Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r. K. G. za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Organ pierwszej instancji w dniu 17 lutego 2023 r. wydał decyzję nr 5211.000225.02.2023, mocą której odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. G. Opisaną decyzję zakwestionowała w prawem przewidzianym terminie K. G..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego decyzją z 8 maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie bezsprzeczne jest, że orzeczeniem z dnia 12 maja 2022 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lęborku M. G. urodzona 8 sierpnia 1965 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od - 48 - go roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od - 20 września 2016 r., orzeczenie wydano do 31 maja 2025 r..
Przypomniano, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przedstawił, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b w/w ustawy ze względu na powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po wieku wskazanym w przepisie.
Kolegium stanowiska tego nie podzieliło, stosując powszechnie i jednolicie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Wskazano, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium wskazało, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo - skutkowego pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia z zatrudnienia.
Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Kolegium podkreśliło, że nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że rozmiar sprawowanej nad osobą niepełnosprawną opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez odwołującą się opieki nad niepełnosprawną matką wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazano, że podczas wizyty w środowisku starszy specjalista pracy socjalnej przedstawił, że K. G. nie podejmowała i nie podejmuje żadnego zatrudnienia, ocenił też, iż K. G. mogłaby podjąć zatrudnienie choćby na 1/2 etatu i nie kolidowałoby ono ze sprawowaną opieką. Nadmienił, że wnioskodawczyni nie posiada wiedzy odnośnie sytuacji zdrowotnej matki. Z opisu wykonywanych czynności związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną wynikało, iż K. G. wykonuje głównie pomoc w postaci przygotowywania posiłków, sprzątania oraz dowożenia do placówek służby zdrowia.
W ocenie organu odwoławczego, rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.
Przedstawiony zakres czynności związany ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest na tyle intensywny by mógł stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia.
Kolegium, dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego doszło do przekonania, że pomiędzy sprawowaniem opieki przez K. G. nad matką, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zachodzi związek przyczynowy o jakim mowa w art. 17 ust. 1 w/w ustawy.
W tym stanie rzeczy Kolegium uznając zaskarżoną decyzję za słuszną utrzymało ją w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o:
- • uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 maja 2023 r., nr SK0.421.242.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
- • zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.
Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy u.ś.r.. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy jest całkowicie nieuzasadniona, a przez to niemożliwa do zaakceptowania.
Odnośnie wskazania jako przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego braku (bezpośredniego) związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką należy podkreślić, że wniosek ten został oparty na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r..
Z zawartej w nim normy prawnej wynika, że podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną.
W tym kontekście należy zgodzić się z organami administracji tylko o tyle, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która niezależnie od obowiązku moralnego ma swoje prawne oparcie w regulacji art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; zgodnie z jego treścią, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi bowiem konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (rezygnacji z niego) z powodu konieczności sprawowania opieki i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Stanowi więc ono rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Jak wynika z powyższego, między rezygnacją z zatrudnienia lub z jego podjęcia a wykonywaniem opieki nad osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi rzeczywiście istnieć wyraźny i bezpośredni związek, jednak jego spełnienie podlega ocenie przez pryzmat daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to pośrednio z art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (a więc i świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W u.ś.r., a tym bardziej w jej art. 17 normującym instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest uregulowań nakazujących doszukiwać się bezpośredniego związku czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem się sprawowania opieki, a tym samym pozwalających kwestionować prawo strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia.
Nie można zatem podważać prawa do uzyskania świadczenia nawet w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Odmienne uznanie w zasadzie wykluczałoby możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, w praktyce ograniczając się jedynie do akceptacji rezygnacji z zatrudnienia/innej pracy zarobkowej.
Należy pamiętać, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. II SA/Łd 218/20 LEX nr 3029117). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 28 listopada 2019 r. II SA/Po 827/19 - LEX nr 2752278).
Dodatkową negatywną przesłanką przyznania świadczenia wywiedzioną w rozpoznawanej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest ocena, że sprawowana opieka nie ma stałego (długotrwałego) charakteru, co pozwala na podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia, a w konsekwencji wyklucza możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
W ocenie Sądu, taki wywód stanowi niczym nieuprawnioną nadinterpretację uregulowań u.ś.r., która w żadnym przepisie odnoszącym się do świadczenia pielęgnacyjnego nie statuuje obowiązku wykonywania czynności opiekuńczych "non stop" (czyli "przez całą dobę"), gdyż ich zakres każdorazowo wyznacza stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby determinowane orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym zakresie należy zauważyć, że art. 17 u.ś.r. normujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera definicji opieki ani nie określa sposobu jej sprawowania. Ust. 1 tego artykułu w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wiąże tylko niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o to świadczenie z celem sprawowania tej opieki, jakim jest konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dla uznania opieki za spełniającą te kryteria istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza jednak, że opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy).
Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie uzależnia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 - LEX nr 3322407 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21 -LEX nr 3197566).
Z opisanych wyżej przyczyn skutkujących naruszeniem przez organy administracji przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) które miało wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało uznać za uzasadnioną. W związku z tym niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji,o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a..
O kosztach orzeczono w myśl art. 200 i 205 p.p.s.a..