Uzasadnienie
M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 15 lipca 2014 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienia Starosty z dnia 13 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę Elektrowni P. o mocy 2 x 800 MW w miejscowości R., gmina P. Do złożenia skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 4 kwietnia 2014 r. będąca inwestorem A Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Starosty pismo zmieniające pierwotny wniosek z dnia 14 marca 2011 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Elektrownia P. o mocy 2 x 800 MW w R., gmina P., na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R.". Zmiana polegała na zmniejszeniu mocy elektrowni z pierwotnych 2 x 1000 MW do 2 x 800 MW.
W związku z powyższym wnioskiem inwestora oraz w związku z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r. nr [...], Starosta stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w ramach prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym postanowieniem z dnia 13 maja 2014 r. Starosta, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "Kpa", zawiesił z urzędu, przedmiotowe postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie w tym samym dniu Starosta wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko.
M. Ł. i D. D. wniosły w terminie zażalenia na opisane postanowienie Starosty, wnosząc o jego uchylenie.
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienia Starosty z dnia 13 maja 2014 r. W ocenie Wojewody Pomorskiego, w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy, bezwzględnym obowiązkiem Starosty było zawieszenie z urzędu przedmiotowego postępowania, bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez przeprowadzenia ponownej oceny skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ wyjaśnił dalej, że w związku ze zmianą przez inwestora wniosku o pozwolenia na budowę w zakresie istotnych parametrów inwestycji, wystąpiła konieczność rozstrzygnięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwestii prawnej dotyczącej ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Przeprowadzenie takiej oceny nakazuje wprost art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).
Zgodnie z brzmieniem tego artykułu ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, przeprowadza się jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do zawartych w zażaleniach zarzutów dotyczących szkodliwego działania elektrowni, utraty miejsc pracy rolników, zdrowia mieszkańców czy braku informacji na temat zmiany mocy elektrowni, organ odwoławczy stwierdził, że strony będą miały możliwość podnoszenia tych kwestii na etapie postępowania związanego z ponowną oceną odziaływania inwestycji na środowisko.
W skardze na postanowienie Wojewody skarżąca podniosła że inwestor nie poinformował mieszkańców o zmienionej mocy bloków elektrowni z 1000 MW na 800 MW, ponadto nie przeprowadził żadnych konsultacji społecznych. Nadto na skutek zmiany wniosku ponad 100 osób z dnia na dzień straciło status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę wyżej opisanej elektrowni. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 ze zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad doprowadziła do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, w którym trwa stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu i sprawa spoczywa bez biegu. Zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadkach prawem określonych. Przepis art. 97 § 1 Kpa określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, że postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach.
W szczególności zaś zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji.
Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012 r., II SA/Łd 576/12, WSA w Krakowie z 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12).
Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, należy stwierdzić, że konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie obligowało organ do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Zawieszenie postępowania w celu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu środowiskowego nie tylko nie znajduje podstaw w przepisach Kpa, ale przede wszystkim przepisach z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).
Zasady i tryb postępowania dotyczącego ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały uregulowane w art. 88 i następnych ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponowna ocena polega na przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, a więc między innymi w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art.
88. 1 ustawy). Przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje między innymi do organu właściwego do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 lub 18, o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art.
38. Organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, przyjmuje zgłoszone przez społeczeństwo uwagi i wnioski i może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa, natomiast te uwagi i wnioski rozpatruje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie zaś z treścią art. 90 ust. 1 po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (art. 92). Do postanowienia tego nie mają zastosowania przepisy art. art. 106 § 3, 5 i 6 Kpa.
Skoro zatem ponowna ocena polega na przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to nie zachodzi w tym wypadku sytuacja przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, jako że nie toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę podejmuje bowiem czynności równolegle z czynnościami organu środowiskowego. To zaś powoduje brak uzasadnienia dla wstrzymania toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i spoczywania sprawy bez biegu, jak ma to miejsce w przypadku zawieszenia postępowania. Wreszcie, co najistotniejsze, z art. 88 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji jedynie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska.
Na marginesie wyjaśnić należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 20 lipca 2010 r. przepis art. 88 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przewidywał zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji do czasu zakończenia oceny oddziaływania na środowisko.
Powyższy stan faktyczny i prawny jest podstawą uznania przez Sąd, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie wystąpiło bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Wskazać przy tym należy, że merytoryczne zarzuty podniesione w skardze nie mogły być rozpatrywane przez Sąd w niniejszej sprawie, jako że przedmiot kontroli stanowiła wyłącznie kwestia prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Z powyższych względów Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.