Uzasadnienie
J. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 4 czerwca 2014 r., nr [...], ustalającą skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 21.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r., nr [...], Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustalił J. R. jednorazową opłatę w wysokości 21.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], obręb: [...], jednostka ewidencyjna P., o powierzchni 3.0482 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że Rada Gminy uchwałą nr VII/42/2011 z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości P. w gminie P. obejmującego tereny położone na północ od linii kolejowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 07 lipca 2011 r. nr 81, poz. 1723), ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. renty planistycznej, na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego J. R. dokonała zamiany (co do prawa własności) nieruchomości niezabudowanej oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], położonej w obrębie P. (przed podziałem działka oznaczona była ewidencyjnie nr [...] - decyzja zatwierdzająca projekt podziału z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...]). Na podstawie umowy zniesienia współwłasności z dnia 5 marca 2013 r., w wyniku której J. R. stała się właścicielem ww. nieruchomości, została założona w Sądzie Rejonowym księga wieczysta nr [...].
Przedmiotowa zamiana polegała na otrzymaniu prawa własności niezabudowanej działki nr [...] o powierzchni 3.0482 ha, położonej w P. przez Z. M. oraz otrzymaniu przez J. R. na własność działki zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym nr [...] o powierzchni 0.0102 ha położoną w P. Wynika to z przesłanego Wójtowi Gminy odpisu aktu notarialnego, umowy zamiany z dnia 4 października 2013 r. Rep. A [...].
Zbycie nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki [...] położonej w P., nastąpiło w terminie 5 lat licząc od dnia wejścia w życie powołanego miejscowego planu. Organ uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie zamiana nieruchomości ma cechy ekwiwalentnego zbycia nieruchomości, co wywołuje obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Ustalono, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy P.- uchwalony przez Radę Gminy w P. uchwałą Nr 14/1984 GRN z dnia 11 października 1984 r. (Dz.Urz.Woj.Słupskiego nr 3 poz. 31 z dnia 19 listopada 1984 r. ze zm.). W tym planie ustalono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako "RP - tereny upraw polowych".
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości P. w gminie P. obejmującego tereny położone na północ od linii kolejowej przyjętego uchwałą Rady Gminy uchwałą nr VII/42/2011 z dnia 30 marca 2011 r., ustalono przeznaczenie ww. nieruchomości oznaczone, jako:
- - "32.MN", "33.MN", "34.MN" - dla których ustalono podstawowe przeznaczenie terenu: MN
- - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
- - "38.KD-Z", "52.KD-D" - dla których ustalono podstawowe przeznaczenie terenu: KD - ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz ze skrzyżowaniami z innymi ulicami oraz zjazdami i urządzeniami infrastruktury technicznej.
Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dane wartości ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 27 grudnia 2013 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. A. (upr. nr [...]), w którym określono, że wartość gruntów nieruchomości tj. działki nr [...] w obrębie P. przed uchwaleniem miejscowego planu wynosiła 68.000 zł, natomiast po uchwaleniu miejscowego planu wynosiła 138.000 zł. Według organu operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie budził zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zasad wyceny nieruchomości zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, do stosowania których odsyła art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości dokonała osoba uprawniona, przedmiot wyceny został sporządzony zgodnie z celem wyceny, w operacie została określona wartość rynkowa nieruchomości. Zawiera on prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości oraz szczegółowy opis rozwiązań merytorycznych.
Ustalono, że wzrost wartości danej nieruchomości wyniósł 70.000 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę opłaty w wysokości 21.000 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. wniosła o uchylenie jej w całości wskazując, że dokonana w sprawie zamiana nieruchomości nie stanowiła odpłatnego zbycia, a dobór nieruchomości przyjętych do porównania w operacie dla ustalenia opłaty był nieodpowiedni z powodu braku cech podobnych do nieruchomości wycenianej.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji, że działka nr [...] położona w miejscowości P. znajduje się na terenie, którego funkcja uległa zmianie z terenu upraw polowych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ulicę. Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym z dnia 27 grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. A. W procesie oszacowania nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Operat uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz dane o cenach podobnych nieruchomości, w oparciu o dane z rynku nieruchomości. Operat zawiera opis nieruchomości oraz wskazuje na zmianę przeznaczenia tej nieruchomości z terenu upraw polowych (wskazując na poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego) na teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ulice (w nowym planie).
Kolegium nie potwierdziło zarzutów odwołującej się w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównania. Dla ustalenia bowiem wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego poddano szczegółowej analizie rynek obrotu nieruchomościami w miejscowości P. oraz w wielu innych miejscowościach z powiatu s. - gmina S., obręb B., B., W., W. i W. oraz gmina M. L. i N. Poddano ocenie zależność zmiany cen nieruchomości gruntowych od ich powierzchni oraz takich cech jak: przydatność rolnicza, walory organizacyjne nieruchomości oraz jej położenie ekonomiczne.
Wobec tego kolegium uznało, że operat odpowiada wymogom określonym w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem kolegium wskazany operat jako spójny, logiczny i rzeczowy winien stanowić podstawę orzekania. Wysokość opłaty planistycznej prawidłowo określono w zaskarżonej decyzji, w oparciu o wskazany operat uwzględniając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz wzrost tej wartości w wyniku zmiany przeznaczenia gruntu w przywołanej powyżej uchwale.
Kolegium nie podzieliło stanowiska J. R., że zamiana działki nr [...] na działkę nr [...] (której właścicielem był Z. E. M.) nie stanowi odpłatnego zbycia. Wyjaśniając tę kwestię kolegium stwierdziło, że niezdefiniowane pojęcie "zbycia" nieruchomości wymaga przeprowadzenia jego wykładni przez organy stosujące prawo. Kolegium nie ograniczyło się do wykładni gramatycznej, ani tym bardziej bezkrytycznie nie przeniosło na grunt prawa administracyjnego "cywilistycznego" znaczenia tego terminu. Według kolegium nie każda forma zbycia nieruchomości, o czym mowa w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wywołuje takie same skutki jak darowizna. Inaczej rzecz przedstawia się, gdy zbycie nieruchomości przybiera formę zamiany. W takim przypadku opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Gdyby przyjąć inny sposób interpretacji przepisów, nastąpiłoby oderwanie przedmiotowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana.
W podsumowaniu kolegium stwierdziło, że w przypadku darowizny na rzecz osoby bliskiej po stronie darczyńcy nie odnotujemy żadnej formy przysporzenia. Odwrotna sytuacja jest przy umowie zamiany. Zamieniający się nie zawiera bowiem umowy pod tytułem darmowym. Jego "korzyścią materialną" wynikającą z zawartej umowy zamiany jest nieruchomość gruntowa, której właścicielem stał się w dniu podpisania tej umowy. Kolegium stwierdza, że oszacowanie wzrostu wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty planistycznej nie budzi zastrzeżeń. Wójt Gminy przeprowadził również całe postępowanie administracyjne z zachowaniem regulujących je przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu powołanej ustawy, uzasadniającego obciążenie skarżącej opłatą w kwocie 21.000 zł;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że została udowodniona okoliczność zbycia przez skarżącą opisanej nieruchomości, która uzasadniałaby naliczenie jednorazowej opłaty oraz poprzez uznanie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego za wiarygodny;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględniania słusznego interesu skarżącej.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniającego naliczenie opłaty jednorazowej. Jak wskazało kolegium, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zbycie" nieruchomości, użytego w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, pozostawiając je wykładni organów stosujących prawo w tym zakresie. Zdaniem skarżącej brak definicji legalnej "zbycia nieruchomości" nie przesądza jednak o niemożliwości jego wyinterpretowania w ogóle. W art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanym jako podstawa orzekania przez organ administracji, zostało wskazane, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.
Tym samym, definicja pojęcia "zbycie nieruchomości" z art. 36 ust. 4 została zamieszczona w art. 37 ust. 1, który wyraźnie wskazuje, że ustawodawca ustanawiając te regulacje miał na myśli przypadki sprzedaży nieruchomości. W ocenie skarżącej kolegium winno było wziąć tę okoliczność pod rozwagę z urzędu, a nie dokonywać interpretacji pojedynczego pojęcia ustawy w oderwaniu od pozostałych jej przepisów. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której językowa wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie doprowadziła do odtworzenia znaczenia pojęcia "zbycie nieruchomości", które byłoby podstawą obciążenia strony opłatą.
Wobec tego kolegium winno było dokonać wykładni systemowej, tj. przez pryzmat art. 37 ust. 1, w którym wyraźnie wskazano, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Zestawienie postanowień obu tych przepisów wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat nie na właścicieli, którzy dokonali jakiegokolwiek zbycia nieruchomości, a tylko na tych, którzy uczynili to w formie sprzedaży, a nie np. zamiany. Podkreślono, że w przypadku zamiany jedna ze stron nie otrzymuje ekwiwalentu takiego jak przy sprzedaży, a sam fakt powiększenia się majątku o określony składnik - inny niż konkretna kwota pieniężna - nie powoduje, że strona uzyskuje możliwość uiszczenia opłaty. Stan jej środków pieniężnych pozostaje bowiem niezmienny.
W odniesieniu do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia renty planistycznej skarżąca zarzuciła, że nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym do porównania nie miały charakteru nieruchomości porównywalnych. To wpłynęło na nieprecyzyjne ustalenia wartości wycenianej nieruchomości po podziale. Podkreślono nadto, że w tej sprawie nie ma podstaw, by opłatą w całości obciążać tylko i wyłącznie jedną stronę umowy zamiany, czyli skarżącą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia prawa materialnego i procesowego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo, wobec czego skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 4 czerwca 2014 r., nr [...], ustalającą skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 21.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, materialnoprawną ich podstawę stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Przytoczony przepis ustala kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym, przewiduje zatem prawo i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dniu wejścia w życie planu (lub jego zmiany) były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. Dyspozycja przytoczonego przepisu nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty planistycznej jest właściciel, który zbył nieruchomości, a jej wartość na skutek uchwalenia (zmiany) planu wzrosła. W przepisie tym chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w chwili uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Opłata obciążająca właściciela nie jest zatem zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku z jej zbyciem. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.
Przesłankami koniecznymi do ustalenia opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są zatem: obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; ustalenie, że wzrost wartości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości; wreszcie zbycie nieruchomości, które nastąpiło w drodze umowy przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.
W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Według ust. 11 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze, jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu, nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076).
Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami oraz ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w ramach określonych przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wymaga zatem wskazania, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do obciążenia tą opłatą (mającej charakter daniny publicznej) z innej przyczyny, niż wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbycia tej nieruchomości w określonym w ustawie terminie. Kwestia ta ma istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z niespornych ustaleń kolegium Rada Gminy P. uchwałą nr VII/42/2011 z dnia 30 marca 2011 r., która weszła w życie z dniem 6 sierpnia 2011 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości P. w gminie P. obejmującego tereny położone na północ od linii kolejowej (Dz. Urz.
Woj. Pom. z dnia 07 lipca 2011 r. nr 81, poz. 1723). Uchwała ta jednocześnie ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na dzień wejścia w życie uchwały o planie działka nr [...] pozostawała współwłasnością (w częściach ułamkowych) J. R. (w ½) oraz D. i S. małżonków D. (w ½). Jednakże zniesienie współwłasności tej działki nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego (podkreślenie sądu), oraz po jej podziale na działki nr [...] i [...], umową z dnia 5 marca 2013 r., w wyniku której J. R. stała się jedynym właścicielem nieruchomości składającej się z obu wymienionych działek.
W przypadku współwłasności nieruchomości opłata planistyczna obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści, jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Gdy mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych w rozumieniu art. 196 § 1 k.c., zbywających obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności i nie jest to odpowiedzialność solidarna.
Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że J. R. nie mogła być obciążona opłatą planistyczną ustaloną w wysokości wyższej, niż przypadający jej na dzień uchwalenia planu udział w działce nr [...] (przed podziałem i przed zniesieniem współwłasności).
Wymierzenie opłaty planistycznej jest czynnością organu, zatem po dokonaniu wyceny nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę i przyjęciu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej zbyciem, należało uwzględnić stan prawny działki nr [...] na dzień uchwalenia planu jako pozostającej we współwłasności w częściach ułamkowych. Natomiast w niniejszej sprawie doszło do takiej sytuacji, że wymierzona opłata następuje wskutek wzrostu wartości nieruchomości po uchwalenia planu, a wysokość tej opłaty uwzględnia późniejsze względem uchwalenia planu zniesienie współwłasności działek nr [...] i [...] (przed podziałem działki nr [...]). Powyższe oznacza, że kolegium naruszyło przepis prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Kolejnym stwierdzonym przez sąd uchybieniem organu było uznanie za prawidłowy i odpowiadający przepisom prawa operat sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. A., bez wyjaśnienia kwestii wyceny w związku z przeznaczeniem w planie nieruchomości (działki nr [...]) częściowo na funkcje mieszkaniowe, częściowo zaś drogowe, obejmujące drogi publiczne oraz drogę wewnętrzną (na terenie 33 MN). Taki stan wynika też z treści decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r. zatwierdzającej podział nieruchomości - działki nr [...], na działki nr [...] i nr [...], jak również z treści operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca opisał przeznaczenie obu działek - na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (32 MN, 33 MN, 34 MN) oraz na terenie oznaczonym 38 KD-Z, 52 KD-D, 53 KD-D (ulice).
Jednocześnie autor operatu stwierdził (str. 16 operatu), że oszacowanie wartości części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi publiczne nastąpiło na podstawie "§ 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Wartość tej części nieruchomości, jak uznał dalej rzeczoznawca, jest w tym przypadku taka sama jak gruntów pozostałych, przeznaczonych do celu zabudowy mieszkaniowej.
Przy ocenie operatu szacunkowego w zakresie dokonanej wyceny działki nr [...] (po podziale działki nr [...] i [...]) w części przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania pod drogi (jednostki planistyczne oznaczone: 33 MN, 38.KD-Z, 52.KD-D, 53.KD-D - ulice), należy ponownie podkreślić, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Jednocześnie przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 i nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.
W myśl natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.(podkreślenie sądu).
Powołane wyżej przepisy, na podstawie odesłania sformułowanego w § 36 ust. 6 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi, czyli jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie przeznaczonych pod drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych regulacji wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 610/14, LEX nr 1503909).
Jak to już sąd zaznaczył, analiza operatu szacunkowego ujawniła, że wartości tej części działki nr [...] przeznaczonej obecnie w planie pod ulice (sąd jednak nie jest przekonany, czy rzeczoznawca rozumie pod tym pojęciem tylko drogi publiczne, czy również drogę wewnętrzną w jednostce 33 MN), jest taka sama jak gruntów pozostałych, przeznaczonych do celów zabudowy mieszkaniowej (str. 16 operatu). Wnikliwa lektura operatu pozwala na stwierdzenie, że do wyceny całej nieruchomości po uchwaleniu planu przyjęto wyłącznie (podkreślenie sądu) transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z rynku lokalnego obejmującego miejscowości na terenu powiatów sąsiadujących z gminą P., a mianowicie z powiatu s. i l. Mimo przytoczonego stanowiska rzeczoznawcy zaznaczonego na str. 16, że oszacowanie części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi nastąpiło na podstawie § 36 rozporządzenia, to jednak treść operatu tego nie potwierdza i nie uzasadnia.
Jeżeli bowiem na rynku lokalnym bądź regionalnym istniały transakcje nieruchomościami drogowymi, a rzeczoznawca ich nie uwzględnił, to naruszył przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jeśli jednak przeanalizował transakcje nieruchomościami drogowymi i ustalił, że takie nie występowały i nie było transakcji tego typu nadających do się do zastosowania metody porównawczej, wówczas uzasadnionym byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wówczas można przyjąć do porównań nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Tego typu zabieg wymaga jednak szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia w samym operacie szacunkowym, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Z operatu natomiast wynika tylko, że część działki przeznaczoną pod drogę porównano z nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym. Działki o takim przeznaczeniu z reguły mają wartość wyższą od działek o przeznaczeniu drogowym. Z operatu nie wynika również, aby rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący taką różnicę w przeznaczeniu, co mogło przyczynić się do zawyżenia wartości całej działki.
Opisane uchybienia skutkują koniecznością podjęcia działań naprawczych zmierzających w toku ponownego postępowania do zweryfikowania prawidłowości operatu we wskazanym zakresie. Organy orzekające w sprawie uznały bowiem błędnie tak sporządzony operat za prawidłowy. Oparcie się na błędnie skonstruowanym operacie szacunkowym stanowiło zdaniem sądu o naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Natomiast nie budzi wątpliwości sądu, co do zasady, ani sposób ani metodologia wyceny przyjęta w przedmiotowym operacie. Opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu. Ocena wzrostu wartości nieruchomości wynikająca ze zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia jedynie wzrost wartości związany ze zmianą przeznaczenia terenu, bez uwzględnienia zmiany wielkości nieruchomości. Dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z taką sytuacją (podziału po uchwaleniu planu) mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem także część gruntu należąca do tego samego właściciela, objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Oznacza to, że wymierzenie opłaty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości, o ile oczywiście zostaną spełnione pozostałe przesłanki z art. 36 ust. 4 tej ustawy.
Wymogi te zostały w operacie spełnione, rzeczoznawca dokonał bowiem wyceny nieruchomości w kształcie na dzień uchwalenia planu miejscowego, ustalając jej wartość przed uchwaleniem tego planu (według faktycznego sposobu użytkowania jako rolnego) i po jego uchwaleniu. Następnie procentowo wyliczył wartość nieruchomości to jest działki nr [...], zbytej wskutek zamiany. Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodami porównywania parami, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wbrew twierdzeniom skarżącej rzeczoznawca w sposób szczegółowy i kompleksowy dokonał wyboru nieruchomości podobnych, określając precyzyjnie ich cechy charakterystyczne.
Odnosząc się do zarzutów skargi sąd ocenia je jako nietrafne. Zgodnie z tezą zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie siedmiu sędziów) z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09 "Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., ONSAiWSA 2010/2/22), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej". W uzasadnieniu uchwały NSA szeroko wypowiedział się w kwestii pojęcia "zbycia" na tle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji rozważań wyjaśnił, że przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, gdyż przemawia za tym powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej.
Wyjaśnił też NSA, że nie każda forma zbycia nieruchomości wywołuje takie skutki jak darowizna. "Inaczej rzecz będzie się kształtowała wówczas, gdy zbycie nieruchomości przybierze formę zamiany. Wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, gdyby bowiem przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia".
W ocenie sądu w okolicznościach niniejszej sprawy ekwiwalentność umowy zamiany nie może budzić wątpliwości, gdyż strona wyzbywająca się własnej nieruchomości uzyskała w zamian wymierną korzyść w postaci innej nieruchomości, a tylko czynność pod tytułem darmym zwalniałaby zobowiązaną od przedmiotowej opłaty.
W tym kontekście dywagacje skargi na temat braku ekwiwalentności świadczeń polegającej na braku przysporzenia po stronie skarżącej w związku z zawartą umową zamiany oraz twierdzenie, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do zbycia nieruchomości to nie ma podstaw do obciążenia tą opłatą wyłącznie jednej strony umowy zamiany, nie mogą podlegać aprobacie.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynika sprawy trafny jest tylko w takim zakresie, w jakim sąd ocenił brak ustaleń organu odnośnie prawidłowości zastosowania przy wycenie przedmiotowej nieruchomości § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz w ślad za tym brak należytej oceny materiału dowodowego w postaci przedmiotowego operatu szacunkowego.
Wobec wskazanych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na mocy art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co wywołuje skutek do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 630 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 6 pkt 5 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), wraz z opłatą od pełnomocnictwa, w wysokości 2.417 zł.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona ustaleń w zakresie wskazanym przez sąd, a wyliczając należną opłatę planistyczną uwzględni stan nieruchomości na dzień uchwalenia planu miejscowego, jako stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych. Wobec zaistniałych wątpliwości co do prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego kolegium podejmie działania zmierzające do ich usunięcia. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy obowiązany będzie zlecić biegłemu uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez złożenie wyjaśnień, z czego wynikał brak uwzględnienia przy szacowaniu części nieruchomości przeznaczonej w planie pod ulice transakcji nieruchomościami drogowymi. Od wyników tych wyjaśnień zależeć będzie dalszy los decyzji ustalającej opłatę planistyczną.