Uzasadnienie
W dniu 6 stycznia 2009 roku A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (lokal użytkowy - garaż) na terenie działki nr [...] w R. z ustaleniami obowiązującego dla tej wsi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, iż na podstawie decyzji nr [...] z dnia 22 marca 2006 r. o pozwoleniu na budowę rozpoczęła realizację budynku mieszkalnego 10-segmentowego położonego w miejscowości R. W toku prac, z uwagi na specyficzne warunki glebowe, wystąpiła konieczność zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wybudowanie pod parterem budynku dodatkowej skrzyni fundamentowej - sutereny, co skutkowało poszerzeniem płyty fundamentowej oraz przesunięciem klatki schodowej. Spółka uzyskała zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, akceptującą opisaną powyżej projektowaną zmianę konstrukcyjną (decyzja z dnia 22 grudnia 2006 r.). Aktualnie budynek został ukończony i planowana jest wkrótce sprzedaż pierwszych lokali mieszkalnych. Powstały pod lokalami położonymi na parterze element konstrukcyjny ma wymiary - wys. 2,2 m, pow. ok. 1000m2. Element ten tworzy specyficzną skrzynię i jest pusty w środku, za wyjątkiem podpór wykonanych zgodnie z projektem.
Spółka wyjaśniła, iż wykonała szereg badań z udziałem odpowiednich służb co do możliwości korzystania z ww. elementu jako garażu na samochody osobowe. Wszystkie te badania oraz oceny potwierdzają taką możliwość, w związku z czym Spółka ma zamiar wystąpić do właściwego organu o przeznaczenie ww. części obiektu na lokal użytkowy - garaż. Dodatkowo Spółka stwierdziła, że wprawdzie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu "wskazywały na niemożliwość podpiwniczenia budynków z powodu warunków wodnych (wysokie lustro wody w gruncie, co wynikało m. in. z wcześniejszych informacji przedstawionych przez sporządzających projekt planu architektów - urbanistów). Zastosowana technologia i konstrukcja (izolacja przeciwwodna) oraz posadowienie podłogi skrzyni fundamentowej eliminują jakiekolwiek zagrożenie wywoływane wodą, co potwierdzają ekspertyzy (...). Biorąc powyższe pod uwagę brak jakichkolwiek technicznych, osobowych lub funkcjonalnych przeciwwskazań do wykorzystania powyższego elementu konstrukcyjnego jako garażu".
Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Wójt Gminy - po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru działki nr [...], wieś R., gmina T., o treści zgodnej z żądaniem strony.
Uzasadniając swoje stanowisko Wójt Gminy wskazał, że z warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru działki nr [...] wieś R. - uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 23 marca 2003 roku wynika, że należy wykluczyć na tym terenie podpiwniczenia budynków. Z opinii urbanistycznej, sporządzonej przez autora planu dnia 11 września 2009 roku, wynika, że zamierzenie inwestora jest sprzeczne z ustaleniami planu. Ponadto z opinii biegłego z zakresu budownictwa wynika, że "skrzynię fundamentową" należy traktować w przypadku jej lokalizacji na działce nr [...] w R. jako piwnicę, gdyż spełnia ona kryteria kondygnacji, w tym przypadku piwnicy. Wykonanie podpiwniczenia jest natomiast niezgodne z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
A Spółka z o.o. w T. w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazała, że nie spełnia ono wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, uzasadnienie postanowienia nie zawiera analizy stanu faktycznego, nie odnosi się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie zawiera uzasadnienia prawnego. Poza przywołaniem samej podstawy prawnej, organ I instancji nie odniósł się do jej zastosowania i nie dokonał aktu subsumcji. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji nie zostały przedstawione zasadnicze elementy sporządzonych w toku postępowania opinii. Strona skarżąca stwierdziła, że organ I instancji nie dokonał oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, a jedynie je wyliczył. Zdaniem Spółki, zastrzeżenia budzi również treść uzasadnienia faktycznego. Organ I instancji bardzo lakonicznie wypowiedział się co do wyników opinii B Spółki z o.o. Opinia ta miała odpowiedzieć na pytanie, czy skrzynia fundamentowa jest tożsama z podpiwniczeniem wykluczonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Konkluzja organu I instancji przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia nie odnosi się do jej wyników. Strona nie wiedziała o fakcie sporządzenia tej opinii, a treść uzasadnienia nie pozwala na zapoznanie się z jej merytoryczną treścią. Druga z opinii również budzi zastrzeżenia skarżącej Spółki. Nie określono, kto sporządził opinię, czy i jakie posiada uprawnienia i jaka jest ewentualnie data jej sporządzenia. W uzasadnieniu postanowienia nie opisano wyników tej opinii. Wójt Gminy - zamiast przedstawić obiektywnie i wyczerpująco wnioski zawarte w opinii, poprzestał na całkowicie arbitralnym i nic nie mówiącym jej podsumowaniu. Organ - powołując się na dowód z opinii biegłego, winien wszechstronnie rozważyć jego walor dowodowy i poddać go takiej samej ocenie jak pozostały zgromadzony materiał w sprawie. Zaniechanie powyższego stanowi naruszenie przepisów, w tym zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., zasady legalizmu z art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wykluczonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podpiwniczeniem.
Konieczność wybudowania skrzyni fundamentowej podyktowana była specyficznymi warunkami glebowymi. W języku potocznym "piwnica" to "komórka na rzeczy". Skrzynia fundamentowa nie stanowi zaś podpiwniczenia i (niezależnie od sposobu jej zagospodarowania) konstrukcja ta pozostanie częścią budynku niezależnie od tego czy będzie zasypana, czy też wykorzystywana na potrzeby przyszłych lokatorów. Zdaniem skarżącej, nie ma żadnych negatywnych przesłanek by była ona wykorzystywana na garaż. Jeżeli organ I instancji nie podziela stanowiska strony, powinien wskazać argumenty, na jakich się opiera, stanowisko wnioskodawcy kwestionując.
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 217, 218 i 219 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy kilkakrotnie odmawiał wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Kolegium uznało, że Wójt Gminy jest organem właściwym do wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie. Wynika to jednoznacznie z dyspozycji art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak również dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium stwierdziło nadto, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy T., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 marca 2003 roku (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 79, poz. 1283). W punkcie 10. karty terenu "Inne Warunki" ustalono - "należy wykluczyć podpiwniczenia budynków". Kolegium wyjaśniło, że - uchylając poprzednie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zobowiązało Wójta Gminy do wyjaśnienia czy "skrzynia fundamentowa", która znajduje się pod parterem budynku, jest tożsama z "podpiwniczeniem", o jakim mowa w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem czy w istocie występuje sprzeczność pomiędzy inwestycją, a ustaleniami obowiązującego planu. Kolegium wskazało również organowi I instancji na treść art. 218 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
W niniejszej sprawie takie wyjaśnienie wskazanego zagadnienia w przekonaniu Kolegium było niezbędne. Wójt Gminy wydał w dniu 9 września 2009 roku postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie budownictwa lądowego i z opinii autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinie te zostały przeprowadzone w ramach postępowania wyjaśniającego. Do akt sprawy załączona została opinia urbanistyczna dotycząca zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy T. (wieś R.). Opinia została sporządzona przez M. S. - architekta z firmy B spółka z o.o. w G. Wynika z niej, że "zamierzenie wnioskodawcy, polegające na przeznaczeniu przestrzeni fundamentu (tzw. skrzyni) na garaż podziemny, praktycznie zamieniłoby element konstrukcyjny budynku w piwnicę, a więc byłoby sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Spółka B jest autorem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla R. Kolegium stwierdziło nadto, iż z wniosków końcowych opinii mgr inż.
B. K., posiadającej uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wynika, że wykonany fundament w postaci skrzyni fundamentowej, bez jej zasypania, spełnia kryteria kondygnacji
- - w tym przypadku piwnicy. W uzasadnieniu opinii wskazano, że w danym, konkretnym przypadku należało powstałe - na skutek wykonania skrzyni fundamentowej - pomieszczenie wykorzystać jako tzw. zbiornik balastu, który dodatkowo powiększyłby ciężar i stateczność budynku. Skoro w obecnym stanie skrzynia fundamentowa spełnia warunki podpiwniczenia, o jakim mowa w warunkach technicznych, to jest tożsama z podpiwniczeniem. We wnioskach końcowych autor stwierdza, że wykonanie podpiwniczenia jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, tym samym wykonany fundament nie może stanowić lokalu użytkowego. W treści opinii stwierdzono nadto, że skrzynie fundamentowe są rodzajem fundamentu, a więc podstawą budowli, która dzięki właściwie zaprojektowanym wymiarom przenosi w sposób bezpieczny obciążenia stałe i zmienne budowli na grunt. Opiniująca wyjaśniła również, że "piwnica" jest to kondygnacja podziemna lub najniższa nadziemna bądź ich część, w której poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Taką definicję zawiera § 3 pkt 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie.
Kolegium przytoczyło treść art. 217 i 218 k.p.a. i stwierdziło, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu.
Ponadto, przywołując wyroki sądów administracyjnych, Kolegium podniosło, że przepisy Działu VII k.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Art. 218 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych
Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Powiatowego z dnia 22 marca 2006 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku 10-segmentowego nr 2 w R. i udzieleniu pozwolenia na budowę tego budynku. Decyzją z dnia 22 grudnia 2006 roku Starosta zmienił powyższą decyzję, zatwierdzając projekt zamienny tego budynku, polegający na poszerzeniu płyty fundamentowej oraz zmianie lokalizacji klatki schodowej.
Kolegium uznało, że zebrane przez organ I instancji dane nie zezwalają na przyjęcie, że zamiar wykorzystania poszerzonej płyty (skrzyni) fundamentowej jako garażu jest zgodny z zapisem miejscowego planu zagospodarowania wsi R. Zapis planu w karcie terenu punkt 10. wskazuje, że należy wykluczyć podpiwniczenia budynku. Oznacza to, że wykorzystanie rozbudowanej ławy (skrzyni) fundamentowej, spełniającej kryteria kondygnacji podziemnej (§ 3 pkt 16 powołanego wyżej rozporządzenia), jako garażu naruszy powyższy zapis planu. Zapis planu zezwala na zabudowę mieszkaniową z ograniczeniem jeśli chodzi o budowę podpiwniczenia z uwagi na potencjalne zagrożenie powodzią. Jak sama skarżąca przyznała, budowa wzmocnionej, poszerzonej skrzyni fundamentowej była uwarunkowana specyficznymi warunkami glebowymi.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny dokumentów zawartych w aktach sprawy. Zbudowana ława (skrzynia) fundamentowa nie może bowiem być wykorzystywana jako garaż. W rozumieniu przepisów prawa piwnica stanowi podziemną kondygnację budynku i użytkowanie tej kondygnacji jako garażu nie zmieni tego faktu. Zapis planu nie zezwala na budowę podpiwniczenia tj. kondygnacji użytkowej, z uwagi na zagrożenie powodziowe. Uzasadnienie kwestionowanego postanowienia organu I instancji odnosi się do zapisu wskazanego powyżej planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi R. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu, Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie zaświadczeń nie jest postępowaniem sensu stricte. Postępowanie wyjaśniające, które przeprowadził organ I instancji, ma jedynie pomocniczy charakter i dotyczy stanu faktycznego i prawnego zobrazowanego przez dokumenty akt sprawy.
Organ I instancji nie był zobowiązany do zapoznania strony z aktami sprawy i przedstawiania jej przygotowanych opinii. Opinie te nie podlegają weryfikacji, jak podnosi to skarżąca Spółka. Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z ww. opiniami. Wiedziała o ich sporządzeniu już w dniu doręczenia jej postanowienia Wójta Gminy z dnia 3 marca 2010 roku. Kolegium stwierdziło również, że Wójt Gminy nie rozpatrywał sprawy administracyjnej. Jego działanie dotyczyło wydania zaświadczenia na podstawie dokumentów akt sprawy. Wójt Gminy jednoznacznie stwierdził, że nie jest możliwym wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą Spółkę treści. Uzasadnienie kwestionowanego postanowienia do tego faktu się odnosi.
W skardze na powyższe postanowienie A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, nr 270 - dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżąca chciała uzyskać zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu załączenia tego zaświadczenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane).
Zamierzonym przez skarżącą Spółkę sposobem użytkowania części obiektu budowlanego jest urządzenie pomieszczenia garażu podziemnego w przestrzeni stanowiącej skrzynię fundamentową obiektu budowlanego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy T. (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 26 marca 2003 roku, publ. Dz. Urz. Woj. Pom. nr 79, poz. 1283) przewiduje, że teren, na którym wybudowany został przedmiotowy budynek, znajduje się w obszarze potencjalnie zagrożonym powodzią, częściowo w strefie ochronnej wałów przeciwpowodziowych, oraz że na terenie tym należy "wykluczyć podpiwniczenia budynków".
Obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek skarżącej było zatem zbadanie, czy zmiana sposobu użytkowania skrzyni fundamentowej, polegająca na przeznaczeniu jej na garaż podziemny, jest zgodna z zapisami ww. planu miejscowego. Z tego względu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia, czy istniejąca obecnie skrzynia fundamentowa stanowi podpiwniczenie. Jedynie na marginesie należałoby zauważyć, iż tego rodzaju ustalenie musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt budowlany w części dotyczącej podpiwniczenia został zaprojektowany i wykonany sprzecznie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Przedmiotem ustaleń organów w przedmiotowej sprawie winna natomiast być okoliczność zgodności z planem miejscowym docelowego sposobu użytkowania skrzyni fundamentowej, to jest użytkowania jej jako garażu podziemnego, a zatem ustalenie czy taki sposób użytkowania tej części budynku spowoduje uznanie jej za podpiwniczenie budynku, które jest wykluczone zapisami miejscowego planu.
W ocenie Sądu słusznie organy obu instancji w niniejszej sprawie uznały, że żądanego zaświadczenia skarżąca otrzymać nie powinna. Wskazać bowiem należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem - w formie pisemnej - obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści" Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, str. 58).
Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku.
Jeżeli określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a.), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ może - przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie, postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan sprawy opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu.
Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, jw., str. 63).
W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że treścią zaświadczenia może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2000 roku, sygn. akt I SA/Wr 2709/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, planowany przez skarżącą Spółkę sposób użytkowania pomieszczenia stanowiącego obecnie skrzynię fundamentową (podziemny garaż) w sposób jednoznaczny i oczywisty jest niezgodny z zapisami obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy T., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 26 marca 2003 roku. Zgodnie bowiem z zapisami tego planu (punk 10. karty terenu "Inne Warunki") na ww. terenie nie dopuszcza się podpiwniczenia budynków, a więc lokowania budynków z kondygnacjami podziemnymi.
Należy w tym miejscu wskazać, iż wprawdzie w omawianym planie miejscowym brak jest definicji "podpiwniczenia", jednak jego autor wyraźnie wskazał w opinii urbanistycznej z dnia 11 września 2009 roku, iż garaż podziemny stanowi piwnicę wykluczoną zapisami cytowanego planu miejscowego. Stanowisko to koreluje z potocznym rozumieniem pojęcia "podpiwniczenie" - "piwnica, podziemie" (por. Wydawnictwo Naukowe PWN - słownik języka polskiego dostępny na: http://sjp.pwn.pl), jak i z prawnymi definicjami "piwnicy" i "podziemnej kondygnacji budynku" zawartymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej w skrócie jako rozporządzenie), którymi posłużyło się Kolegium w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, stosowanie regulacji zawartych w tym rozporządzeniu dla potrzeb interpretacji zapisów przedmiotowego miejscowego planu nie budzi zastrzeżeń, albowiem zarówno zapis planu miejscowego dotyczący podpiwniczeń, jak i przepisy prawa budowlanego zawarte w tym akcie wykonawczym, zawierają normy regulujące tę samą materię, to jest zasady prawidłowego procesu inwestycyjnego w budownictwie.
Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, że "podpiwniczenie" określone w zapisach omawianego miejscowego planu należy utożsamiać z pojęciem "piwnicy" zdefiniowanym w rozporządzeniu. Oznacza ono zatem kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu (§ 3 pkt 21 rozporządzenia). Z kolei przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację (§ 3 pkt 17 rozporządzenia). Niewątpliwie skrzynia fundamentowa, stanowiąca ze swej istoty część budynku położoną poniżej poziomu przylegającego do budynku terenu, w razie podjęcia w niej działalności o charakterze użytkowym - bez względu na sposób takiego użytkowania - piwnica, garaż, inny lokal użytkowy, będzie stanowiła piwnicę w rozumieniu cytowanego rozporządzenia oraz podpiwniczenie w rozumieniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym wykluczonym było wydanie stronie skarżącej zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami planu miejscowego. Każdy bowiem sposób użytkowania części przedmiotowego budynku położonej pod parterem, a określanej przez skarżącą jako skrzynia fundamentowa, inny niż związany z jej funkcją konstrukcyjną, będzie stanowił niedopuszczalne w świetle ustaleń miejscowego planu urządzenie podpiwniczenia budynku.
W ocenie Sądu należy również stwierdzić, iż działania skarżącej Spółki zmierzające do zmiany sposobu użytkowania skrzyni fundamentowej poprzez urządzenie w jej przestrzeni garażu podziemnego stanowią w istocie próbę obejścia przepisu aktu prawa miejscowego, jakim jest obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób bowiem skarżąca próbuje uzyskać dodatkową kondygnację podziemną budynku, która nie mogła być, z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem, przewidziana w projekcie budowlanym dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana już w dacie obowiązywania planu miejscowego zawierającego postanowienia wykluczające podpiwniczenia budynków na przedmiotowym terenie. Występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę skarżąca wiedziała zatem, iż projektowany budynek nie może mieć podziemnego garażu albowiem ten byłby sprzeczny z zapisami obowiązującego planu miejscowego.
Potwierdza to treść wniosku skarżącej złożonego w niniejszej sprawie. We wniosku tym skarżąca stwierdza bowiem: "(...) postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru wskazywały na niemożliwość podpiwniczenia budynków z powodu warunków wodnych (wysokie lustro wody w gruncie, co wynikało m. in. z wcześniejszych informacji przedstawionych przez sporządzających projekt planu architektów - urbanistów). Zastosowana technologia i konstrukcja (izolacja przeciwwodna) oraz posadowienie podłogi skrzyni fundamentowej eliminują jakiekolwiek zagrożenie wywoływane wodą, co potwierdzają ekspertyzy (...). Biorąc powyższe pod uwagę brak jakichkolwiek technicznych, osobowych lub funkcjonalnych przeciwwskazań do wykorzystania powyższego elementu konstrukcyjnego jako garażu". Nie kwestionując wywodów skarżącej dotyczących nowych technologii, umożliwiających posadowienie na tym terenie podpiwniczonego budynku, należy wskazać skarżącej, iż zdaje się ona nie zauważać w swoim wywodzie, iż nadal istnieją przeszkody prawne tj. zapisy planu miejscowego, które uniemożliwiają lokowanie na tym terenie budynków z podpiwniczeniami.
Odnosząc się do przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie przez organy postępowania wyjaśniającego, należy stwierdzić, iż również ono dało podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Przeprowadzone dowody z opinii biegłych pomogły organom jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy zamierzony sposób użytkowania skrzyni fundamentowej może spełniać wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z opinii urbanistycznej, sporządzonej przez M. S. - architekta z firmy B spółka z o.o. w G., będącej autorem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, wynika jednoznacznie, że "zamierzenie wnioskodawcy polegające na przeznaczeniu przestrzeni fundamentu (tzw. skrzyni) na garaż podziemny, praktycznie zamieniłoby element konstrukcyjny budynku w piwnicę, a więc byłoby sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem autora planu stałoby w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu".
Z kolei opinia mgr inż. B. K. zawiera wniosek, że wykonanie podpiwniczenia jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, tym samym wykonany fundament nie może stanowić lokalu użytkowego.
Zdaniem Sądu, skarżąca niezasadnie zarzucała, iż nie mogła się z ww. opiniami zapoznać. Z akt sprawy wynika bowiem, iż o sporządzeniu tych opinii Spółka wiedziała i miała możliwość zapoznania się z ich treścią. Skarżąca dowiedziała się o fakcie ich sporządzenia z treści postanowienia Kolegium z dnia 21 stycznia 2010 roku, nr [...], wydanego w niniejszej sprawie. Również w postanowieniu Wójta Gminy z dnia 3 marca 2010 roku była o nich mowa, zatem skarżąca miała możliwość zapoznania się z ich treścią. W tym miejscu należy również wyjaśnić skarżącej, iż zasadnie Kolegium wywodziło w zaskarżonym postanowieniu, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi.
Przepisy Działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Wr 551/10, Baza Orzeczeń LEX nr 755651). W ocenie Sądu pozyskanie przez organ I instancji opinii biegłych miało przy tym na celu wypełnienie obowiązków nałożonych na organ we wskazanych w zażaleniu i skardze przepisach. Stanowiło bowiem wyraz podjęcia przez organ próby przekonania strony o zasadności wydanego postanowienia (art. 11 k.p.a.) oraz realizację zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), ponieważ organ swą argumentację podparł stanowiskiem niezależnych biegłych.
Nie sposób uwzględnić także zarzutu naruszenia zasady legalizmu z art. 6 k.p.a., albowiem organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały przepisy regulujące wydawanie zaświadczeń. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. należy podkreślić, że organ uzyskał pełną wiedze na temat zamierzonego przez skarżącą Spółkę sposobu użytkowania przedmiotowej skrzyni fundamentowej oraz treści planu miejscowego i w konsekwencji był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.