Uzasadnienie
D. Z. i T. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 5 września 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 20 maja 2019 r., w przedmiocie nałożenia w postępowaniu naprawczym obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
PINB prowadził postępowanie w sprawie stoiska plenerowego usytuowanego na terenie działki nr [...] i nr [...] w K. obręb [..], w skład którego wchodziło 12 obiektów, tj. wiat, przekryć namiotowych, wiaty wraz z kotłem ciepłowniczym i instalacją, miejsc parkingowych, tablic reklamowych, utwardzenia terenu działki oraz instalacji wodnej do podlewania kwiatów. Postępowanie w sprawie nr [...] dotyczyło tunelu foliowego – przekrycia namiotowego pełniącego funkcję szklarni, o konstrukcji stalowej i wymiarach 6,5 m x 20,9 m, zrealizowanego na terenie działki nr [..] na mocy decyzji Burmistrza Gminy z dnia 16 czerwca 1996 r. Inwestorami robót byli D. Z. i T.Z.
W toku postępowania organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanego w roku 1996 r. pozwolenia na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu (długości i szerokości), w związku z tym, w ramach procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, decyzją z dnia 20 maja 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego tunelu, który powinien zostać uzgodniony z Konserwatorem Zabytków Powiatu. Termin do wykonania tych obowiązków wyznaczono do dnia 31 grudnia 2019 r.
Decyzja ta została zaskarżona przez małżonków Z., a po rozpoznaniu odwołania WINB decyzją z dnia 5 września 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu WINB wskazał, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże wymiary wskazane w zatwierdzonym projekcie wynosiły 6,0 m x 22,5 m, natomiast zrealizowany obiekt ma wymiary 6,5 m x 20,9 m. To oznacza, że zmniejszenie długości tunelu w stosunku do projektowanej o 1,6 m stanowi 7,1 %, zaś zwiększenie szerokości obiektu o 0,5 m stanowi 8,3 %. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5a Prawa budowalnego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie jest zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, tylko jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:
- 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;
- 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;
- 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;
- 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
W niniejszej sprawie odstępstwa przekraczają wartość 2% ustalonych w projekcie parametrów. Ponadto, z materiału sprawy wynika, że działka nr [..] znajduje się w zespole urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, wobec czego wymaganą dokumentację projektową należy uzgodnić z konserwatorem zabytków. Organ odwoławczy uznał, że na wykonanie przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, tym bardziej, że z zebranego materiału wynika, że obiekt ten znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali.
Wobec tego, zdaniem WINB, prawidłowo w sprawie zastosowano tryb art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązki umożliwiające doprowadzenie budowy wykonanej z istotnymi odstępstwami do stanu zgodnego z prawem.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ponieważ nie dotyczy ono obiektu usytuowanego na terenie objętym postępowaniem wszczętym przez PINB. Uzasadniając to żądanie skarżący wskazali, że organy błędnie zakwalifikowały m.in. przedmiotowy tunel, jako obiekt wybudowany na terenie stoiska plenerowego. Obiekt ten wprawdzie znajduje się na terenie działek nr [..] i 1[..], ale nie wchodzi w skład tego stoiska, albowiem jego teren ograniczony jest ogrodzeniem, a tunel nie znajduje się na tym terenie. W związku z tym przedmiotowy obiekt w sposób formalny nie jest objęty wszczętym postępowaniem.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W ocenie Sądu należy zwrócić uwagę na to, że organy nadzoru budowlanego przyjmując, że odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego były istotne, oparły się o art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a Prawa budowlanego. Przepis ten w brzmieniu przyjętym przez organ obowiązuje od 1 stycznia 2017 r. Natomiast przepis ten w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane - Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego.
Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2957/14 – dostępny w CBOSA).
W tej sprawie ma to znaczenie o tyle, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji tunel foliowy – przekrycie namiotowe pełniące funkcję szklarni, o konstrukcji stalowej wymiarach 6,5 m x 20,9 m, zrealizowano na terenie działki nr [..] na mocy decyzji Burmistrza Gminy z dnia 16 czerwca 1996 r. Tym samym dla oceny czy obiekt ten wykonano z odstępstwami istotnymi od zatwierdzonego decyzją o pozwolenia na budowę winny mieć zastosowanie bardziej liberalne dla inwestorów przepisy obowiązujące do 31 maja 2004 r.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu przedstawionego w skardze jakoby postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie nie dotyczyło wzmiankowanego obiektu. Bezspornym jest, iż organ I instancji zawiadomił strony w dniu 30 sierpnia 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stoiska plenerowego usytuowanego na terenie działki nr [..] i nr [..] w K. obręb [..] wskazując, iż dotyczy ono między innymi przekryć namiotowych. Sporny tunel namiotowy – przekrycie namiotowe co jest bezsporne zlokalizowany jest na terenie objętym postępowaniem i nieuzasadnione jest twierdzenie, iż prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie go nie dotyczy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.