o istniejący fragment daszku i poprzez dołożenie trzech rzędów dachówek w kryciu podwójnym. Jak ustalono budynek inwestorów graniczy z nieruchomością skarżących, stanowiącą działkę nr [...], zlokalizowaną w S. przy ul. [...]. Projektowany taras ma długość 4,1m.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Planowana inwestycja nie należy do kategorii robót budowlanych, wymienionych w treści art. 29 – 31 ustawy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zobowiązane są dokonać oceny wniosku strony z punktu widzenia wymogów prawnych przewidzianych w cytowanej ustawie. Zgodnie zatem z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza w szczególności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi.
Przepisy techniczno – budowlane, które mają zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym zawarte są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).
Zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o których mowa w ust. 1 (3 m od ściany bez okien i 4 m od ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi) o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy – więcej niż 1,3 m. W przedmiotowej sprawie odległość od granicy z sąsiednią działką budowlana dla tarasu położonego przy z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie może być zatem mniejsza niż 2,7 m.
W tym miejscu stwierdzić należy, że przytoczony powyżej akt prawny został znowelizowany rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. Nr 56 poz. 461). Przedmiotowe rozporządzenie wprowadza m.in. zmiany w odległościach pomiędzy nieruchomościami położonymi na sąsiednich działkach.
Jednakże zgodnie z § 2 pkt 1 cytowanego aktu, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Z kolei zgodnie z § 3, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. wchodzi w życie z dniem 3 miesięcy od dnia ogłoszenia z wyjątkiem § 1 pkt 33, który wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.
Biorąc zatem pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę przez K. i G. G. w dniu 9 lutego 2009 r., przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w dotychczasowym brzmieniu.
Tymczasem stwierdzić należy, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, zwłaszcza zaś do wymaganych prawem odległości pomiędzy planowaną inwestycją a sąsiednim budynkiem. Organy zaniechały zbadania zgodności projektu budowlanego z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ograniczając się do stwierdzenia, że taras stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, a ponadto pierwotny projekt przybudówki przewidywał istnienie tarasu na jej dachu. Dodał, że realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje zbliżenia do sąsiedniej działki już istniejącej przybudówki i nie powinna zwiększyć uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy.
W świetle zaniechania ustalenia odległości pomiędzy planowanym tarasem a granicą działki takie twierdzenia organów obu instancji są gołosłowne. Powyższe okoliczności nie zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie wyjaśnione.
Naruszone zatem zostały przepisy art. 7 i 77 K.p.a. przez niedokonane szczegółowych ustaleń w tym zakresie.
Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.).
Ponadto stosownie do art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.).
Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Wymogi te nie zostały spełnione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wadliwości te powinny zostać usunięte przy ponownym prowadzeniu postępowania.
Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uzupełnią w pierwszej kolejności postępowanie dowodowe dokonując ustaleń odnośnie odległości planowanej inwestycji od sąsiedniej nieruchomości. Następnie należy skoncentrować się na prawidłowej wykładni przepisów techniczno – budowlanych, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, uwzględniającej wskazania zawarte w niniejszym rozstrzygnięciu sądu. Stosownie do dokonanych ustaleń i ich oceny w tym kontekście organ rozstrzygnie sprawę w oparciu o regulację ustawy – Prawo budowlane i odpowiednie przepisy techniczno – budowlane.
Mając zatem na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii ustalenia i oceny stanu faktycznego z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd określił w wyroku, iż decyzje organu pierwszej i drugiej instancji nie mogą by wykonane.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.