Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 28 grudnia 2021 r. M. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojczymem Z. S. Decyzją z 18 lutego 2022 r. Prezydent, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Z. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, wydanym 11 sierpnia 2021 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 czerwca 2021 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Prezydent wskazał również, że Wnioskodawca jest pasierbem Z. S., nie jest nigdzie zatrudniony, nie pobiera żadnych świadczeń, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zgodnie z oświadczeniem Wnioskodawca w Polsce nigdy nie pracował, natomiast w okresie od 23 lutego 1994 r. do 28 października 2011 r. pracował na kontrakcie za granicą. Ze względu na cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze oraz kłopoty z kręgosłupem musiał zakończyć pracę za granicą, ponieważ nie przechodził badań lekarskich. Wnioskodawca podał, że matką i ojczymem zajmował się zawsze, intensywnie od 2013 r., kiedy ojczym doznał zawału serca z niedotlenieniem mózgu; matka również chorowała (zmarła w 2021 r. na raka wątroby).
Od 2021 r. Strona jest jedyną osobą, która zajmuje się Z. S. Odwołując się do ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji wskazał, że Z. S. z uwagi na liczne schorzenia oraz bardzo obciążony stan zdrowia wymaga całodobowej opieki, ma trudności z poruszaniem się (chód jest powolny i niepewny), nie może zostać sam w domu ani wyjść z mieszkania z powodu braku orientacji w terenie. Nie wie, jaka jest data, który dzień tygodnia, ma utrudniony kontakt werbalny i trudności ze zrozumieniem pytań - powoduje to całkowitą niesamodzielność. Prezydent podał, że całkowitą opiekę and ojczymem sprawuje Wnioskodawca - pomaga mu w utrzymaniu higieny, przygotowuje posiłki i robi zakupy, sprząta, załatwia sprawy urzędowe, kontroluje przyjmowanie leków, załatwia wizyty lekarskie. W ocenie pracownika socjalnego Wnioskodawca jest bardzo dużym wsparciem dla ojczyma, towarzyszy mu w trudnościach dnia codziennego, opieka nad ojczymem jest sprawowana prawidłowo.
Organ pierwszej instancji wskazał, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Strona dołączyła oświadczenie, w którym podała, że ojczym ze względu na chorobę Alzheimera (z otępieniem) jest całkowicie niesamodzielny, wymaga opieki całodobowej, która obejmuje higienę osobistą, przygotowanie posiłków i ich podanie, podanie leków, sprzątanie, pranie, towarzyszenie w spacerach (rzadko) oraz całodobową kontrolę zachowania w celu zapewnienia mu bezpieczeństwa i uniknięcia wypadków (ojczym próbuje rozkręcać gniazdka elektryczne, wymieniać żarówki z użyciem drabiny). Wnioskodawca podkreślił, że ojczym potrzebuje jego wsparcia, innych osób nie akceptuje.
Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia Wnioskodawcy Prezydent uznał, że rozmiar sprawowanej opieki wyklucza jego aktywność zawodową. Jednakże, w ocenie organu pierwszej instancji, Strona nie udowodniła związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojczymem. W tym zakresie wskazano, że Wnioskodawca zakończył pracę za granicą w 2011 r., którą zakończył - jak wskazał w oświadczeniu - ze względu na własne problemy zdrowotne, od 2013 r. zajmował się obojgiem rodziców, natomiast opiekę nad ojczymem objął od marca 2021 r. Prezydent uznał tym samym, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK", "Trybunał") uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednak pomimo upływu czasu ustawodawca nadal nie wprowadził zmian w u.ś.r., zrównujących prawa opiekunów dzieci oraz osób dorosłych.
W związku z tym, do momentu wejścia w życie nowych przepisów, mimo uznania przez TK niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie ma odpowiedniej regulacji prawnej do przyznania Wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 13 czerwca 2022 r. utrzymało ją w mocy.
Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez TK za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Organ odwoławczy uznał natomiast za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją Wnioskodawcy z zatrudnienia za granicą (jako marynarz), co miało miejsce w 2011 r., a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym od 30 czerwca 2021 r. ojczymem.
Kolegium wskazało, że z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego oraz składanych przez Stronę oświadczeń i dokumentów, wynika, że Wnioskodawca zamieszkuje wraz z niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojczymem. Rodzice ojczyma, podobnie jak jego żona (matka strony) nie żyją. Żyje natomiast syn Z. S. P., jednakże fakt bycia pasierbem oznacza w istocie takie samo pokrewieństwo (w pierwszym stopniu) jak w przypadku naturalnego syna. Organ odwoławczy podał, że ojczym Strony cierpi na chorobę Alzheimera, niedotlenienie mózgu i zapalenie nerki, jest po zawale serca (ma wszczepione stenty), ma problemy z orientacją w terenie i z pamięcią. Wnioskodawca prowadzi z ojczymem wspólne gospodarstwo domowe, utrzymując się z emerytur ojczyma (polska 2.500 zł, zagraniczna 480 EUR). Strona wykonuje wszystkie czynności zarówno domowe, jak i związane z opieką nad ojczymem (podawanie leków, pomoc przy higienie), stara się go nie zostawiać samego, z uwagi na brak orientacji i pamięci, co może skończyć się stanami lękowymi i paniką.
Kolegium zwróciło uwagę, że Z. S. samodzielnie spożywa posiłki i sam korzysta z toalety. Wnioskodawca podał, że musi sprawować całodobową kontrolę zachowania ojczyma w celu zapewnienia mu bezpieczeństwa i uniknięcia wypadków (ojczym próbuje rozkręcać gniazdka elektryczne oraz wymieniać żarówki będąc na drabinie). Kontakt z ojczymem, w tym werbalny jest znacznie utrudniony. Strona towarzyszy przy wizytach lekarskich, dawkuje leki, przygotowuje posiłki.
Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy wskazał, że stan zdrowia niepełnosprawnego w stopniu znacznym Z. S. nie jest taki, aby uniemożliwiał Stronie podjęcie zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy lub też innej pracy zarobkowej. Kolegium zwróciło uwagę, że do chwili zgonu w marcu 2021 r. opiekę nad mężem sprawowała matka Wnioskodawcy, zaś Strona sprawuje tę opiekę od momentu zgonu matki. Zdaniem organu odwoławczego ojczym Wnioskodawcy jest osobą samodzielną, która mimo stwierdzonej choroby sama wykonuje czynności związane z higieną, jak również spożywa posiłki przygotowane przez Stronę. W zasadzie czynnościami związanymi ze sprawowaną przez Wnioskodawcę opieką nad ojczymem są podawanie leków oraz pomoc przy wizytach lekarskich. Czynności te albo nie zajmują Stronie całego dnia, albo są wykonywane sporadycznie (wizyty lekarskie) i w ocenie Kolegium nie uniemożliwiają Wnioskodawcy podjęcia zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Podkreślono, że prowadząc z ojczymem wspólne gospodarstwo domowe Strona wykonuje czynności związane z prowadzeniem tego gospodarstwa (m.in. zakupy, przygotowywanie posiłków). Czynności tych nie sposób zaś uznać za czynności związane ze sprawowaniem opieki nad ojczymem, albowiem zakupy żywności, przygotowywanie posiłków oraz wykonywanie innych czynności domowych Strona i tak wykonuje również dla siebie, mieszkając wspólnie z ojczymem.
Zdaniem organu odwoławczego nie sposób uznać, że Strona nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na zakres sprawowanej nad ojczymem opieki z innych względów. Kolegium wskazało, że Wnioskodawca (ur. w 1969 r.) pracował za granicą jako marynarz do 2011 r., zaś po powrocie do kraju do chwili obecnej w ogóle nie był zatrudniony. Brak wykazania jakiegokolwiek zatrudnienia przez 10 lat (także w okresie, gdy matka Strony żyła i sprawowała opiekę nad mężem) musi prowadzić do wniosku, że to nie konieczność sprawowania opieki nad ojczymem była powodem braku zatrudnienia Strony od 2011 r. do dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie. Podkreślono, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować tylko do tych stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Strony od 2011 r. do chwili obecnej a sprawowaniem opieki nad ojczymem nie zachodzi związek przyczynowy.
Wnioskodawca był bowiem nieaktywny zawodowo na długo przed podjęciem opieki nad ojczymem i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Pomimo niesprawowania wówczas opieki nad ojczymem Strona nie pozostawała ani nie podejmowała zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. A zatem, niepodejmowanie przez Wnioskodawcę zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki.
W skardze na decyzję organu odwoławczego M. K. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Stawiając ten zarzut Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do przedmiotowego świadczenia.
W ocenie Skarżącego brak jest podstaw prawnych dla dokonywania takiej wykładni przepisów u.ś.r., która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b tej ustawy przepis ten nadal w niezmienionym kształcie może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym przyjęcie, że wyrok TK obalający konstytucyjność normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie ma wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie uzyskał aprobaty Skarżącego.
M. K. podniósł, że wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu. Skarżący podkreślił, że wyroki TK są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w rzeczonym zakresie. W ocenie Skarżącego przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawnione organy.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący podniósł, że bezpośrednim skutkiem wyroku w sprawie K 38/13 jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Zastosowanie zatem, po ogłoszeniu ww. wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 190 ust. 1, art. 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.
Końcowo Skarżący wskazał, że sytuacja, w której wymaga się od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej bezterminowego oczekiwania na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (co może wpłynąć na poprawę jego sytuacji materialnej) jest niemożliwa do zaakceptowania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. Skarżący podał, że stan zdrowia ojczyma znacznie się pogarsza i czynności, które w wywiadzie środowiskowym wskazano jako wykonywane samodzielnie już nie są wykonywane przez ojczyma samodzielnie, potrzebuje on pomocy we wszystkich czynnościach. Skarżący oświadczył, że w chwili obecnej byłby gotów podjąć zatrudnienie (w charakterze inżyniera instalacji gazowych lub innej pracy, która nie byłaby pracą ciężką, fizyczną), ale stan zdrowia ojczyma mu to uniemożliwia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 18 lutego 2022 r. odmawiającą M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojczymem Z.S.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.
Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała (por. wyroki NSA: z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15, czy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odnośnie do ustalenia kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc objętych zakresem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., należy zauważyć, że przepis ten odsyła do regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) - dalej: "k.r.o.", w której uregulowano obowiązek alimentacyjny, czyli obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Z poszczególnych regulacji zawartych w Dziale III k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków, a także powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica. Skarżący jest pasierbem Z. S., a zatem znajduje się w kręgu osób objętych zakresem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, aczkolwiek analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.
Prezydent stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność ojczyma Skarżącego, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Organy obu instancji oceniły natomiast, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojczymem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r.
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).
Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.
Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawnym ojczymem.
Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez Z. S. orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 11 sierpnia 2021 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdyni. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia ojczymowi Skarżącego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 ww. rozporządzenia wskazano jednocześnie, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Należy więc uznać, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1045/21).
Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadu środowiskowego z 24 stycznia 2022 r.) wynika, że posiadający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Z. S. (ur. w 1943 r.) cierpi na chorobę Alzheimera, jest po zawale serca z niedotlenieniem mózgu (ma wszczepione stenty), ma problemy z układem moczowym (zapalenie nerek) oraz z poruszaniem się (chód jest powolny i niepewny). Skarżący prowadzi z ojczymem wspólne gospodarstwo domowe, w zajmowanym mieszkaniu każdy ma osobny pokój. Z. S. utrzymuje się z emerytur: polskiej w kwocie 2.500 zł i zagranicznej w kwocie 480 EUR, natomiast Skarżący jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. M.K. w Polsce nigdy nie pracował, natomiast od 1994 r. do 2011 r. pracował na kontrakcie za granicą, jednak ze względu na cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze oraz kłopoty z kręgosłupem musiał zakończyć pracę za granicą, ponieważ nie przechodził badań lekarskich.
Skarżący oświadczył, że matką i ojczymem zajmował się od zawsze, intensywnie od 2013 r., kiedy ojczym doznał zawału serca. Po śmierci matki, co nastąpiło w 2021 r., Skarżący jest jedyną osobą, która opiekuje się ojczymem, ponieważ jego siostra jest w podeszłym wieku, a z synem nie ma kontaktu od 40 lat. W wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że faktyczną opiekę nad ojczymem sprawuje Skarżący, który oprócz czynności opiekuńczych wykonuje również czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
Sąd nie podziela argumentacji organów, że w sprawie nie wystąpił związek czasowy w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez Skarżącego z zatrudnienia z podjęciem przez niego opieki nad niepełnosprawnym ojczymem. W tym zakresie organy wskazywały, że ostatnia aktywność zawodowa Strony przypada na okres od 1994 r. do 2011 r. (następnie Skarżący był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna), zaś niepełnosprawność Z. S. powstała w 2021 r. Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia (w niniejszej sprawie M. K. złożył wniosek o przyznanie świadczenia 28 grudnia 2021 r.).
Należy również zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy w swoich rozważaniach pominęły specyfikę choroby, na jaką cierpi Z. S., która wymaga od Skarżącego sprawowania stałego nadzoru nad ojczymem, w celu zapewnienia mu bezpieczeństwa. Z ogólnodostępnych danych zamieszczonych w sieci Internet wynika, że choroba Alzheimera to nieuleczalna i postępująca choroba neurodegeneracyjna, prowadząca do śmierci pacjenta. Chociaż choroba przebiega inaczej u każdego pacjenta, występuje wiele często spotykanych objawów. We wczesnych stadiach najczęstszym objawem jest trudność w przypominaniu sobie niedawnych zdarzeń. Z postępem choroby pojawić się mogą takie objawy jak splątanie, drażliwość, agresja, wahania nastroju, trudności językowe, utrata pamięci długotrwałej. Chorzy wyłączają się w końcu z życia rodzinnego i społecznego. Stopniowo tracone są funkcje życiowe, co prowadzi do śmierci.
Choroba u każdego pacjenta przebiega odmiennie, wobec czego prognozowanie w przypadku konkretnej osoby napotyka trudności. Średnia długość życia po postawieniu diagnozy wynosi 7 lat, mniej niż 3% chorych przeżywa ponad 14 lat.
Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzający go pracownik socjalny stwierdził, że Z.S. sprawiają trudności podstawowe rzeczy, np. nie wie, jaka jest data, czy dzień tygodnia. Wskazując na swój adres zamieszkania pytał, czy dobrze pamięta. Pracownik socjalny wskazał, że ojczym Skarżącego samodzielnie nie opuszcza miejsca zamieszkania z uwagi na brak orientacji w terenie, utrudniony kontakt werbalny i trudności ze zrozumieniem pytań. Wszystkie te okoliczności powodują, że - w ocenie pracownika socjalnego – Z. S. nie jest w stanie prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego.
Natomiast w oświadczeniu z 24 stycznia 2022 r. Skarżący podał, że czynności opiekuńcze, jakie wykonuje w związku z chorobą ojczyma, to - oprócz przygotowywania i podawania posiłków oraz leków, prania i sprzątania mieszkania - przede wszystkim stały kontakt i obserwacja ze względu na chorobę, z jaką ojczym się zmaga. Skarżący wskazał, że ojczym jest osobą niesamodzielną, może pozostać sam w mieszkaniu maksymalnie godzinę, ponieważ popada w stany lękowe i panikę. Spacery należą do rzadkości ze względu na stany lękowe. W ocenie Skarżącego Z.S. musi mieć opiekę 24 godziny na dobę, ponieważ zdarza się, że chce wymieniać gniazdka elektryczne, co grozi kalectwem lub śmiercią.
Z kolei na rozprawie Skarżący oświadczył, że stan zdrowia ojczyma znacznie się pogorszył i czynności, które dotychczas wykonywał samodzielnie już nie są wykonywane przez niego samodzielnie, potrzebuje on pomocy we wszystkich czynnościach. Skarżący oświadczył również, że w chwili obecnej byłby gotów podjąć zatrudnienie (w charakterze inżyniera instalacji gazowych lub innej pracy, która nie byłaby pracą ciężką, fizyczną), ale stan zdrowia ojczyma mu to uniemożliwia.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności jako błędne należy ocenić stanowisko organów, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojczymem a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Wbrew twierdzeniom organów, na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia Z. S. był na tyle dobry, a wykonywane przy nim przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mógł on przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy.
Biorąc pod uwagę treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organów, że zakres sprawowanej nad ojczymem opieki pozwala Skarżącemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze.
Mimo, że Z. S. nie jest osobą leżącą to i tak Skarżący sprawuje przy nim czynności opiekuńcze, które dostosowane są do przebiegu i rodzaju jego choroby. Nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego, który argumentował, że skoro Skarżący zamieszkuje wspólnie z ojczymem to takie czynności jak zakup żywności, przygotowywanie posiłków oraz wykonywanie innych czynności domowych Strona i tak wykonuje również dla siebie. Może zatem podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze. Kolegium zdaje się nie dostrzegać, że Z. S. cierpi na specyficzną chorobę (która wymaga od Skarżącego stałej obserwacji ojczyma i reagowania w sytuacjach niebezpiecznych dla jego zdrowia i życia), musi przyjmować odpowiednie leki, które pozwalają mu na codzienne funkcjonowanie i redukcję objawów choroby.
Za niezrozumiałe należy uznać założenie organu odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący opiekuje się ojczymem w zasadzie przez większość dnia. W oświadczeniu z 24 stycznia 2022 r. Skarżący podał, że ojczym może pozostać w domu maksymalnie jedną godzinę (jest to zapewne czas potrzebny na zrobienie zakupów, załatwienie spraw urzędowych itp.). Zdaniem Sądu już z uwagi na sam charakter schorzenia, na które cierpi Z. S., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby Strona mogła wygospodarować dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania osobie niepełnosprawnej należytej opieki.
Podsumowując Sąd stwierdza, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje pasierb niepełnosprawnego w stopniu znacznym Z. S., czyli Skarżący. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka Strony nad ojczymem, który jest znacznie ograniczony w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organy, zgodnie z którym Strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Podsumowując należy stwierdzić, że Skarżący spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami k.r.o. (art. 144) ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojczyma i który nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojczymem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby Skarżącego wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.[pic]