Uzasadnienie
M. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z 28 czerwca 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylającej decyzję Wójt Gminy Sierakowice z 31 stycznia 2023 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Będąca przedmiotem sprzeciwu decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 31 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Sierakowice odmówił M. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem R. F., z powodu niezachowania przesłanki określonej przepisem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Ponadto organ I instancji wskazał, że z dokumentacji wynika, że R. F. legitymuje się orzeczeniem lekarza ZUS z 13 stycznia 2023 r., o uznaniu za całkowicie niezdolnego do pracy do 3 stycznia 2025 r., co zgodnie z art. 3 pkt. 20 u.ś.r. odpowiada umiarkowanemu stopniowi niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji w sprawie nie zostały zachowane przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 17 ust. 5 pkt. 2a u.ś.r. w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 28 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z pisemnego oświadczenia skarżącej wynika, że nie posiada prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, mieszka wspólnie z niepełnosprawnym mężem, którym się opiekuje. Z pisemnego opisu jak i wykazu czynności opiekuńczo- pielęgnacyjnych jakie strona podejmuje opiekując się małżonkiem wynika, że opieka ta dziennie trwa od godz. 6.30 do godziny 23.00 i polega na przygotowaniu leków, śniadania, rozpaleniu ognia; o 8 30 strona dokonuje pomiaru ciśnienia mężowi i pomaga w wykonywaniu 154 minutowych ćwiczeń. W godzinach od 9 00 do 11.00 strona wyjeżdża na zakupy oraz załatwia sprawy w aptece oraz w urzędach. Bardzo dużo czasu zajmują im wyjazdy na chemioterapię. Między 11.00 a 13.00 wraz z mężem w poniedziałki jadą na badania, we wtorki środy i czwartki na chemioterapię, po której mąż czuje się fatalnie i wymaga opieki przez cały czas, nie będąc w stanie nic zrobić samodzielnie.
W godzinach między 15.00 a 17.00, poza dniami w których mąż ma chemioterapię, często korzystają z lepszego samopoczucia męża i wychodzą do lasu za domem, mąż siada na krześle i odpoczywa na ile to możliwe. O godzinie 14.00 wraz z mężem jedzą obiad, po którym mąż kładzie spać, wówczas strona sprząta i przygotowuje podwieczorek. Wieczorem między godzinami 21.00 a 23.00 strona przygotowuje męża do kąpieli, z uwagi na zawroty głowy nie może męża zostawić samego. Dwa razy dziennie wnioskodawczyni przygotowuje mężowi ubrania i pomaga mu w ubiorze, 3 x dziennie dokuje pomiaru ciśnienia, 5 x dziennie przygotowuje i podaje małżonkowi posiłki, 3 x w tygodniu udaje się na wizyty lekarskie, codziennie przygotowuje i przynosi opał do opalania w piecu, smaruje ciało męża po radioterapii. R. F. ma dwoje dzieci. Syn pracuje zawodowo a córka uczy się. Ojciec osoby wymagającej opieki nie żyje, a matka utrzymuje się z renty po mężu.
R. F. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności począwszy od 23 listopada 2020 r., orzeczenie wydano do 31 stycznia 2023 r. Ze wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika też, że R. F. może podjąć pracę w warunkach chronionych/ stanowisko przystosowane. Wymaga zapewnienia konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji. Z przedłożonej dokumentacji medycznej wynika, że R. F. choruje na raka jelita grubego.
Z wywiadu przeprowadzonego 18 grudnia 2022 r. poza powyższym wynika, że R. F. od sierpnia 2020 roku choruje z powodu nowotworu złośliwego jelita grubego. W 2021 r. nastąpiły przerzuty choroby do otrzewnej, a w roku 2022 - przerzuty do kości. R. F. przeszedł 2 operacje usunięcia guza i części jelita oraz wycięcia węzłów chłonnych. Co raz częściej odczuwa silne bóle kręgosłupa. Poza tym ma małopłytkowość krwi oraz miewa stany depresyjne spowodowane chorobą. W dniach od 22-24.12.2022 r. przebywał w szpitalu z powodu bólu kręgosłupa, krwiomoczu i zastoju lewej nerki. Wykonano zabieg wytworzenia przetoki nerkowej. Stan zdrowia R. F. pogarsza się co raz bardziej. Jest pod stałą opieką onkologa, psychologa i psychiatry. Po mieszkaniu porusza się przy asekuracji małżonki, jednak większość dnia leży w łóżku szczególnie po chemioterapii, gdy jest bardziej osłabiony i ma zawroty głowy. Aktualnie nie jest w stanie samodzielnie korzystać z toalety - w tej czynności również pomaga mu żona.
R. F. samodzielnie spożywa posiłki i leki przygotowane i podane przez żonę. M. F. codziennie zmienia mężowi opatrunki w miejscach przy założonej nefrostomii, mierzy temperaturę i ciśnienie. Często w nocy R. F. budzi się z silnym bólem kręgosłupa i gdy leki nie pomagają to żona jedzie z nim do szpitala i tam spędza kilka godzin. Z wniosków wywiadu wynika, że obecnie z uwagi na stan zdrowia i konieczność zapewnienia mężowi stałej opieki M. F. nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu. Nadto z akt sprawy wynika że M. F. podjęła zatrudnienie dnia 14 października 2022 r. na czas określony- jednego miesiąca na podstawie umowy zlecenia.
Oceniając decyzję organu I instancji w kontekście ponownie poczynionych ustaleń faktycznych, Kolegium doszło do wniosku, że organ I instancji przedwcześnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też zmuszony jest do niepodejmowania pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że zaprzestanie aktywności zawodowej wnioskodawczyni nastąpiło po upływie miesiąca, licząc od 14 października 2022 r., tj. po czasie na jaki strona na podstawie zawartej umowy zlecenia podjęła się pracy zarobkowej (umowa zlecenia w aktach organu I instancji). Z ocen organu wynika, że w przypadku skarżącej zakończenie pracy nastąpiło z uwagi na upływ czasu na jaki umowa była zawarta, a nie z uwagi na konieczność zapewnienia małżonkowi wymaganej opieki.
Kolegium zwróciło uwagę, że w oświadczeniu z 20 grudnia 2022 r. skarżąca podała, że nie była w stanie pogodzić pracy z opieką, jaką sprawowała nad niepełnosprawnym mężem po czym po szczegółowym przedstawieniu czynności jakie podejmuje w trakcie opieki nad małżonkiem wskazała, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy z uwagi na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki nad mężem. Ponadto strona oświadczyła, że byłaby skłonna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem. Dodatkowo strona podała że jej małżonek nie jest osobą samodzielną - nie jest w stanie wykonać czynności życia codziennego, nie przygotuje sobie posiłków czy lekarstw z uwagi na problemy z poruszaniem się. Porusza się tylko przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego, bądź przy asekuracji i pomocy małżonki.
Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w świetle powyższego oraz argumentów zaskarżonej decyzji a także przyjętych ocen co do niezachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją/ niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny organ I instancji winien uwzględnić powyższe i wyjaśnić kwestie znaczące dla rozpoznania niniejszej sprawy poprzez dokładne ustalenie jak dotychczas przebiegała aktywność zawodowa skarżącej.
W ocenie Kolegium fakt, iż M. F. w miesiącu październiku 2022 roku podjęła się aktywności zawodowej przez miesiąc czasu nie obrazuje jej dotychczasowej aktywności zawodowej a świetle ww. oświadczenia brak jest podstaw do jednoznacznego zaprzeczenia, że po zakończeniu ostatniego zatrudnienia aktualnie M. F. nie podejmuje pracy zawodowej właśnie z uwagi na stan zdrowia niepełnosprawnego małżonka, którego stopień samodzielności ogranicza się praktycznie do samodzielnego spożycia posiłków i leków wcześniej przygotowanych przez żonę i związaną z tym faktem konieczność zapewnienia małżonkowi stałej opieki, a nie z uwagi na inne okoliczności. Dodać należy, że osoba wymagająca opieki, mimo posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności była aktywna zawodowo do 20 lutego 2022 r., jednak z uwagi na pogarszający się stan zdrowia i chorobę nowotworową zakończyła pracę zawodową, przechodząc na rentę.
Z załączonego do akt sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z 20 stycznia 2021 r. wynika jednoznacznie że R. F. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 23 listopada 2020 r., przy czym orzeczenie ważne było do 31 stycznia 2023 r., a w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wymaga on zapewnienia stałej bądź długotrwałej opieki i pomocy opiekuna. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam stwierdził że stan zdrowia R. F. pogarsza się coraz bardziej, a opiekę w niezbędnym zakresie adekwatnie do potrzeb zapewnia mu żona.
Kolegium odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnośnie do braku legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazuje, że w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej przedłożył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach z 20 kwietnia 2023 r., z którego wynika, że R. F. jest osobą niepełnosprawną od 45 roku życia, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 23 listopada 2020 r., przy czym orzeczenie wydane zostało do 30 kwietnia 2026 r. W pkt 7 orzeczenia stwierdzono że wymaga zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia nakazuje traktować niepodejmowanie zatrudnienia pod warunkiem, że niepodejmowanie zatrudnienia jest obecnie związane z koniecznością zapewnienia danej osobie wymaganej opieki.
Kolegium odniosło się także do uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odmowy przyznania świadczenia skarżącej z powodu niezachowania przesłanki z art. 17 ust.1b u.ś.r. Rozpatrując sprawę Kolegium zdecydowało przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które jednoznacznie wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Tym samym fakt, że w rozpatrywanym przypadku kryterium wiekowe przewidziane przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zostało zachowane, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu.
Kolegium nie podzieliło także stanowiska Wójta o niezachowaniu przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt. 2a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego wbrew stanowisku organu I instancji małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ustawodawca w przesłance negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W rozpatrywanym przypadku zarówno wiek jak i stan zdrowia skarżącej nie stanowią obiektywnej przeszkody wykluczającej możliwość zapewnienia niepełnosprawnemu małżonkowi stałej opieki w związku z czym brak jest podstaw do oceny powodów, dla których dzieci osoby wymagającej opieki jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym nie są w stanie podjąć się opieki nad ojcem.
W ocenie Kolegium prawo osób obciążonych wobec R. F. obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności było by uzasadnione w sytuacji, gdyby skarżąca jako współmałżonka osoby wymagającej opieki z powodu wystąpienia obiektywnych przesłanek czy też orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności sama nie była w stanie podjąć się realizacji tego obowiązku. Kolegium stwierdziło, że na gruncie niniejszej sprawy małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność.
Mając na uwadze powyższe rozważania Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do jednoznacznego ustalenia, czy zachodzą łącznie wszystkie opisane powyżej przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym celu przeprowadzi w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. W jego toku ustali m. in. po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., tak by nie było wątpliwości co do tego czy rezygnacja zatrudnienia bądź niepodejmowanie pracy zarobkowej przez opiekuna związane jest z koniecznością zapewnienia małżonkowi stałej opieki i czy zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem uzasadnia rezygnację z zatrudnienia czy też w sposób zupełny wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej.
Następnie organ ustali, czy zachodzi związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy rezygnacją, niepodejmowaniem przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowaniem w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki swojemu mężowi. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w oparciu o przedłożone w toku postępowania dokumenty i oświadczenia wnioskodawczyni, jak i po uzupełnieniu materiału dowodowego winien dokładnie wykazać, czy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu małżonkowi istnieje ww. rozumieniu związek przyczynowo skutkowy.
W sprzeciwie od tak wydanej decyzji wniesiono o jej uchylenie, wskazując, że organ odwoławczy, skupiając się na zagadnieniach zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki, błędnie oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy i niesłusznie uznało, że doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem zaskarżona decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Kolegium w zaskarżonej decyzji poza wskazaniem właściwej wykładni art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie wskazało na żadne inne okoliczności wymagające dokładniejszego wyjaśnienia, bowiem zagadnienia związane z zakresem opieki i związku przyczynowego zostały przez organ I instancji dostatecznie dokładnie wyjaśnione. Organ odwoławczy na koniec uzasadnienia wskazał, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien przeprowadzić kolejny wywiad środowiskowy celem usunięcia wątpliwości dotyczących opieki sprawowanej przez skarżącą oraz związku przyczynowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia. Takie wytyczne organu odwoławczego stoją w sprzeczności nie tylko z dotychczas zebranym w sprawie materiałem dowodowym i jego oceną przez Kolegium, ale również z przedstawioną przez Kolegium wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zdaniem strony skarżącej, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki został bardzo szczegółowo przez organ I instancji zbadany w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 18 grudnia 2022 r. oraz przedstawiony został przez skarżącą w złożonych przez nią oświadczeniach. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad stwierdził jednoznacznie, co też w uzasadnieniu decyzji wskazało Kolegium, podając że "Obecnie z uwagi na stan zdrowia i konieczność zapewnienia mężowi stałej opieki Pani M.F. nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy". Powyższe okoliczności nie zostały przez organ odwoławczy w żaden sposób zakwestionowane, przy czym Kolegium jednoznacznie wskazało, że art. 17 us.t 1 cyt. ustawy na równi z rezygnacją z zatrudnienia nakazuje traktować niepodejmowanie zatrudnienia pod warunkiem, że niepodejmowanie zatrudnienia jest obecnie związane z koniecznością zapewnienia danej osobie wymaganej opieki.
Skarżąca powyższe stanowisko w pełni podziela i podkreśla, że zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy.
Strona skarżąca wskazała, że przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącą brać należy pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuację, nie zaś sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Strona na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia, do którego podjęcia obecnie jest zdolna w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem przyjąć należy, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
W takim stanie faktycznym i prawnym jako zbędne jawi się przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zalecanie przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego, skoro organ odwoławczy nie zakwestionował rzetelności wywiadu przeprowadzonego w sprawie 18 grudniu 2022 r. Za zbędne, zdaniem sprzeciwiającej, uznać należy również ustalanie historii jej zatrudnienia skoro Kolegium jednoznacznie opowiedziało się za taką wykładnią art. 17 ust. 1, zgodnie z którą związek przyczynowy oceniać należy na dzień złożenia wniosku bez względu na to kiedy i z jakich przyczyn wcześniej doszło do rezygnacji z zatrudnienia, bowiem na równi z rezygnacją stawiać należy jego niepodejmowanie, przez co rozumieć należy konieczność ustalenia, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki jest na tyle szeroki, że uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Skoro zatem organ I instancji wprost stwierdził, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakiejkolwiek formie, a organ odwoławczy ustaleń tych nie zakwestionował, to uznać należy, że stan faktyczny w sprawie wyjaśniony został dostatecznie dokładnie i pozwalał na podjęcie merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższego strona skarżąca stwierdziła, że Kolegium niezasadnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w sprawie brak jest okoliczności wymagających dodatkowego szczegółowego wyjaśnienia, a które miałyby istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Według art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi.
Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie zatem z art. 138 § 2 k.p.a., którego zastosowanie podlega ocenie przez sąd administracyjny w ramach kontroli wywołanej sprzeciwem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu.
Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.
Ocena objętej sprzeciwem decyzji Kolegium, przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., doprowadziła do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze.
Niewątpliwie rację ma Kolegium w zakresie, w jakim uznało, że Wójt dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, że data powstania niepełnosprawności u męża wnioskodawczyni w orzeczeniu o niepełnosprawności może stanowić przesłankę odmownego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrażone w tym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu jawi się jako prawnie niedopuszczalne i nie znajduje uzasadnienia.
Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W powyższym zakresie należy zatem przyznać rację Kolegium, które stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u męża skarżącej uznało za błędne.
Sąd w składzie orzekającym podziela także stanowisko Kolegium w zakresie możliwości przyznania na gruncie niniejszej sprawy świadczenia pielęgnacyjnego żonie osoby wymagającej opieki. Zdaniem Sądu bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego żonie w związku z opieką nad mężem. Z przepisu tego wynika bowiem, że to małżonek w pierwszej kolejności może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad drugim małżonkiem. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się oświadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Wynika z niego, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 czerwca 2023 r., II SA/Gd 1008/22, CBOSA).
Stwierdzić jednak należy, że brak dokonania przez organ I instancji oceny zaistnienia w sprawie przesłanek statuowanych przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., który legł u podstaw wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, nie wpisuje się w dyspozycję normy prawa procesowego (art. 138 § 2 k.p.a.) zastosowanej w sprawie przez Kolegium. Jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie tej regulacji ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji, przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania. Konsekwencją zaś skorzystania przez organ odwoławczy z wyżej wymienionej regulacji powinno być wskazanie naruszonych przepisów procesowych z jednoczesnym wyjaśnieniem, na czym polegało ich naruszenie oraz jakich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wyjaśniono. Takich naruszeń Kolegium w ogóle nie wykazało bądź przyznało wadliwie doniosłość prawną wymienionym w swoim rozstrzygnięciu okolicznościom koniecznym do wyjaśnienia. W istocie to Kolegium uchyliło się od dokonania oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało na konieczność dokonania konkretnych ustaleń w zakresie dokładnego ustalenia jak dotychczas przebiegała aktywność zawodowa wnioskodawczyni. W szczególności, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do jednoznacznego zaprzeczenia, że po zakończeniu ostatniego zatrudnienia, skarżąca nie podejmuje pracy zawodowej właśnie z uwagi na stan zdrowia męża. Kolegium zobowiązało przy tym Wójta do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego tak, aby nie było wątpliwości co do tego, czy rezygnacja z zatrudnienia bądź niepodejmowanie pracy zarobkowej przez opiekuna związana jest z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem oraz czy zakres sprawowanej opieki uzasadnia rezygnację z zatrudnienia i czy w zupełny sposób wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela jednak tak wyrażonego stanowiska Kolegium co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w zakreślonym wyżej kierunku. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego zebrany został materiał dowodowy umożliwiający jego ocenę przez Kolegium, które posiada przy tym uprawnienie do skorzystania, w przypadku wątpliwości - z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że w aktach postępowania znajduje się dokumentacja dotycząca aktywności zawodowej sprzeciwiającej, w postaci świadectw pracy, umowy zlecenia oraz oświadczenia z 20 grudnia 2022 r., wskazującego datę zakończenia ostatniej pracy zarobkowej.
Ponadto stan zdrowia jej męża wynika z posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz obszernej dokumentacji medycznej, a zakres opieki świadczonej mu przez żonę wynika z wywiadu środowiskowego i oświadczeń wnioskodawczyni. W aktach znajdują się także informacje z baz Urzędu Pracy. Zebrane w aktach dowody pozwalają na ustalenie, w jakim zakresie mąż skarżącej jest samodzielny i jaką opiekę świadczy mu żona. Treść wniosku oraz złożonych oświadczeń skarżącej pozwala przy tym na ocenę, czy powodem rezygnacji z zatrudnienia był stan zdrowia męża.
W ocenie Sądu z lektury rozstrzygnięcia kasacyjnego nie wynika, aby akta sprawy nie dostarczyły pełnego materiału pozwalającego na samodzielną ocenę przez organ odwoławczy przesłanek istotnych z punktu widzenia treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., albo też, aby Kolegium nie było w stanie w trybie art. 136 k.p.a. uzyskać dodatkowego materiału. Prowadzi to do wniosku, że w istocie to organ odwoławczy uchylił się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia po dokonaniu wnikliwej analizy akt sprawy w przedmiocie złożonego przez wnioskodawczynię wniosku.
Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również ewentualne braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, można uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA).
Należy także zauważyć, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle. Podsumowując powyższe rozważania także w tym aspekcie, przyjąć należy, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążył bowiem obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa).
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona ponownej oceny zebranego materiału dowodowego z perspektywy jego zupełności i kompletności w zakresie orzeczenia co do istoty i ewentualnie przeprowadzi samodzielnie dowody na okoliczności wymagające w jego ocenie uzupełnienia i wykazania wobec treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., a następnie na tej podstawie rozstrzygnie sprawę wniosku o przyznanie sprzeciwiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji organu II instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.