Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 646/20

Uzasadnienie

D. B.-K., M. B. i C. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 27 maja 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta (dalej jako "Burmistrz Miasta") z dnia 17 kwietnia 2020 r., ustalającą na rzecz R. T. warunki zabudowy.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R. T. we wniosku z dnia 5 marca 2019 r. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [.], położonej przy ulicy P. w C., przy granicy działek nr [..] i nr [..].

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 11 lipca 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako rodzaj inwestycji określono budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulicy P. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 43% powierzchni działki objętej wnioskiem, szerokość elewacji frontowej określono na maksymalnie 7,2 m, wysokość budynku gzymsu maksymalnie 7 m, dach plaski do 12°. Dostęp do drogi powiatowej ul. P. ustalono projektowanym zjazdem lub istniejącym zjazdem przez działkę nr [..]. Organ wyznaczył obszar analizowany obejmujący działki zabudowane w promieniu 50 m od granic działki objętej wnioskiem oraz w odległości 100 m od granic działki objętej wnioskiem wzdłuż ulicy P. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na maksymalnie 7,2 m z uwagi na szerokość działki.

Stwierdzono też, że średni wskaźnik zabudowy wynosi ok. 22,7%, ale ponieważ w obszarze analizowanym występują działki nr [.]. i nr [..], których procent zabudowy jest wyższy, dopuszcza się zgodnie z wnioskiem inwestora wskaźnik zabudowy równy 43,0%. Reasumując organ uznał, że planowana inwestycja będzie kontynuacją i uzupełnieniem funkcji występującej w najbliższym sąsiedztwie.

M. B. i C. B. w odwołaniu od tej decyzji zakwestionowali m.in. dopuszczalną wielkość wskaźnika zabudowy wyznaczoną na maksymalnie 43% oraz dopuszczenie zabudowy działki [..] dwoma budynkami mieszkalnymi. Odwołanie wniosła również D. B.-K., która wskazała m.in., że decyzja umożliwi budowę budynku usytuowanego przy granicy z jej działką nr [..], ograniczając możliwość jej zagospodarowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 września 2019 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 11 lipca 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było określenie przez Burmistrza jedynie wartości maksymalnych parametrów nowej zabudowy, a zatem w sposób niedookreślony. Kolegium uznał też, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy organ powinien określić wszystkie parametry istniejącej zabudowy oraz jej funkcję na każdej działce położonej w granicach obszaru analizowanego z osobna.

W ponowionym postępowaniu Burmistrz Miasta decyzją z dnia 17 kwietnia 2020 r. ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla opisanej inwestycji, którą określono jako budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ulicy P. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na 41,6% powierzchni działki objętej wnioskiem, szerokość elewacji frontowej równą szerokości działki, tj. 7,5 m, wysokość budynku od 6m do 7,4m, dach plaski do 12°. Dostęp do drogi powiatowej ul. P. ustalono projektowanym zjazdem lub istniejącym zjazdem przez działkę nr [.].

Organ przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną, wyznaczając przy tym nowy obszar analizowany zgodnie, jak stwierdził, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie, w promieniu 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Burmistrz stwierdził na podstawie analizy, że na działkach sąsiednich usytuowana jest zabudowa mieszkalna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej wraz z przynależną zabudową gospodarczą i garażową. Budynki mieszkalne posiadają maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne wraz z poddaszem użytkowym, a dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe. Szerokość elewacji frontowej budynków wynosi od 5,5 m do 15,0 m. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 22,3%, ale ponieważ na terenie analizowanym występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej, na których wskaźnik ten wynosi 41,6 %, 34,8 % i 35,6 %, dopuszczono dla nowej zabudowy wskaźnik równy 41,6 %. Ponieważ odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na terenie analizowanym już występuje, następuje kontynuacja funkcji i nie dochodzi do zaburzenia ładu przestrzennego ani do wprowadzenia rozwiązań odbiegających od już występujących.

Wprowadzenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 41,6 %, czyli wyższego niż średni, ale zgodnego z wynikami analizy, jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Analiza urbanistyczna wykazała zdaniem Burmistrza Miasta możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w zakresie parametrów planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry oraz cechy zagospodarowania terenu, posiada bezpośredni dostęp do drogi powiatowej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium, po rozpoznaniu odwołania D. B.-K., M. B. i C. B., którzy zarzucili organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy, ustalenie znacznie wyższego niż średni w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości zabudowy, decyzją z dnia 27 maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, a w jego granicach stwierdzono istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, co nie pozostawia wątpliwości co do kontynuacji dotychczasowej funkcji przez zabudowę planowaną.

W odniesieniu do zarzutu odwołania, że organ pierwszej instancji nie miał prawa ustalić wskaźnika zabudowy terenu w wysokości 41,6%, tym bardziej, że do porównania wzięto działki, które zdaniem odwołujących nie znajdują się przy ul. P. wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Kolegium taka sytuacja występuje w sprawie, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta wykazała istnienie przesłanek warunkujących wyjątkowe określenie parametru wskaźnika zabudowy. W obszarze analizowanym występują działki o numerach: [..], gdzie wskaźnik wynosi 41,6%, [..] - 34,8%, [..] - 35,6%. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, dojazd do działki nr [..], która znajduje się w obszarze analizowanym, odbywa się przez działkę nr [..] właśnie z ulicy P. i nie ma innej możliwości dojazdu do tej nieruchomości.

Organ uwzględnił zróżnicowanie wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, co uzasadnia określenie tego wskaźnika dla nowej zabudowy na poziomie przekraczającym średni parametr wyznaczony w obszarze analizowanym, którego wielkość nie odbiega jednak za bardzo od wielkości powierzchni zabudowy na innych wyżej wymienionych działkach zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Okoliczności te uzasadniają zastosowanie wyjątku z § 5 ust. 2 rozporządzenia i nie potwierdzają zarzutu odwołania o dowolnym określaniu tego parametru.

Wyjaśniono też, że gęstość zabudowy oraz wielkość działki nie są parametrami prawnie relewantnymi dla oceny kontynuacji cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a zatem nie mają wpływu na ocenę realizacji przez nową zabudowę zasady dobrego sąsiedztwa. Ocena, czy projektowana inwestycja z uwagi na swoje usytuowanie będzie stanowiła uciążliwości bądź zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z przepisów, leży w kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę i jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, w tym rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych nowoprojektowanego obiektu, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

1. - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym ustalenia faktycznego sposobu zagospodarowania działek przy ulicy P. (organ zasięgiem 50 m objął działki znajdujące się przy innej ulicy, z inną zabudową, i jedynie 100 m ulicy P.) oraz pominął to, że w dotychczas wydawanych dla właścicieli nieruchomości przy ulicy P. warunkach zabudowy wskaźnik maksymalnej zabudowy wynosił ok. 22%. Organ zasięgiem 50 m objął przy tym działki znajdujące się przy innej ulicy niż ulica P.
2. - art. 8 i 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie Kolegium za organem pierwszej instancji ustaliło dopuszczalny wskaźnik zabudowy w wysokości 41,6 %, a w dniu 11 lipca 2019 r. dopuszczalny wskaźnik zabudowy w wysokości 43 %, podczas gdy w wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy numer z dnia 11 czerwca 2019 r. dla działki nr [..] bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działką jedynie 22,3%. Nie wyjaśniono też, dlaczego dopuszczono zabudowę działki [..] dwoma budynkami mieszkalnymi, podczas gdy na ulicy P. obowiązuje zasada "jedna działka - jeden dom", a także, na jakich działkach przy ulicy P. z bezpośrednim dostępem do niej występuje zabudowa analogiczna do wnioskowanej. Zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił też, dlaczego ustalając wskaźniki zabudowy nieruchomości położonej przy ulicy P. ustalił odstępstwo od średniego wskaźnika w wysokości 22% na podstawie zabudowy działek [..]-[..], które wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji nie mają bezpośredniego dostępu do ulicy P. lub powstały w wyniku podziału nieruchomości uprzednio zabudowanych zgodnie ze średnim wskaźnikiem zabudowy ulicy P. - ok. 22% (4 działki oznaczone obecnie numerami głównymi [..] stanowiły jedną działkę [..]; działki oznaczone obecnie numerami [..]-[..] stanowiły działkę [..]; a działki [..] i [..] były działką numer [..]). Zdaniem skargi nie wyjaśnił też, dlaczego nie wydał decyzji w oparciu o parametry i cechy zabudowy przy ulicy P., tylko w oparciu o parametry zabudowy znajdującej się przy innej ulicy, działki nr [..], która nie ma bezpośredniego dostępu do ulicy. Nie dołączono tabelarycznego wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy, a także nie podano numerów działek, na podstawie których wydano decyzję ani, dlaczego dopuszcza po połączeniu elewacji istniejącego budynku z elewacją nowowybudowanego budynku (działki [..] i [..]] łączną szerokość frontową elewacji ok. 20 m, kiedy taka nie występuje na ulicy P. Wreszcie, organ nie wyjaśnił, dlaczego dopuszcza zabudowę na przedmiotowej działce na granicy od strony południowej, gdy na żadnej innej działce nie została zlokalizowana analogiczna zabudowa, a co wpłynie w sposób negatywny na możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki
3. - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie - poza lakonicznym sformułowaniem, że organ nie widzi podstaw do przeprowadzenia analizy dla całej ulicy P. - dlaczego analiza całej zabudowy przy ulicy jest bezpodstawna w postępowaniu, kiedy przepisy prawa poza wskazaniem minimalnego obszaru terenu analizowanego nie wskazują jego maksymalnej wielkości, a w niniejszej sprawie są znaczne odstępstwa od praktycznie całej zabudowy ulicy P. w stosunku do trzech działek uwzględnionych w decyzji: bezpośrednio graniczących ze sobą działek [..] (w zaskarżanej decyzji i [..] decyzja z dnia 11 czerwca 2019 r.), gdy te są rozbieżne, w tym w szczególności w zakresie dopuszczalnego wskaźnika zabudowy. Ponadto organ nie wskazał, na jakich sąsiednich działkach miała miejsce analogiczna do wnioskowanej zabudowa ograniczając się do stwierdzenia, że w zakresie parametrów zamierzenie kontynuuje funkcję, parametry oraz zagospodarowanie. Zdaniem skargi organy naruszyły też art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.

Skarżący twierdzą, że ustalane warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, a w konsekwencji, wykonana na ich podstawie zabudowa, w negatywny sposób będzie oddziaływała m.in. na ich działkę nr [..] poprzez zacienienie, a planowana zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, do sąsiednich nieruchomości. W konsekwencji organ zwiększył analizowany obszar jedynie do 100 m ulicy P., o czym nie zawiadomił skarżących, a także o możliwości zapoznania się z efektami nowej analizy terenu oraz złożenia do niej ewentualnych zastrzeżeń oraz wniosków. Naruszyło to w ocenie skarżących zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazano też, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę zaleceń zawartych w decyzji Kolegium z dnia 9 września 2019 r., które też samo się do tych zaleceń w zaskarżonej decyzji nie dostosowało.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że dojazd do działki nr [..], która znajduje się w obszarze analizowanym, odbywa się przez działkę nr [..] właśnie z ulicy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydawane przez te organy.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Kolegium z dnia 27 maja 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [..].

Decyzje te wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 2093 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Uregulowane w rozdziale 5 u.p.z.p. postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy ma na celu ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był następnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Uwzględniając urbanistyczne pojmowanie zasady dobrego sąsiedztwa stwierdzić należy, że dla spełnienia wymogu dostępności działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy, wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej.

Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 620).

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zauważyć jednakże należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu ustalenia cech oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, jakie będzie musiała spełniać nowa zabudowa, organ winien jest dokonać analizy stanu istniejącego. dokonanej w sposób wskazany w przywołanym wyżej rozporządzeniu. Kluczowe dla legalności warunków zabudowy jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego, która to kwestia jest w niniejszej sprawie sporna.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. Ustawodawca mówi o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej.

W konsekwencji, w tym zakresie, organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy.

W rozważanym wypadku, jak ustalono, front działki wynosi 7,50 m, a zatem jego trzykrotność jest mniejsza od wyznaczonego przez ustawodawcę minimum. Jednocześnie, zdaniem sądu, nie było uzasadnionych podstaw do powiększania obszaru analizowanego ponad tę wielkość, jak domagali się skarżący, a w szczególności do obejmowania analizą całej ulicy P., przy której położona jest działka inwestycyjna. Powiększenie obszaru analizowanego musi bowiem znajdować uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy, w szczególności konieczne jest, aby działki znajdujące się w powiększonym obszarze analizowanym stanowiły pewną urbanistyczną całość z najbliższym terenem wokół działki inwestora. O tym, że również dalsze działki tworzą taką całość nie może świadczyć wyłącznie fakt, iż znajdują się one przy tej samej ulicy, jak próbują dowieść skarżący.

W badanej sprawie nie można pominąć, że ulica P. ma ponad 1500 m długości i obejmuje tereny położone zarówno w centrum C., jak też sięga do terenów przy O. C. Zatem objęcie całości obszarem analizowanym byłoby nie tylko technicznie utrudnione, ale też celowościowo niezasadne. Na tak dużym obszarze, nawet położonym przy jednej i tej samej ulicy, mogą znajdować się odcinki zróżnicowane urbanistycznie, a przyrównywanie jednych terenów do drugich może okazać się mylące dla wyników analizy urbanistycznej. Jest to szczególnie niezasadne, gdy już uwzględnienie obszaru wyznaczonego zgodnie z regułami § 3 ust. 2 rozporządzenia pozwala na stwierdzenie, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację zastanej funkcji zabudowy i jest możliwe ustalenie parametrów i cech nowego obiektu, które nie będą zaburzać istniejącego ładu przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z przeprowadzonej w obszarze 50 m analizy wynika, że dominującą funkcją jest zabudowa jednorodzinna i taką też zabudowę planuje inwestor, a zatem w tej kwestii nie było przesłanek do powiększenia obszaru analizowanego zgodnie z żądaniem skarżących. Co więcej, na podstawie zabudowy w tak ustalonym obszarze było też możliwe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, że ustaleń wskaźników dla nowej zabudowy dokonano w oparciu m.in. o działki nr [.]-[..], które nie posiadają bezpośredniego dostępy do ulicy P. lub powstały w wyniku podziału nieruchomości uprzednio zabudowanych zgodnie ze średnim wskaźnikiem ulicy, a także działki nr [..] i [..], które nie znajdują się przy ulicy P. Odnosząc się do tej kwestii sąd zauważa, że działki nr [..] i [..] posiadają taki dostęp, gdyż znajdują się bezpośrednio przy tej ulicy. Natomiast dostęp działki nr [..] może odbywać się przez działkę nr [.].

Z kolei działki nr [..] i [..] posiadają dostęp do ulicy, przy której zlokalizowana jest działka inwestora, poprzez ulicę K. Należy przy tym zaznaczyć, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wymaga, aby dostęp działek sąsiednich był dostępem bezpośrednim i wykluczał dostęp pośredni, np. przez drogę wewnętrzną. Ponadto, użytego w tym przepisie pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Wystarczające jest zatem spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3393/18, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się następnie do podniesionej w skardze kwestii, że na analizowanym obszarze obowiązuje zasada "jedna działka – jeden dom" sąd zauważa, że również w tym zakresie sporna planowana zabudowa nie narusza zastanego w obszarze ładu przestrzennego. Badanie części graficznej analizy zaprzecza bowiem istnieniu tej zasady, gdyż zarówno na działce nr [..], jak i działce nr [..], znajdują się po dwa obiekty oznaczone jako mj lub mj2, a więc budynki mieszkalne jednorodzinne. W związku z tym trzeba stwierdzić, że również w tym zakresie planowana budowa będzie stanowić kontynuację zabudowy w obszarze analizowanym i nie będzie naruszać ładu przestrzennego, który przewiduje realizację dwóch budynków mieszkalnych na jednej działce.

W związku z tym, w ocenie sądu, prawidłowo organy wyznaczyły obszar analizowany w odległości 50 m i zasadnie nie dokonały jego poszerzenia według oczekiwań skarżących na całą długość ulicy P. Również wskaźniki nowej zabudowy ustalone w konsekwencji badania parametrów występujących w tym obszarze nie budzą wątpliwości orzekającego sądu.

Sąd uznał, że linia zabudowy, zaznaczona na załączniku graficznym, została wyznaczona prawidłowo jako przedłużenie istniejącej na działkach sąsiednich, a więc zgodnie z wymogiem § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest wyznaczony prawidłowo, choć znacznie przekracza wartość średnią dla analizowanego obszaru. Niemniej jednak takie ustalenia wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, czego wymaga § 5 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku odstępstwa od reguły ogólnej.

Rozwijając szerzej tę kwestię, akcentowaną w skardze, wskazać trzeba, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Wprost wynikało z przeprowadzonej dla niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, że obszarze analizowanym średni wskaźnik wynosił 22,3 %, natomiast dla przedmiotowej działki przyjęto wskaźnik 41,6 %, co przy uwzględnieniu istniejącej już na działce zabudowy pozwala inwestorowi na realizację obiektu o powierzchni do 74 m, a więc mniej niż wnioskował inwestor. Jednocześnie zastosowanie tak wysokiego wskaźnika miało swoje uzasadnienie podkreślone w analizie, gdyż już na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, nr [..], omawiany wskaźnik wynosi 44 %. Jak już natomiast wyjaśniono, fakt, że działka ta jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i znajduje się w obszarze analizowanym, a więc mogła być wykorzystana przy ustalaniu cech i parametrów nowej zabudowy, nie budzi wątpliwości. Ponadto, wskaźnik większy od średniego w odniesieniu do powierzchni zabudowy znajduje się także na działkach nr [..]-[..], co do których również nieskutecznie skarżący próbowali wykazać, że nie są przydatne dla przeprowadzanej analizy.

Odnosząc się do kwestii tego, dlaczego w decyzji z dnia 11 czerwca 2019 r. wydanej dla działki sąsiedniej nr [..], należącej do skarżących, wskaźnik ten ustalono w wysokości 22,3 % wyjaśnić należy, że wskaźnik ten jest wyliczany na podstawie wartości średniej uzyskanej w obszarze analizowanym, wyznaczanym zgodnie z § 3 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika zaś, że działka nr [..] ma znacznie szerszy front, niż działka objęta niniejszym postępowaniem, co miało wpływ na wyznaczony dla tamtej sprawy obszar analizowany, a w konsekwencji także na omawiany wskaźnik.

Ponadto, trzeba też wskazać, że przy ustalaniu warunków zabudowy organ winien uwzględnić także zakres wniosku inwestora i nie może wykraczać poza to, czego żąda wnioskodawca. Jeżeli więc inwestorzy na działce nr [..] nie domagali się warunków zabudowy dla budynku, którego wielkość powodowałaby przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, to organ nie mógł wyjść poza to żądanie i ustalić tego wskaźnika na większym poziomie, gdyż tego nie dotyczył wniosek. Natomiast ewentualne uchybienia w innym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości aktualnie kontrolowanej decyzji dotyczącej innej działki. Jeżeli zdaniem skarżących wydana na ich rzecz decyzja zawiera wady, dysponują oni określonymi środkami prawnymi do jej zakwestionowania.

Nie sposób też, zdaniem sądu, na podstawie wyznaczenia omawianego wskaźnika, zarzucić organowi naruszenia zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. ze względu na wydanie w krótkim czasie trzech różnych decyzji dla tego samego (zaskarżona decyzja i decyzja z dnia 11 lipca 2019 r.) lub sąsiedniego (decyzja z dnia 11 maja 2019 r. dla działki nr [..]) w zakresie wskaźnika z § 5 rozporządzenia. Jak już wyjaśniono, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej nie mogła wpływać na dokonywaną w tej sprawie ocenę legalności rozstrzygnięć organów, natomiast decyzje wydane dla przedmiotowej działki nr [..] zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych istotnie wpływających na wynik sprawy. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że przeprowadzona na potrzeby decyzji z 11 lipca 2019 r. analiza urbanistyczna dotyczyła inaczej wyznaczonego obszaru analizowanego.

Zdaniem sądu organ zasadnie też określił szerokość elewacji frontowej na poziomie 7,5 m, co odpowiada całej szerokości działki inwestora. W tym zakresie wskazać bowiem trzeba, że ustalenie to jest zgodne z żądaniem wniosku, które dotyczyło zabudowy o szerokości 7,2 m, a przy tym jest wartością mniejszą od średniej w terenie wynoszącej 10,9 m. Wątpliwości też nie budzi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która została ustalona za pomocą tzw. widełek, jednakże jej maksymalna wartość mieści się w granicach średniej dla obszaru analizowanego, tj. 7,4 m. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Takie określenie podstawowych parametrów oznacza, że są to maksymalne, nieprzekraczalne wartości i nie stanowi naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1380/16, dostępny w CBOSA).

Skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi natomiast na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 50/17, dostępny jw.).

Na dalszym etapie procesu inwestycyjnego rozważana będzie też kwestia udziału powierzchni biologicznie czynnej, na którą zwrócono uwagę w skardze. Takiego wskaźnika bowiem nie przewiduje dla decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r., zatem zarzuty odnoszące się do zapewnienia zbyt małej, zdaniem skarżących, powierzchni biologicznie czynnej, która będzie mieć wpływ na chłonność terenu i zalewanie sąsiednich nieruchomości, nie mogą podważyć prawidłowość kontrolowanej decyzji. Podobnie wpływ planowanej inwestycji na prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich to kwestia, która co do zasady jest szerzej analizowana przy wydawaniu pozwolenia na budowę, natomiast obecnie decyzja nakłada na inwestora obowiązek realizacji zabudowy zgodnie z uwzględnianiem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz przepisów szczególnych zapewniających ochronę interesów osób trzecich, a w szczególności z zapewnieniem ochrony przed pozbawieniem m.in. dostępu dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Ochrona ta ma więc charakter formalny, natomiast spełnienie konkretnych wymogów w ww. zakresie to przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie organ bada zgodność przedsięwzięcia z wymogami technicznymi, w tym dotyczącym przesłaniania budynków sąsiednich. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może więc wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

W związku z tym zarzuty dotyczące tak ewentualnego zalewania sąsiednich nieruchomości, jak i ich zacienienia oraz naruszenia tym samym praw osób trzecich, nie mogły zostać uwzględnione i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że zarówno kontrolowana decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta są zgodne z prawem. Organy te przeprowadziły prawidłową analizę urbanistyczną, która pozwoliła na ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowane zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, co do którego brak było podstaw do jego poszerzenia, a ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie, zdaniem sądu, w toku przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. W szczególności, nie ma racji strona skarżąca, że organ nie zawiadomił o decyzji w sprawie powiększenia obszaru analizowanego w stosunku do uprzednio wydanej decyzji, a także o możliwości zapoznania się z efektami nowej analizy i wniesienia do niej uwag. Na organie nie ciążył bowiem obowiązek wcześniejszego informowania stron o tym, jak wyznaczony będzie obszar analizowany, natomiast takie informacje strony uzyskały na skutek przesłania w dniu 27 lutego 2020 r. projektu decyzji wraz nową analizą urbanistyczną, zawierająca także tabelaryczne zestawienie działek znajdujących się w obszarze analizowanym i ich parametrów, co do których zapewniono możliwość wypowiedzenia się, a z czego skarżący skorzystali w dniu 10 marca 2020 r. Zatem skarżący przed wydaniem decyzji mieli wiedzę o ustaleniach organu i wnieśli co do nich uwagi w zakresie wielkości obszaru analizowanego, która to kwestia została wyjaśniona następnie w decyzji.

Rozpoznające sprawę organy dokonały też prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w konsekwencji czego prawidłowo zastosowały u.p.z.p. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji, co wykazano w powyższych rozważaniach.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie wyrokiem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).