Uzasadnienie
Skarga A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. wypowiedział skarżącej Spółce wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w G. przy ul. D., nr działki [..], o powierzchni 23 443 m2, w udziale 1/1, według stawki 3%, w kwocie 93 537,57 zł, i zaoferował przyjęcie nowej jej wysokości – w kwocie 420 412,71 zł.
Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca dwa wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dwóch gruntów, w tym położonego przy ul. D. w G., nie została doręczona użytkownikowi wieczystemu, a zatem nie korzysta z domniemania skutecznego doręczenia i nie wywołuje zamierzonych przez organ skutków prawnych. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz na kopercie, znajdujących się w aktach, brak informacji, kiedy została awizowana przesyłka, jak i podpisu doręczyciela. Skarżąca powołała treść art. 39, art. 42 § 1-3, 43 oraz 44 k.p.a., a także § 21 ust. 1 i § 37 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług przez operatora wyznaczonego (Dz.U. z 2013 r., poz. 545) oraz wybrane orzecznictwo i wskazała, że dla uznania, że przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające jedynie stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki – przy czym w niniejszej sprawie czynność dwukrotnego awizowania nie jest potwierdzona.
Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W przeciwnym razie, zdaniem skarżącej, nie można przyjąć, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie zastosowano tzw. "żółty" blankiet potwierdzenia odbioru, dlatego też brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., a ich bezsporne ustalenie jest konieczne, by przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. W niniejszej sprawie nie można więc ustalić, czy przesyłka była prawidłowo awizowana. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz kopercie nie ma informacji, czy i w jaki sposób strona została zawiadomiona o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, a także czy przesyłka została powtórnie awizowana. W związku z powyższym, według skarżącej, nie ze swojej winy uchybiła ona terminowi do wniesienia wniosku o ustalenie.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz., 256 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie.
W ocenie Kolegium, skarżąca Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu z zachowaniem terminu ustawowego, składając również sam wniosek o ustalenie, jednakże nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ powołał wybrane przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń i stwierdził, że aby uznać pismo organu za skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. w aktach sprawy musi znajdować się dowód, z którego jednoznacznie i jasno wynikać będzie, jak działał doręczający i czy wymogi skuteczności fikcji doręczenia zostały spełnione. Konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w art. 44 k.p.a. czynności doręczyciela. Zastosowanie tzw. "żółtego" blankietu potwierdzenia odbioru należy więc, zdaniem Kolegium, uznać za zasadniczo nieprawidłowe oraz uniemożliwiające prześledzenie i rzeczywiste ustalenie kolejnych czynności doręczyciela.
Organ wyjaśnił jednocześnie, że pisma zaadresowane do osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej mogą być doręczone do rąk osoby lub osób uprawnionych w danej jednostce organizacyjnej do odbioru pism. Upoważnienie do odbioru pism zwykle wynika przy tym ze sposobu podziału pracy w konkretnej jednostce, jak i może wynikać z pisemnego upoważnienia. Organ zauważył również, że osoba doręczająca pismo nie ma obowiązku każdorazowego sprawdzania, czy odbiera je osoba uprawniona do odbioru pism, oraz że jednostka organizacyjna ponosi odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przyjmowania pism i wyznaczenie odpowiednich osób do wykonywania w tym zakresie czynności.
Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie doszło do zastosowania opisanej w art. 44 k.p.a. konstrukcji prawnej fikcji doręczenia. Z akt sprawy wynika, że dwukrotnie bezskutecznie awizowany list polecony za potwierdzeniem odbioru (żółty blankiet) zwierający wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu został zwrócony do nadawcy i złożony do akt sprawy ze skutkiem doręczenia. Na dokumencie tym znajduje się wyłącznie pieczęć nadania (13 grudnia 2020 r.), adnotacja: "zwrot – nie podjęto w terminie" (2 stycznia 2020 r.) oraz pieczęć "adresata nie zastano – awizowano w UP [..]" (bez daty). Kolegium wskazało, że celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości doręczenia przesyłki zleciło organowi pierwszej instancji uzyskanie wyjaśnień od operatora pocztowego. Z wyjaśnień tych wynika, że przesyłka została wydana do doręczenia w dniu 17 grudnia 2019 r. oraz że z powodu nieobecności adresata osoba doręczająca wystawiła awizo, które pozostawiono w portierni firmy skarżącej.
Powtórne awizo wystawiono w dniu 27 grudnia 2019 r. i pozostawiono je również w portierni firmy skarżącej. FUP [..] w dniu 2 stycznia 2020 r. podjęła decyzję o zwrocie przesyłki do nadawcy – nie odebranie przesyłki w wyznaczonym terminie. Ponadto w wyjaśnieniach wskazano, że adresat nie posiada oddawczej skrzynki pocztowej, a korespondencja oraz zawiadomienia pozostawiane są na portierni.
W ocenie Kolegium, z wyjaśnienia operatora pocztowego wynika, że proces doręczenia w badanej sprawie, jakkolwiek nieopisany w sposób należyty na doręczanym dokumencie, został przeprowadzony prawidłowo. W ocenie organu skoro doszło do awizowania przesyłki, a nie jej doręczenia, prawdopodobnie w trakcie dokonywania tej czynności w siedzibie skarżącej nie była obecna żadna osoba uprawniona do odbierania korespondencji, a osoby pracujące na portierni z woli swojego pracodawcy nie były stosownie upoważnione i prosiły o wystawianie kolejnych awiz. Zdaniem Kolegium, informacja o wystawianiu ww. awiz nie została przez te osoby przekazana dalej, w konsekwencji czego skarżąca nie mogła podjąć czynności związanych z odbiorem przesyłki. Okoliczności te obciążają skarżącą jako pracodawcę, wskazują bowiem według organu na niewłaściwą organizację pracy.
Tym samym organ stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W ocenie Kolegium, skarżąca miała możliwość, już przy zachowaniu należytej staranności wymaganej od przeciętnej osoby należycie dbającej o własne sprawy, uzyskać informację o toczącym się postępowaniu i wydaniu decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że od strony jako przedsiębiorcy, a więc profesjonalisty, można wymagać znacznie większej staranności.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona albo, że jest uzasadniona w innej wysokości, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, dlaczego nie doręczono pisma zawierającego wypowiedzenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu do sekretariatu skarżącej, ewentualnie dlaczego nie pozostawiono awizo tego pisma w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej zlokalizowanej przed budynkiem Sekretariatu,
- 2) art. 43 k.p.a. poprzez uznanie że w sprawie miało miejsce skuteczne doręczenie zastępcze, od którego należy liczyć rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podczas, gdy przesyłka zawierająca wypowiedzenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nie była prawidłowo awizowana, a w konsekwencji, że nie została w ogóle skutecznie doręczona skarżącej,
- 3) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości nastąpiło bez jej winy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2021 r.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości uznania za dokonane, w trybie art. 44 k.p.a., doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu i w sytuacji uchybienia terminowi do dokonania czynności brak spełnienia przez stronę przesłanki przywrócenia terminu tj. uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. Kwestia zaś dopuszczalności skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w tym przedmiocie rozstrzygnięta została w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzono w niej, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przywołanej powyżej uchwale NSA z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18. Tym samym, złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było w niniejszej sprawie dopuszczalne i Sąd ten jest właściwy do jej rozpoznania.
Wskazać należy zatem, że zgodnie z treścią art. 58 k.p.a. organy administracji publicznej mogą orzec o przywróceniu uchybionego terminu na prośbę zainteresowanego, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz zainteresowany dopełni czynności, dla której termin był określony, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Z treści art. 58 k.p.a. wynika więc, że jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy.
Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie to nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Należy zatem podkreślić, że omawiana instytucja może zostać zastosowana jedynie w przypadku ustalenia, że określony termin rozpoczął swój bieg. Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że od uchybienia terminowi należy odróżnić sytuację, gdy termin bez winy strony lub innego podmiotu uprawnionego do dokonania czynności procesowej w ogóle nie zaczął biec mimo pozorów nastąpienia takiego zdarzenia prawnego (por. wyrok WSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Wieczorek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 58, w zbiorze LEX). W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. Oznacza to w szczególności, że organ, do którego wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego, powinien swoje ustalenia rozpocząć od tego, czy żądanie strony odnosi się do aktu, który został prawidłowo doręczony.
Ustalenie takie determinuje dopuszczalność rozważenia, czy strona ponosi winę w uchybieniu terminu. Brak możliwości stwierdzenia, że termin rozpoczął i zakończył swój bieg czyni bezprzedmiotowym rozważanie tego, czy strona nie dochowała terminu w sposób zawiniony (por. wyrok WSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 194/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie, w związku z podnoszoną przez skarżącą argumentacją, kluczową zatem kwestią jest ustalenie, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trybie art. 44 k.p.a. i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminowi, którego przywrócenie wnosi skarżąca Spółka.
Mając na uwadze istotę sporu w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (dotyczącym miejsca doręczenia pisma osobom fizycznym) i 43 (dotyczącym doręczenia zastępczego): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie, stosownie do art. 44 § 4 k.p.a., uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, przy czym przepis art. 44 stosuje się odpowiednio.
Z uregulowania zawartego w art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym artykule. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1946/19; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie.
Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 44).
W związku z powyższym dla uznania, że decyzja została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez organ administracji, że placówka pocztowa zawiadomiła adresata o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym, przy czym dla ustalenia daty uznania przesyłki za doręczoną istotne jest, kiedy do tego zawiadomienia doszło. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11; z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 419/10; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu (jednostki), który go wystawił. Natomiast domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wątpliwości co do prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. są uzasadnione, w szczególności zasadna jest argumentacja strony skarżącej co do prawidłowego zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas.
Należy bowiem zauważyć, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, kiedy wystawiono pierwsze awizo ww. przesyłki adresowanej do skarżącej. Daty awizacji nie wskazano zarówno na kopercie, na której znalazła się jedynie pieczątka informująca o samym dokonaniu awizacji, bez daty jej dokonania i bez podpisu doręczyciela, jak i brak jest takiej informacji na potwierdzeniu odbioru, tzw. "żółtym blankiecie’’. Informacja ta, jak słusznie zauważyła skarżąca, nie wynika również z wyjaśnień złożonych przez operatora pocztowego. W wyjaśnieniach Poczty Polskiej S.A. z dnia 23 kwietnia 2021 r. wskazano bowiem datę wydania przesyłki do doręczenia, a nie wystawienia pierwszego awiza.
Nie można przy tym z góry przyjmować, że obie powyższe czynności dokonane zostały tego samego dnia, tj. 17 grudnia 2019 r. Wniosek taki nie znajduje potwierdzenia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał więc, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób ustalić, kiedy dokonano pierwszej awizacji przesyłki. Z tego względu, wbrew twierdzeniu Kolegium, nie można jednoznacznie określić, w jakiej dacie – skarżąca – została zawiadomiona o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej oraz w jakim terminie możliwy był jej odbiór, a tym samym stwierdzić, czy zostały wypełnione wszystkie wymogi dla przyjęcia domniemania skutecznego doręczenia przesyłki, to jest tzw. fikcji doręczenia. W aktach sprawy nie udokumentowano dokonania wszystkich czynności wynikających z art. 44 k.p.a., przy czym podkreślenia wymaga, że zaistniałych wątpliwości nie rozwiały również wyjaśnienia złożone przez operatora pocztowego.
Podkreślić w tym miejscu należy, że domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku.
Należy w takim przypadku podkreślić odpowiednią adnotację zamieszczoną w zawiadomieniu. Fakt, że nie zawiera on rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki. Przepis art. 44 k.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 350/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe należało uznać za zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 (zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 (według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) i art. 80 k.p.a. (który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Wbrew twierdzeniom organu z materiału dowodowego sprawy nie wynika, czy proces doręczenia przesyłki przebiegał prawidłowo. Wątpliwości co do daty pierwszego awizowania przesyłki, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym stanowiska Poczty Polskiej zawartego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r., pozostały niewyjaśnione.
Tym samym przedwczesna była ocena spełnienia przesłanek przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, w sytuacji braku prawidłowych ustaleń dotyczących uchybienia terminowi dokonania czynności.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony, skarżąca podniosła, iż posiada skrzynkę oddawczą, w której powinna zostać umieszczona informacja o pozostawieniu przesyłki, jednakże niczym nie poparła powyższego twierdzenia. Jako że w wyjaśnieniach Poczty Polskiej wyraźnie wskazano, że Spółka nie posiada skrzynki pocztowej, to w sytuacji, gdy strona zaprzecza temu twierdzeniu, powinna była poprzeć swoje stanowisko odpowiednimi dowodami, celem wykazania, że skrzynka pocztowa skarżącej faktycznie istnieje i funkcjonuje. W braku przedstawienia takich dowodów, twierdzenia skarżącej nie mogły zostać uwzględnione.
Odnosząc się natomiast do kwestii pozostawienia zawiadomienia o przesyłce w portierni budynku biurowego Spółki wskazać należy, że na ustalenie, czy takie działanie doręczyciela było prawidłowe, mają wpływ indywidualne okoliczności sprawy, które wymagają każdorazowej analizy w świetle ustaleń danego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, konkluzja organu, zgodnie z którą adresat nie zapewnił warunków przyjmowania przesyłek pocztowych, oparta jedynie na wyjaśnieniach operatora pocztowego wskazujących na pozostawienie zawiadomienia o przesyłce była przedwczesna. Zagadnienie to powinno zostać przeanalizowane przez organ w świetle dokonanych istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Kolegium powołało jedynie wyjaśnienia operatora pocztowego, zgodnie z którymi "korespondencja oraz zawiadomienia pozostawiane są na portierni Firmy A.", jednak nie zweryfikowano, czy takie działanie doręczyciela w świetle wyjaśnień strony w zakresie funkcjonowania Spółki, w tym przyjmowania przesyłek pocztowych w budynku biurowym jest uzasadnione i prawidłowe.
Stanowisko organu opiera się przy tym w części na domysłach – jak wskazuje bowiem organ, skoro doszło do awizowania przesyłki a nie jej doręczenia, to prawdopodobnie w trakcie dokonywania tej czynności w siedzibie Spółki nie była (być może z uwagi na zbliżający się czas świąteczny) obecna żadna osoba uprawniona do odbierania korespondencji i zdaniem organu osoby pracujące na portierni nie przekazały pozostawionej przez doręczyciela informacji, a w konsekwencji Spółka nie mogła podjąć czynności związanych z odbiorem korespondencji.
W ocenie Sądu twierdzenia takie nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Powyższe kwestie nie zostały w stopniu wystarczającym wyjaśnione i ocenione przez organ.
Końcowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że skarżąca podniosła w treści skargi zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie miało miejsce skuteczne doręczenie zastępcze. Należy wyjaśnić, że Kolegium uzasadniając swoje twierdzenia wskazywało na art. 44 k.p.a., tj. na domniemanie skutecznego doręczenia przesyłki w związku z niemożnością doręczenia pisma w sposób wskazany w innych przepisach. Organ wbrew twierdzeniu skarżącej nie uznał, by miało miejsce doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a., przepis ten nie został więc przez niego naruszony.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że w toku prowadzonego przez organ postępowania nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego jednoznacznie uznać, że uzasadnione było przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., a tym samym czy doręczenie to wywołało wskazane przez organ skutki prawne. Przede wszystkim nie ustalono, co jest niezbędne dla przyjęcia tzw. fikcji doręczenia, kiedy dokonano pierwszej awizacji kierowanej do skarżącej przesyłki, zawierającej wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu.
W związku z powyższym nieuprawnione jest stwierdzenie przez organ, że w niniejszej sprawie miało miejsce uchybienie terminu do dokonania czynności i w konsekwencji przedwczesna jest ocena czy w okolicznościach niniejszej sprawy strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w pierwszej kolejności w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy dokona oceny prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.