Uzasadnienie
Decyzją z 31 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lipca 2017 r. orzekającej brak podstaw prawnych do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sprawie robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu nr [..] budynku przy ul. A. w G. Stan sprawy przedstawia się następująco:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 22 czerwca 2017 r. oględziny w zakresie przebudowy lokali nr [..] i nr [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. A. w G., po których pismem z 27 czerwca 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu nr [..]. Podczas oględzin organ I instancji w odniesieniu do lokalu [..] stwierdził, że:
- • nieznacznie przesunięto i odtworzono w miejscu historycznie istniejących (wg dokumentacji z 1939 r.), ścianek działowych w lekkiej technologii - częściowo z płyt gipsowo-kartonowych, a częściowo z przeszklonych profili aluminiowych, przez co wydzielono drugą łazienkę i korytarzyk, co zlikwidowało przechodni charakter jednego z pokoi, a ponadto wykonano zabudowę g-k pionów instalacyjnych,
- • zastąpiono istniejące stare grzejniki instalacją ogrzewania podłogowego bez ingerencji w piony instalacji centralnego ogrzewania, wykonując kilkucentymetrową warstwę technologiczną na podłodze,
- • wykonano w 2016 r. mechaniczny nawiew wentylacji do pomieszczeń, nie stwierdzono wykorzystania przewodów kominowych do podłączenia wentylacji mechanicznej, powietrze wyprowadzane jest jak dotychczas grawitacyjnie.
Powyższe ustalenia stały się podstawą do wydania decyzji 7 lipca 2017 r. o braku podstaw prawnych do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sprawie robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu nr [..] budynku przy ul. A. w G. J. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji.
Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB lub organ odwoławczy) wskazał, że prowadzi równolegle sześć postępowań administracyjnych dotyczących lokali nr [..] i nr [..] i przynależnej do lokalu piwnicy.
Postępowania te dotyczą: zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [..], zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [..], robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [..], robót budowlanych związanych z przebudową klatki schodowej w obrębie podestu na I p. przy lokalu nr [..] i nr [..], obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w odniesieniu do piwnicy zlokalizowanej w płd. - zach. narożniku przedmiotowego budynku, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do instalacji elektrycznej, instalacji sprężarki i instalacji ssaka ułożonych pomiędzy w/wym. piwnicą w płd. - zach. narożniku budynku a lokalem stomatologicznym nr [..] na I piętrze.
Niniejsza sprawa dotyczy robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [..], zlokalizowanego na I piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. A. w G., przeprowadzonych w 2016 i na początku 2017 roku.
Organ odwoławczy przywołał w swoim rozstrzygnięciu przepisy odnoszące się do pojęcia przebudowy i wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, a zgodnie z art. 30 ust. 1 roboty te nie wymagają również zgłoszenia.
W odniesieniu natomiast do art. 29 ust. 4 pkt 2 w/wym. ustawy, z którego wynika, że roboty dokonane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia należy przytoczyć zapisy planu miejscowego. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] dla obszaru, w którym znajduje się ul. A., tj.: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon [..]oraz ulic [..] i [..] uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Nr XXXVII/839/09 z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 12 z 22.01.2010 r., poz. 220), obszar objęty planem stanowi część historycznego układu urbanistycznego [..] utworzonego przez sieć ulic, układ parcelacyjny i zabudowę - wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A – [..] decyzją [..]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2007 r., (dla którego obowiązują przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2h prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz badań konserwatorskich i architektonicznych, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu historycznego zespołu urbanistycznego, dokonywanie podziałów nieruchomości, zmiany zagospodarowania terenu, w tym lokalizacja obiektów tymczasowych, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 ustalono ochronę konserwatorską obiektów historycznych w podziale na trzy grupy obiektów i kamienica mieszkalno-usługowa, ul. A., należy do grupy B obiektów o walorach kulturowych obejmujących: - budynki historyczne o charakterystycznej i tradycyjnej formie architektonicznej, niewyróżniające się szczególnymi cechami indywidualnymi, lecz wartościowe w skali zespołu; niektóre z nich uległy współczesnym przekształceniom, zachowując jednak czytelną historyczną formę.
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4f dla obiektów grupy B obowiązuje ochrona historycznej formy i wyrazu architektonicznego budynku tj. sposobu ukształtowania bryły, rodzaju i kształtu dachu, zasad kompozycji elewacji, rozmieszczenia, proporcji i kształtu stolarki; w uzasadnionych przypadkach ochronie podlegają także elementy wykończenia zewnętrznego obiektu, w tym użyte materiały i technologie mające wpływ na jego wygląd i wyraz architektoniczny.
Powyższe ustalenia zawarte są także w karcie terenu [..], na którym posadowiona jest przedmiotowa kamienica.
Odnosząc się do zapisów planu stwierdził WINB, że chociaż zgodnie z zapisami planu kamienica leży w obszarze wymagającym uzyskanie uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to jednak z zapisów zawartych w opisie planu wynika, że wymagają tego roboty budowlane ingerujące tylko w bryłę budynku, konstrukcję i elewacje.
Organ odwoławczy podkreślił, że wykonane roboty w lokalu nr [..] nie ingerują ani w bryłę zewnętrzną, elewację czy konstrukcję i wobec tego nie spełniają w/wym. przesłanek. Mając na uwadze powyższe przepisy jak również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie opisanych powyżej robót budowlanych polegających na przestawieniu ścianek działowych oraz zmianie instalacji centralnego ogrzewania nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót.
Zaznaczył organ odwoławczy, że niemniej zgodnie z art. 51 ust. 7 w/wym. ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj.:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w w/wym. przepisie pozwala na podjęcie działań w oparciu o przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego. Przy czym, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone (co ma miejsce w niniejszym przypadku), właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 powyższej ustawy, tj. albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Należy zaznaczyć, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast w sytuacji w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (co organ I instancji stwierdził w niniejszym przypadku), organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną (rozstrzygającą sprawę co do istoty).
W trakcie postępowania odwoławczego organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o następujące dokumenty:
* inwentaryzację architektoniczno - budowlaną fragmentów samodzielnych lokali budynku mieszkalno - usługowego Aneks do inwentaryzacji z 2014 r., wykonaną w kwietniu 2018 r., orzeczenie techniczne dotyczące stropu nad parterem z marca 2018 r., oświadczenie o zastosowaniu prawidłowych materiałów i zachowania parametrów instalacji centralnego ogrzewania.
Analizując materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny
- • zlikwidowano ścinkę działową pomiędzy kuchnią i łazienką,
- • przesunięto ściankę działową pomiędzy pokojem oznaczonym na inwentaryzacji 05 a kuchnią oznaczoną 07, przy czym jej obecna lokalizacja zgodna jest z projektem pierwotnym budynku,
- • zmieniono materiał ścianki działowej pomiędzy pokojami,
- • zmieniono instalację centralnego ogrzewania grzejnikową na instalację centralnego ogrzewania podłogową
- • obciążenie stropu od instalacji centralnego ogrzewania wynosi 6,52 kN/m2 i jest mniejsze od obciążenia założonego w projekcie archiwalnym tj. 8,50 kN/m2, zatem wykonane roboty budowlane nie powodują zwiększenia obciążenia istniejącego stropu i dociążenia fundamentów
- • lokal użytkowany jest jako mieszkanie, nie stwierdzono użytkowania jako lokalu usługowego.
Końcowo organ odwoławczy przyjął, że kontrolowana decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż nie występują w sprawie okoliczności obligujące do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Skargę na przedmiotową decyzję złożył J. P. zarzucając skarżonej decyzji:
- 1. naruszenie prawa własności określonego w Kodeksie Cywilnym, bowiem inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i organ nie może swoją decyzją zastępować tego prawa oraz sankcjonować przebudowę naruszającą współwłasność innych osób.
- 2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez:
- - pominięcie kwestii zmiany kubatury lokalu związanej z wykonaniem nowych warstw podłogowych, która to kwestia stanowi w ocenie skarżącego podstawę do zastosowania art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji zastosowanie art. 51 ust. 7 tej ustawy. Podniósł skarżący, że w sytuacji dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny wysokość części pomieszczeń nie spełnia wymagań warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
- - pominięcie podstawowej kwestii związanej z dokonaną przebudową lokalu nr [..] tj. wykonanej w nim instalacji wentylacji mechanicznej. Stanowi to zmianę warunków sanitarno-higienicznych w lokalu, a więc zmianę sposobu jego użytkowania wymagającą co najmniej zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Otwór nawiewny tej instalacji wykonano w ścianie zewnętrznej budynku, ingerując więc w wygląd elewacji, co zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji winno uzyskać akceptację Konserwatora Zabytków. Brak jest niezbędnej dokumentacji projektowej instalacji, co uniemożliwia sporządzenie jej oceny zgodnie z przepisami, dokonanie wymaganego jej odbioru i wykonania niezbędnych rocznych przeglądów tej instalacji. Organ wojewódzki zlecił organowi powiatowemu szczegółowy zakres ustaleń do wykonania w zakresie wentylacji mechanicznej, które nie zostały jednak zrealizowane. Pomimo tego organ sam stwierdził w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak podstaw do "wszczęcia postępowania" w zasadniczy sposób będąc niekonsekwentnym i sprzecznie z wcześniejszymi własnymi zaleceniami. W przypadku wentylacji mechanicznej zdaniem skarżącego opinie kominiarskie nie czynią zadość przepisom, na co wcześniej organ wojewódzki już wskazywał. Zakres dokonanej przebudowy odpowiada zakresowi przewidzianemu w złożonym przez inwestora wniosku skierowanym do Prezydenta Miasta o pozwolenie m.in. na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [..] na gabinet stomatologiczny. Ponadto, inwestor w toczących się przed Prokuraturą Rejonową dochodzeniach utrzymuje stale, że nabył udziały w nieruchomości jedynie w celu rozbudowy prowadzonego gabinetu stomatologicznego. Na zdjęciach z oględzin przeprowadzonych przez nadzór budowlany w lokalu widać m.in. wystające z podłogi pomieszczenia przewody doprowadzone w celu podłączenia fotela dentystycznego. Codziennie (od września 2016 r.) docierające z okien lokalu nr [..] do zajmowanego przeze mnie wraz z dziećmi mieszkania opary środków dezynfekcyjnych wskazują jednoznacznie na obecny charakter użytkowania lokalu, tj. usługi stomatologiczne. W sprawie szkodliwego oddziaływania tych oparów prowadzone jest obecnie dochodzenie przez Prokuraturę Rejonową. Pominięcie oczywistej zmiany sposobu użytkowania lokalu dokonanej we wrześniu 2016 roku stanowi o wadliwości decyzji organów nadzoru budowlanego i ich sprzeczności ze stanem faktycznym oraz planem miejscowym. Ponadto taka zmiana jest niewątpliwie niezgodna z obowiązującym planem miejscowym oraz rozporządzeniami Ministra Zdrowia w sprawie wymagań stawianych pomieszczeniom tego typu.
- 3. naruszenie art. 7 w związku z art. 7b ust. 2 k.p.a. pomimo wystąpienia skarżonego organu do powiatowego organu Inspekcji Sanitarnej o dokonanie pomiarów powietrza kwestia ta pozostała bez stosowanego wyjaśnienia, pomimo przedłożonej przez skarżącego opinii Komendanta Straży Pożarnej.
- 4. zakwestionował skarżący ustalenia w kwestii zakończenia robót budowlanych w lokalu nr [..], gdyż powiatowy organ ustalił, że roboty nie zostały zakończone a ostatecznie, bezpodstawnie organ wojewódzki stwierdza ich zakończenie. Ponadto stoi to w sprzeczności z oświadczeniami inwestora w tym względzie.
- 5. zarzucił skarżący naruszenie art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po trwającym ponad 12 miesięcy postępowaniu, bez wyjaśnienia znacznego zakresu wskazanych przeze skarżącego naruszeń prawa i przepisów.
- 6. ostatni zarzut odnosi się do naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego załatwienia sprawy i pozostawienie nie wyjaśnionymi podstawowych kwestii, na które zwracał uwagę w toku postępowania skarżący.
Na podstawie powyższych zarzutów wniósł skarżący o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem terminów i zasad określonych w k.p.a., uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, stwierdzenie zakresu kwestii pominiętych przez organ oraz wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa. Kwestionowana decyzja o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [..] przedmiotowego budynku przy ul. A. w G. do stanu zgodnego z prawem, wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej jako Prawo budowlane, z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły.
Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować (a więc także przebudowywać) w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: spełnienie podstawowych wymagań dotyczących nośności i stateczności konstrukcji obiektów budowlanych. Przepisy te określają obowiązki uczestników procesu inwestycyjnego, których muszą przestrzegać.
Uchybienie wskazanym zasadom może się wiązać z odpowiedzialnością administracyjną, karną lub cywilnoprawną. Rolą organu nadzoru budowlanego nie jest rozstrzyganie wszelkich sporów powstałych na tle procesu budowlanego. Zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego wyznacza art. 81 Prawa budowlanego. W myśl ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" art. 81 przywoływanej ustawy do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do art. 81 ust. 2 u.p.b. organy nadzoru budowlanego wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych ustawą. Oznacza to, że ustawa Prawo budowlane określa zakres właściwości organów nadzoru budowlanego, poza który nie mogą wykroczyć, pod rygorem nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają zakres sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń, stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, albo też przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji PINB ma obowiązek wszcząć postepowanie naprawcze uregulowane w art. 50, art. 51 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą ingerować w proces budowlany w czterech przypadkach, tj. gdy roboty budowlane prowadzone są: 1. bez wymaganego pozwolenia, 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jeżeli organ nadzoru budowlanego poweźmie wiedzę o zaistnieniu takich przypadków ma obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Z brzmienia całego art. 51 wynika, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) lub na jej legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3). Przystępując do tych czynności procesowych organ nadzoru budowlanego winien zawsze uwzględniać ratio legis unormowań art. 51 ust. 1 pkt 2, 3 i ust. 3 - 5 Prawa budowlanego, które dają pierwszeństwo legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego organ powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami. Legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych zależna jest od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jeżeli organ stwierdzi, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, wówczas może orzec, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przywrócenie stanu poprzedniego.
Natomiast, gdy organ dostrzeże możliwość legalizacji, wówczas powinien wdrożyć odpowiednio tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Zastosowanie tych unormowań wymaga najpierw dokładnego ustalenia zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych i zapobieżenie dalszej samowoli. W tym celu organ obowiązany jest wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, gdy nie zostały jeszcze zakończone.
W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że niniejsza sprawa dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych wykonanych w ramach przebudowy lokalu nr [..] budynku przy ul. A. w G. Powoduje to, że zarzuty skargi dotyczące emisji zapachów z tego lokalu i ich ewentualnej uciążliwości nie będą przedmiotem oceny, gdyż wykraczają poza przedmiot kontroli Sądu. Podobnie Sąd nie odniesie się do kwestii cywilnoprawnych spornych pomiędzy stronami, jak również zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [..] w budynku przy ul. A. w G. Nie odniesie się Sąd także do zarzutu wydania decyzji przez organ odwoławczy po 12 miesiącach prowadzenia postepowania, gdyż taki zarzut weryfikowany jest przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania.
Natomiast w ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia administracyjnego Sąd nie ocenia przestrzegania przez organy administracji terminów załatwienia sprawy. Kontrolę sądową w niniejszym postępowaniu wyznacza treść rozstrzygnięcia kwestionowanych decyzji i zastosowana podstawa prawna.
Ocenie poddane zatem zostaną zarzuty związane z kwestionowaniem zmiany kubatury lokalu nr [..], wykonania instalacji wentylacji mechanicznej oraz zarzuty skupiające się na naruszeniu przepisów postępowania dowodowego i zebrania niepełnego, zdaniem skarżącego, materiału dowodowego.
Orzekające w sprawie organy zakwalifikowały wykonane w lokalu nr [..] roboty jako przebudowę.
Oznacza to, że kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie w lokalu mieszkalnym ścianek działowych, wykonanie zabudowy pionów płytami k-g, zastąpienie istniejących grzejników instalacją ogrzewania podłogowego bez ingerencji w piony instalacyjne c.o., wykonanie mechanicznego nawiewu wentylacji do pomieszczeń wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ jej realizacja polega na wykonaniu robót budowlanych, które polegają na przebudowie (art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane), a w konsekwencji, czy konieczna jest ingerencja organów nadzoru budowlanego.
W ocenie Sądu błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, który nie dostrzega, że legalna definicja pojęcia przebudowy w zakresie przesłanki zmiany parametrów użytkowych lub technicznych odnosi się do obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali mieszkalnych w nim się znajdujących. Czym innym jest bowiem przebudowa obiektu, a czym innym przebudowa lokalu mieszkalnego znajdującego się w takim obiekcie. Prawo budowlane co do zasady interesuje natomiast obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu mieszkalnego odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w ww. zakresie.
W przedmiotowej sprawie, co zasadnie zauważyły orzekające w sprawie organy z taką ingerencją nie mamy do czynienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ścianki w lokalu nr [..] zostały wykonane z płyty kartonowo - gipsowej, są więc lekkiej konstrukcji, a zatem nie powodują takich obciążeń budynku, które wpływają na jego ogólną konstrukcję. Ich wykonanie nie wiązało się przy tym ze zmianą jakichkolwiek instalacji w lokalu, a tym bardziej w obiekcie. Podobnie zamiana grzejników na ogrzewanie podłogowe nie wiązało się ze zmianą jakichkolwiek instalacji.
Ponadto, choć postawienie ścianki powoduje wydzielenie dodatkowej powierzchni w mieszkaniu, to fakt ten nie decyduje jednak o kwalifikacji robót jako przebudowy, bowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń" musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa ściana nie powoduje natomiast przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności. Powyższe okoliczności wskazują więc, że sporna ściana jest ścianą działową, a nie nośną, zaś wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie - w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które niewątpliwie ingerują w konstrukcję obiektu - nie może zostać uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u stawy - Prawo budowlane, gdyż w żaden sposób nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu (zob. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12; z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1581/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, orzekające organy prawidłowo uznały, że kontrolowane roboty nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.
Zamiana grzejników na instalację ogrzewania podłogowego stanowi roboty zamykające się w ramach lokalu mieszkalnego, nie została ta zamiana wykonana z ingerencją w instalację grzewczą budynku. Efektem umieszczenia instalacji w podłodze jest podniesienie poziomu podłóg i owszem, zmiana kubatury lokalu mieszkalnego, ale jak już wyżej wywiedziono zmiana kubatury lokalu mieszkalnego nie oznacza ingerencji w kubaturę obiektu. Nie można zatem identyfikować podniesienia podłóg z definicją przebudowy obiektu, gdyż przy zastosowaniu stanowiska prezentowanego przez skarżącego każda wymiana nawierzchni podłogi musiałaby być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na przebudowę.
Odnosząc się do kwestii wykonania wentylacji mechanicznej to podkreślenia wymaga, że wentylacja w lokalu nr [..] nazywana mechaniczną przez organy w istocie jest wentylacją grawitacyjną, a jedynie wymiana powietrza odbywa się poprzez otwór, w którym zamontowany został elektryczny nawiew. Podkreślenia wymaga, że wentylacja ta nie jest wymuszonym obiegiem powietrza. Brak doprecyzowania jest prawdopodobną przyczyną sprzeciwu wobec tej instalacji skarżącego. Z dodatkowych ustaleń w tym zakresie dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że w sąsiednim lokalu nr [..] znajduje się wentylacja mechaniczna, natomiast w lokalu nr [..] jest ona grawitacyjna i podłączona do istniejących przewodów kominowych. Wbrew temu co twierdzi skarżący protokół kominiarski jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym prawidłowość jej wykonania i działania. Natomiast kwestionowanie tego przez skarżącego bezpodstawne i gołosłowne.
W rozpatrywanym przypadku istotnym jest, że WINB zweryfikował zarzuty skarżącego dotyczące sposobu wentylacji pomieszczeń w lokalu nr [..] budynku przy ul. A. w G., rodzaju urządzenia, ustalenia czerpni i wyrzutni powietrza, wpływu wodnej instalacji ogrzewania podłogowego na obciążenie istniejącego stropu. Następnie mając na względzie wyniki oględzin organy orzekające rzeczowo wyjaśniły dlaczego stanowisko tego specjalisty zasługuje na akceptację.
W świetle powyższych rozważań, za bezpodstawne należy też uznać zarzuty naruszenia art. 7, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, gdyż organ podał motywy rozstrzygnięcia, obrazujące tok myślowy organu. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wydanym przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu tych przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska.
Zarzut rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż Sąd rozpatruje skargę według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność naruszenia art. 12 k.p.a. mogłaby być oceniana tylko w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). o czym już wspomniano wcześniej.
Mając powyższe na uwadze, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego i postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.