Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 sierpnia 2019 r., sygn. [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z 26 kwietnia 2019 r., nr [..], w której ustalono opłatę adiacencką G. i L.G. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej – kanalizacji deszczowej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 18 grudnia 2018 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w U. przy ul. W., oznaczonej jako działki nr [..]-[..], stanowiącej własność G. i L. G. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy M. M.-C. sporządziła operat szacunkowy z 25 lutego 2019 r. na zlecenie Burmistrza Miasta, zgodnie z którym, w wyniku wybudowania kanalizacji deszczowej, wartość ww. nieruchomości wzrosła o kwotę 35.268,00 zł. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, były powiadamiane o wszystkich etapach sprawy, a przed wydaniem decyzji mogły zapoznać się z materiałami i dowodami w sprawie oraz wypowiedzieć się co do zebranych dokumentów.
Rada Miasta uchwałą Nr XXI/166/2008 z 26 czerwca 2008r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. nr 95, poz. 2423 z 25 sierpnia 2008 r.) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50% wzrostu wartości. Wobec powyższego, ustalono opłatę adiacencką w wysokości 17.634,00 zł, o czym orzeczono w decyzji Burmistrza Miasta z 26 kwietnia 2019 r.
L. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie tzw. autokontroli, tj. w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a.
Decyzją z 22 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pod pojęciem "budowy", należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia rozbudowy, jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy - w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione.
Organ zauważył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w ramach przedmiotowej inwestycji, dokonano rozbudowy sieci kanalizacji deszczowej w ciągu ul. W. w U. na odcinku 360 metrów, w tym budowy 30 modułów drenaży rozsączających wody opadowe. Niezależnie od tego przebudowano istniejący dotychczas fragment kanalizacji deszczowej, na co w treści odwołania wskazywał skarżący, mówiąc o istnieniu w ul. W. tego rodzaju infrastruktury technicznej. Bezsprzecznie w wyniku ww. inwestycji ul. W. została wyposażona w nowy odcinek kanalizacji deszczowej, którego dotychczas nie było. Poprawiło to z całą pewnością komfort korzystania z nieruchomości usytuowanych w jej bezpośrednim sąsiedztwie i zwiększyło ich wartość. Spełniona została zatem zasadnicza przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej.
Organ zwrócił uwagę na to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", a przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku wybudowania drogi lub jej przebudowy połączonej z rozbudową infrastruktury technicznej drogi, datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi i związanej z nią infrastruktury technicznej.
Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Powołując się na art. 54 Prawa budowlanego organ zauważył, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu.
Jak dalej wywodził organ, w niniejszej sprawie inwestor zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zakończenie budowy 18 grudnia 2015 r. Organ nadzoru budowlanego przyjął zgłoszenie i nie zgłosił sprzeciwu w terminie 14 dni. W konsekwencji, z upływem 14 dni od zgłoszenia zakończenia budowy, czyli terminu do wydania sprzeciwu przez organ w drodze decyzji administracyjnej, można przyjąć że nastąpiło formalne i legalne zakończenie budowy, tj. 2 stycznia 2016 r. i to od tej daty rozpoczął bieg opisany w art. 145 ust. 2 u.g.n., trzyletni termin na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wszczynając postępowanie 18 grudnia 2018 r. organ zachował termin przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n.
Odnośnie zarzutu braku "przyłącza" łączącego nieruchomość skarżącego z wybudowaną infrastrukturą organ wyjaśnił, że czym innym jest kanalizacja sanitarna, odbierająca ścieki z poszczególnych nieruchomości i odprowadzająca je do oczyszczalni ścieków, a czym innym kanalizacja deszczowa, umożliwiająca odpływ wód opadowych. Pierwsza z nich z założenia wymaga wybudowania przyłącza między daną nieruchomością, a ukrytą pod powierzchnią drogi infrastrukturą. Druga natomiast ogranicza się do usytuowania w asfaltowej nawierzchni drogi zakratowanych studzienek deszczowych, do których pod wpływem grawitacji spływa woda opadowa z wyżej położonych nieruchomości sąsiednich. W tej sytuacji, budowa przyłącza nie jest potrzebna, gdyż nadmiar wody opadowej spływa pod wpływem praw fizyki samodzielnie do najniżej położonego miejsca, w którym znajduje się studzienka deszczowa.
Wobec nie zakwestionowania przez skarżącego prawidłowości wyceny oraz wysokości opłaty oraz biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. G. zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność postępowania z przyczyn opisanych w przepisie art. 156 § 4 k.p.a. z uwagi na to, że przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej właścicielem nieruchomości położonej w U. przy ul. W. stała się spółka prawa handlowego A., co za tym idzie strona postępowania – osoba fizyczna L. G. nie jest właściwym adresatem wydanej decyzji.
W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 145 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przy czym błąd w wykładni polegał na zastosowaniu wykładni rozszerzającej przepisu art. 145 ust.
- 1. u.g.n. i uznaniu, że brak stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej może warunkować nałożenie opłaty adiacenckiej w oparciu o przesłankę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia, przy czym prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż opłata adiacencka nałożona może być jedynie w sytuacji a) stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (vide: brak możliwości podłączenia nie może skutkować ustaleniem opłaty adiacenckiej w oparciu o tę przesłankę) lub b) stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (brak znaczenia w niniejszej sprawie),
- - art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, z uwagi na okoliczność, iż kanalizacja deszczowa uległa jedynie przebudowie i rozbudowie niezmieniającej stanu faktycznego w przypadku nieruchomości położonej przy ul. W. w U., przy czym postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej może być wszczęte w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej infrastruktury oraz z uwagi na fakt, iż w obrębie nieruchomości położonej przy ul. W. w U. kanalizacja deszczowa już funkcjonowała co najmniej od roku 2012;
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj.:
- - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pomięcie w ramach postępowania dowodowego pisma strony z 14 marca 2019 r., zawierającego aktualne stanowisko skarżącego, wymienionego w zarzucie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w szczególności w zakresie kwestionowania wyniku wyceny nieruchomości, co spowodowało w konsekwencji uznaniem, że skarżący nie kwestionował wyceny wartości nieruchomości oraz finalnie wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej;
- - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, w której od dnia zakończenia realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi powiatowej nr [..] w ciągu ulicy W." minęły dwa lata i ponad 11 miesięcy (odbiór końcowy inwestycji- 23 grudnia 2019 r.), a większa część wskazanego okresu przypadała na czas obowiązywania przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu przed nowelizacją, która to nowelizacja umożliwiła organowi znaczące wydłużenie okresu nałożenia opłaty adiacenckiej, prowadząc w tym przypadku do utraty zaufania strony do działań organu administracji samorządowej;
- - art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; w sytuacji w której prowadzenie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak infrastruktury technicznej nadającej się do "przyłączenia" do nieruchomości położonej w U. przy ul. W. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta oraz umorzenie postępowanie, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, a także w oparciu o przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie tzw. autokontroli.
Skarżący podniósł również, że w niniejszej sprawie doszło do przebudowy infrastruktury drogowej, gdzie na niedużym odcinku zmodernizowano system odprowadzania wody deszczowej, jednak wobec niemożności nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu przebudowy drogi organ ustalił opłatę adiacencką za budowę kanalizacji deszczowej.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji organ nie miał i nie mógł mieć wiedzy na temat zmiany właściciela nieruchomości a skarżący – mimo że był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – nie poinformował o tej okoliczności ani w treści odwołania ani w innych oświadczeniach. Organ przypomniał, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym udział właściciela – bez względu na to, czy jest to osoba fizyczna czy prawna – w kosztach budowy takiej inwestycji jest obligatoryjny. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
G. G. (uczestniczka postępowania) złożyła pismo z 7 stycznia 2020 r., w którym poinformowała, że popiera skargę i zgłoszone w niej zarzuty oraz wnioski, natomiast kwestionuje jedynie zarzut nieważności postępowania. Strona zauważyła, że działki objęte zaskarżoną decyzją na moment wydawania decyzji przez organ I i II instancji stanowiły i nadal stanowią majątek wspólny L. i G. G. Spółka A. nigdy nie była właścicielem tych działek, gdyż sąd odmówił wpisu tej spółki do Ksiąg Wieczystych z uwagi na brak zgody G. G. na wniesienie tych działek do spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednakże nie z powodu podniesionych zarzutów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej – kanalizacji deszczowej.
W myśl art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwana dalej u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. opłatą adiacencką jest opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
Jak wynika z przepisów od art. 143 do 148b składających się na rozdział 7 u.g.n. "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej", ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych);
- 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej;
- 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;
- 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
W przypadku, gdy dojdzie do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich – jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji – niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., I OSK 2337/13, CBOSA).
W niniejszej sprawie niesporne jest to, że w miejscowości U. zrealizowano inwestycję "Przebudowa drogi powiatowej nr [..] w ciągu ul. W." polegającą na: przebudowie konstrukcji drogi wraz z budową nowych nawierzchni drogi (jezdnia, miejsca postojowe, chodniki, wjazdy), remoncie istniejącej i budowy nowej sieci kanalizacji deszczowej oraz demontażu istniejącego i budowy nowego oświetlenia ze środków publicznych, tj. Gminy Miasta U., Gminy U., Powiatu, Wojewody oraz Spółki B. Z akt wynika, że wybudowanie kanalizacji deszczowej o długości 360 m, w tym budowa 30 modułów drenaży rozsączających wody opadowe, było jednym z elementów inwestycji, która objęła m.in. działki nr [..]-[..] należące do G. i L. G., a zlokalizowane przy ul. W. Jak ponadto wynika z akt sprawy, w dniu 18 grudnia 2015 r. Gmina Miasta zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu robót budowlanych "Przebudowa drogi powiatowej nr [..] w ciągu ul. W." zrealizowanej w oparciu o decyzję Starosty z 26 sierpnia 2011 r. nr [..].
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgłoszenie wpłynęło do organu 18 grudnia 2015 r., a zatem wobec braku sprzeciwu organu od 5 stycznia 2016 r. można było legalnie użytkować obiekt budowlany. Natomiast postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęto z urzędu w dniu 18 grudnia 2018 r., czyli w okresie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej.
Przechodząc do zarzutów skargi zauważyć należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Jak wynika z akt sprawy właścicielami działek nr [..]-[..] w dacie realizacji ww. inwestycji dotyczącej przebudowy drogi oraz budowy i przebudowy kanalizacji deszczowej byli G. G. i L. G. (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska 1/1). Skarżący podniósł zarzut, że przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej właścicielem nieruchomości stała się spółka A. Przeciwnego zdania jest współwłaścicielka nieruchomości G. G., która w piśmie z 7 stycznia 2020 r. poinformowała, że Spółka A. nigdy nie była właścicielem tych działek, gdyż sąd odmówił wpisu tej spółki do Ksiąg Wieczystych z uwagi na brak zgody G. G. na wniesienie tych działek do spółki.
W związku z tym nieruchomości nadal należą do małżeństwa G. i L. G. W tym miejscu należy podkreślić, że poza kognicją sądu administracyjnego jest rozstrzyganie cywilnoprawnych kwestii przejścia prawa własności w drodze umów. Jednakże ustalenie prawidłowego kręgu podmiotów postępowania jest kluczowe dla jego ważności. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenkiej następuje po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji deszczowej). W tej dacie, którą można potraktować jako data stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej, tj. dzień 5 stycznia 2016 r. (o czym jeszcze niżej), niewątpliwie właścicielami nieruchomości byli skarżący i G.G. Zarzut ustalenia wadliwego kręgu postępowania i skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, który powinien skutkować stwierdzeniem nieważności według skarżącego, jest zatem chybiony.
Niezależnie od tego podkreślić należy, że nie znajduje potwierdzenia oświadczenie skarżącego, że nastąpiło zbycie ww. nieruchomości na rzecz Spółki A. Przeczy temu oświadczenie uczestniczki postępowania z 7 stycznia 2020 r. Ponadto, sąd na podstawie elektronicznej przeglądarki ksiąg wieczystych prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości ustalił, że w okresie od wszczęcia postępowania do wydania decyzji przez organ odwoławczy (i do chwili obecnej) właścicielami ww. działek byli adresaci zaskarżonej decyzji, tj. G. i L. G. W związku z tym, sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Kolejny zarzut skarżącego odnosi się do kwestii daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Należy przypomnieć, że art. 148b u.g.n. stanowi, że ustalenie tej kwestii odbywa się na mocy odrębnych przepisów. W sprawie kanalizacji deszczowej będą to przede wszystkim ww. ustawa Prawo budowlane oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń kanalizacji deszczowej będzie zatem – zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami Prawa budowlanego – data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Dopiero upływ tego terminu będzie stanowił początek możliwości legalnego korzystania z nowych urządzeń. Zatem, biorąc pod uwagę, że zawiadomiono organ nadzoru budowlanego w dniu 18 grudnia 2015 r., termin do wyrażenia sprzeciwu przez ten organ upłynął 4 stycznia 2016 r.
W tym miejscu sąd zauważa, że powyższe rozważania będą miały zastosowanie tylko w sytuacji, jeżeli nieruchomości należących do skarżącego dotyczy nowo wybudowany 360-metrowy odcinek kanalizacji deszczowej. Przypomnieć bowiem należy, że inwestycja obejmowała zarówno wybudowanie nowego fragmentu kanalizacji, jak i remont/renowację już istniejącej kanalizacji na odcinku 700 m. Jako że nie ma możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej w sytuacji remontu już istniejącej infrastruktury, to prawidłowe ustalenie tej kwestii są kluczowe w niniejszej sprawie. Zagadnienie powyższe jednak, mimo zarzutów skarżącego, pozostało poza ramami ustaleń i rozważań zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego, uniemożliwiając tym samym sądowi weryfikację tej kwestii.
Poza powyższym, uchybieniem, które również ma wpływ na wynik sprawy i stanowiło bezpośrednią przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji była kwestia niedających się wyjaśnić wątpliwości, związanych z operatem szacunkowym, na podstawie którego organy ustaliły wysokość opłaty adiacenckiej dla skarżącego i jego małżonki. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Wykonany dla potrzeb danej sprawy operat szacunkowy powinien być sporządzony z uwzględnieniem przepisów u.g.n., a także zawierać wszystkie elementy wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.
Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Jednocześnie sąd w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że jakkolwiek wiedza rzeczoznawcy majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi nie może być kwestionowana ani przez organy ani przez sądy, to zarówno organy jak i sądy mają obowiązek ocenić dany operat, w szczególności przez pryzmat spełnienia wymogów formalnych przez ten dokument.
Dokonując kontroli operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów sąd uznał, że operat ten narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na niewłaściwy sposób ustalenia nieruchomości porównywanych. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy, jak również organy obu instancji, poprzez bezkrytyczną akceptację jego ustaleń, dopuściły się uchybień, mających istotny wpływ na ustalenie wartości wycenianej nieruchomości. Organy obu instancji za podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęły dowód, którego wartości nie zweryfikowały w sposób wymagany przepisami k.p.a., doprowadzając do sytuacji, w której za podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjęto błędnie sporządzony operat szacunkowy.
Rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy w dniu 25 lutego 2019 r. stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Po analizie rynku lokalnego biegła stwierdziła, że w badanym okresie nie zanotowano transakcji, w których przedmiotem obrotu byłyby podobne do siebie nieruchomości niezabudowane położone przy drogach z kanalizacją deszczową oraz nieruchomości niezabudowane położone przy drogach bez kanalizacji deszczowej. Ponadto wskazano, że większość transakcji na terenie wschodniej części miasta dotyczy działek położonych na terenach z dostępem do infrastruktury.
Natomiast transakcje dotyczące terenów pozbawionych infrastruktury są położone w zachodniej części miasta, który to obszar stanowi oddzielną warstwę rynku, na którym ceny gruntów nie dorównują cenom po stronie wschodniej. Rzeczoznawca dokonała więc wyceny nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji deszczowej w ten sposób, że przeanalizowała zachowania uczestników rynku w zakresie postrzegania przez nich nieruchomości gruntowych pozbawionych kanalizacji deszczowej. W ten sposób ustalono relacje, jakie zachodzą pomiędzy wartościami nieruchomości niezabudowanych przy drodze z wybudowaną kanalizacją deszczową i nieruchomości niezabudowanych, położonych przy drodze bez takiej kanalizacji. Stwierdzono, że znaczenie kanalizacji deszczowej przy ul. W. jest ważne, ale nie kluczowe, ponieważ wody opadowe są w stanie rozsączyć się w obrębie działki. Na podstawie wyliczeń i wywiadów przeprowadzonych na potrzeby sporządzenia operatu, stwierdzono, że cecha w postaci uzbrojenia terenu waży w wartości nieruchomości 20%, w tym kanalizacja deszczowa zajmuje najmniejszy przedział wartości cechy – od 2 do 7%.
Wynika z tego, że kanalizacja deszczowa waży w wartości całej nieruchomości gruntowej na poziomie od 0,4% do 1,4%. W związku z charakterystyką nieruchomości wycenianej i jej otoczenia biegła przyjęła wagę tej cechy na poziomie 0,5%. W konsekwencji, przyjęto, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji deszczowej będzie niższa niż wartość nieruchomości po jej wybudowaniu, a relacja ta wynosi 0,995. Rzeczoznawca oszacowała wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej poprzez porównanie kolejno z nieruchomościami z wyselekcjonowanego zbioru nieruchomości podobnych, tj. o podobnej wielkości powierzchni, lokalizacji, przeznaczeniu w miejscowym planie.
W ocenie sądu, dokonana w ten sposób wycena nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż przyjęte do porównania, zarówno przed jak i po wybudowaniu kanalizacji deszczowej, transakcje dotyczą tych samych nieruchomości, których uzbrojenie w kanalizację deszczową było w jednym i w drugim przypadku takie samo. W istocie więc tylko ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości po podłączeniu do urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej doprowadziło do określenia wartości nieruchomości przed jej podłączeniem. Tego rodzaju metodologia wyceny jest sprzeczna z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.
Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).
Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dodatkowymi uwarunkowaniami koniecznymi do uwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej jest odległość nieruchomości od urządzenia oraz warunki podłączenia do urządzenia. Nie uwzględnia się natomiast wartości części składowych tej nieruchomości.
Jak wynika z przytoczonych przepisów, ustalając wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości odrębnie przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Z kolei, ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., I OSK 1887/17, LEX nr 2491767, wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2015 r., II SA/Gd 379/15, CBOSA).
W tej sytuacji uznać należało, że ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji deszczowej wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 146 ust. 1 u.g.n. w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., II SA/Gd 774/14, CBOSA).
Sąd zauważa również, że w operacie błędnie ustalono datę określenia wartości i stanu nieruchomości przyjmując dzień 1 marca 2016 r., tj. dzień przyjęcia środka trwałego nr [...] (s. 6 operatu), zamiast 5 stycznia 2016 r., czyli pierwszy dzień możliwości legalnej eksploatacji (korzystania) z wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych. Podobnie, w operacie wskazano, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględniono odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (s. 18 operatu), jednakże powyższe okoliczności nie wynikają z dokumentacji, z której korzystał biegły, ani z innych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta.
W konsekwencji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
O kosztach postępowania w wysokości 4147 zł sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając je na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na koszty te, oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 530 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 3600 zł.