Uzasadnienie
K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 czerwca 2023 r., nr WOP.7722.235.2021.MK, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, z 30 listopada 2022 r., nr PINB.7141.170.2016.JS-10, ustalające E. S. wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w Gdańsku, na działce nr [...], obręb [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeprowadził w dniach 29 września 2016 r., 10 listopada 2016 r. i 30 marca 2017 r. kontrole na terenie działki nr [...] przy ul. M. [...] w Gdańsku, dotyczące prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego. Podczas kontroli ustalono, że wykonano rozbudowę od strony podwórka, tj. w miejscu rozebranej istniejącej werandy parterowej z tarasem na jej dachu, wykonano wyższą dobudówkę (dwukondygnacyjną), pełniącą funkcję klatki schodowej, pogłębiono piwnice pod tą dobudówką, przebudowano dach budynku, tzn. zmieniono kształt i przedłużono nad dobudowaną częścią. Wewnątrz budynku prowadzono roboty budowlane polegające na wykonywaniu wylewek betonowych na posadzkach pomieszczeń w piwnicy i wymianie niektórych elementów konstrukcyjnych dachu na poddaszu.
Ponadto w ścianie zewnętrznej od strony działki nr [...] (posesja pod nr [...]) wykonano 4 nowe otwory okienne. Odległość ściany z ww. otworami do granicy z posesją nr [...] wynosi ok. 4,60 m, a odległość od budynku na posesji [...] wynosi 9,55 m. Jak ustalono, inwestorem rozbudowy był E. S., a rozbudowa została wykonana pod koniec 2015 r.
Po przeanalizowaniu dokumentów pozyskanych w trakcie prowadzenia postępowania organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i zastosował procedurę w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. wstrzymał E. S. rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w Gdańsku, od strony południowo-zachodniej, tj. zaplecza budynku, wraz z samowolną przebudową dachu ww. budynku, związaną z powyższą rozbudową budynku, ustalając wymóg wykonania odpowiednich zabezpieczeń przed dostępem osób postronnych: zamknięcia wejścia do części rozbudowanej, a także nakładając na E. S. obowiązek przedłożenia w dokumentów określonych w sentencji postanowienia, tj.: zaświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska o zgodności budowy - rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; projektu budowlanego budynku (4 egzemplarze) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego (wraz z kopiami ww. uprawnień i ww. zaświadczenia) oraz sprawdzonego zgodnie z zapisem art. 48 ust. 3 pkt 2 w zakresie art. 20 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 września 2017 r., utrzymał powyższe postanowienie organu I instancji w mocy, a Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 738/17, oddalił skargę na postanowienie organu II instancji. Sąd wskazał, że opisane szczegółowo roboty budowlane wykonane przez skarżącego, organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie zakwalifikowały prawidłowo jako rozbudowę obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego polegały na rozebraniu wcześniej istniejącej parterowej werandy z tarasem, pogłębieniu piwnicy pod werandą i wybudowaniu dwóch kondygnacji dobudówki - klatki schodowej, a nadto wykonaniu nad częścią rozbudowaną dachu z jednoczesną zmianą jego konstrukcji. Wykonane roboty budowlane doprowadziły do tego, że niewątpliwie nastąpiło zwiększenie kubatury budynku, którego wykonana dobudówka stanowi integralną część.
Powstała dodatkowa, jedna kondygnacja ponad poziomem wcześniej istniejącego tarasu rozebranej werandy, a nadto pogłębiona została piwnica. Wykonane roboty budowlane nie stanowiły zatem remontu budynku, ani też jego przebudowy, zgodnie z ww. legalnymi definicjami.
Następnie, wobec przedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r., ustalił E. S. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50 000 zł.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż organ odstąpił od wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatora zabytków. Jak wskazano, strona w dniu 16 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednak mimo monitorowania sprawy, nie uzyskano informacji kiedy ww. opinia zostanie wydana. Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. pełnomocnik strony zwrócił się z prośbą o uznanie milczącej zgody organu. Do ww. wniosku zostało załączone pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków z dnia 10 kwietnia 2015 r., w którym określono wymogi ze stanowiska konserwatorskiego dotyczące inwestycji - rozbudowy budynku mieszkalnego. Warunki i zasady dotyczą m.in. kształtu dachu i są analogiczne do warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku potwierdził ich spełnienie. Wzięto bowiem dodatkowo pod uwagę orzecznictwo sądów dotyczące przypadków samowoli budowlanych w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Powiatowy Inspektor wyjaśnił także, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wskazano, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w 2016 r., zatem zastosowanie do niej mają przepisy dotychczasowe.
Organ I instancji wskazał ponadto sposób oraz podstawę prawną wyliczenia opłaty legalizacyjnej, która została ustalona zgodnie z art. 59f ust. 1 i 2 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, na kwotę 50.000 zł. Organ zastosował stawkę (s) - 500 zł, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane pięćdziesięciokrotnie ją podwyższając. Ustalił także kategorię obiektu - obiekt kat. I (budynki mieszkalne jednorodzinne), dla której (zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane) współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) 1,0.
Na skutek wniesionego zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia 14 stycznia 2020 r., zgodnie z którą lokalizacja nadbudowy werandy i przebudowa dachu od strony południowo-zachodniej na działce nr [...], celem legalizacji jest możliwa na warunkach określonych w ww. decyzji. Projekt przywołanej decyzji został zaś sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, i pozytywnie uzgodniony z zarządcą drogi przyległej, tj. z Gdańskim Zarządem Dróg i Zieleni oraz Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który otrzymał projekt decyzji w dniu 26 listopada 2019 r. i do dnia 16 grudnia 2019 r. nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie, a w świetle art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ust. 4 stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Wobec powyższego, pismem z dnia 17 lutego 2022 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o informację czy brak odpowiedzi w ww. zakresie należy uznać za brak sprzeciwu wobec wykonanych robót budowlanych. Wobec niezajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie wskazanym w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, organ II instancji stwierdził, iż należy uznać to jako brak sprzeciwu dla rozbudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeanalizował przedstawioną dokumentację w sposób rzetelny, zasadnie wdrażając procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że w trakcie prowadzonego postępowania zażaleniowego zmienił się stan prawny obiektu. Jak wynika bowiem z pisma pełnomocnika E. S. z dnia 27 października 2022r., a także wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 października 2022 r., nowym właścicielem działki nr [...] oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w Gdańsku jest E. Sp. z o.o. w Gdańsku. Wobec powyższego, postanowienie należało również doręczyć nowemu właścicielowi jako następcy prawnemu.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, któremu zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a tym samym wskazanie, że odległość pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach [..] i [...] wynosi 9,55 m, gdy w rzeczywistości wynosi 7,2 m.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skarżąca zauważyła, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że odległość pomiędzy budynkami znajdującymi się na działce nr [...] (przy ul. M. [..]) i działce nr [..] (przy ul. M. [..]) wynosi 9,55 m. Jak wyjaśniła, błędnie wskazywana odległość została zmierzona "z planu" (karta nr 35 akt organu I instancji), tymczasem organowi I instancji wiadome jest z urzędu, że w sprawie nieruchomości na działce nr [...] toczy się także postępowanie w sprawie samowolnego wykonania 4 otworów okiennych (znak: PINB- 7141/109/2016/JS-08). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku dokonał kontroli w dniu 10 listopada 2016 r., w trakcie której pomierzono odległość pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...], która faktycznie wynosi 7,2 m, na potwierdzenie czego skarżąca załączyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2017 r. nakazującą inwestorowi przedstawienie ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższą kontrolą, właściciele nieruchomości znajdującej się na działce nr [...] dokonali aktualizacji danych w ewidencji gruntów.
Tym samym, zdaniem skarżącej, ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny jest niezgodny z dokonanymi przez organ I instancji pomiarami w terenie. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego (tj. rzeczywistej odległości między budynkami) może mieć zaś wpływ na toczące się postępowanie w sprawie samowolnego wykonania otworów w ścianie szczytowej budynku na działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśniono, że w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy oparł się na ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku oraz projekcie budowlanym, i nie miał podstaw do ich kwestionowania. Ponadto, przedmiotem postępowania jest rozbudowa budynku od strony południowo-zachodniej wraz z samowolną przebudową dachu ww. budynku, związaną z powyższą rozbudową, dlatego dla niniejszej sprawy dokładna odległość ściany budynku na terenie działki nr [...] od strony północno-zachodniej od budynku na działce nr [...] nie ma znaczenia. Jak wynika zaś z dokumentacji, organ I instancji w dniu 22 listopada 2016 r. wszczął odrębne postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających m.in. na wykonaniu nowych otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony północno-zachodniej oraz pogłębieniu piwnic budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie z powodów w niej wskazanych.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji i postanowień, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontroli legalności podlega w niniejszej sprawie postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 30 listopada 2021 r. o ustaleniu E. S. – jako inwestorowi i jednocześnie właścicielowi budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Gdańsku przy ul. M. [...] opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł w związku z jego samowolną rozbudową i przebudową.
Kwestionowane rozstrzygnięcie podjęto na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze m.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), której przepis intertemporalny art. 25 stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wszczęcie natomiast postępowania w sprawie objętej kwestionowanymi postanowieniami dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] od strony południowo – zachodniej, miało natomiast miejsce w dniu 22 listopada 2016 r.
Postanowienie ustalające E.S. – ówczesnemu właścicielowi nieruchomości, wysokość opłaty legalizacyjnej wydane zostało w toku wszczętej przez organ z urzędu procedury legalizacyjnej uregulowanej w przepisach art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, i stanowi jego niezbędny, kluczowy element, albowiem uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem sine qua non skutecznej legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, o czym świadczy treść art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego, stanowiący, że decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W związku z wystąpieniem samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. M. [..] w Gdańsku, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, realizując dyspozycję art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał E. S. rozbudowę wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony południowo – zachodniej, tj. zaplecza budynku w postaci dwupiętrowej dobudówki wraz z samowolną przebudową dachu budynku związaną z powyższą rozbudową, oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska o zgodności budowy – rozbudowy budynku z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wykonanego przez osobę uprawnioną oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Legalność powyższego postanowienia skontrolowana została prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 738/17, w którym przesądzono, że wykonane przez inwestora roboty budowlane należało zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, a nie jako remont objęty zgłoszeniem dokonanym przez inwestora, a przez to uznać, że wykonano je samowolnie, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego.
Prawomocne postanowienie stało się punktem wyjścia do przeprowadzenia kolejnych etapów postępowania legalizacyjnego, których celem jest sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków i na ich podstawie ocena dopuszczalności legalizacji zaistniałej samowoli. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w postanowieniu o wstrzymaniu organ zobligowany jest do wydania decyzji o rozbiórce wykonanych robót budowlanych (art. 48 ust. 4), a przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Wówczas aktualizuje się dyspozycja art. 49 Prawa budowlanego, który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
- 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
- - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust.
- 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3).
Zgodnie z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję:
- 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;
- 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
W tych uwarunkowaniach prawnych określając zakres kontroli legalności postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej Sąd orzekający przychylił się do stanowiska aktualnie prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej w trybie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego pozostają wyłącznie kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie uzależnia możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej od wcześniejszego spełnienia wymogów określonych w punktach 1-3 tego ustępu. To, czy wymogi te zostały spełnione, podlega ocenie na etapie podejmowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a więc na etapie późniejszym niż ustalanie opłaty legalizacyjnej.
Ustalenie tej opłaty nie świadczy o spełnieniu wszystkich warunków pozwalających na legalizację samowoli budowlanej, lecz otwiera możliwość zbadania, czy warunki te zostały spełnione. Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej sprawia, że kwestia spełnienia powyższych warunków nie jest w ogóle badana. Zgodzić się też należy ze stwierdzeniem, że w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Nie można bowiem w postępowaniu incydentalnym wiążąco rozstrzygać sprawy głównej (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2808/20, LEX nr 3609945).
Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2021 r., II OSK 46/21, przyjmując, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej rozstrzyga jedynie kwestie związane z wysokością tej opłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia to odrębność i chronologiczna kolejność wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, a następnie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Sąd stwierdził też, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie w zażaleniu i następnie w skardze do sądu administracyjnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty budowlane są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz że przedłożony projekt budowlany nie jest kompletny lub w inny sposób niezgodny z przepisami. Wskazane kwestie mogą podlegać ocenie dopiero po wydaniu jednej z decyzji wskazanych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.
W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszej sprawie skoncentrował przeprowadzoną kontrolę legalności na kwestiach bezpośrednio związanych z prawidłowością ustalonej opłaty legalizacyjnej, w tym przede wszystkim na jej wysokości oraz adresacie obowiązku uiszczenia opłaty.
Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3).
W związku z tym opłata legalizacyjna winna zostać ustalona według następującego wzoru: 50 x s (stawka opłaty 500 zł) x k (współczynnik kategorii obiektu 2,0) x w (współczynnik wielkości obiektu budowlanego 1.0), przy czym wskazane współczynniki wynikają z załącznika do ustawy. Wobec tego wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego objętego w niniejszym postępowaniu samowolną rozbudową, ustalona w zaskarżonym postępowaniu, odpowiada prawu.
Pomimo tego, że wysokość opłaty została ustalona prawidłowo, zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadliwością, która miała wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu bowiem, organ odwoławczy zaakceptował postanowienie organu I instancji skierowane do E. S., w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego doszło do zbycia nieruchomości nr [..] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, do którego odnoszą się działania legalizacyjnej organów. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu odwoławczego, w tym wydruk księgi wieczystej, Dział II – Własność, obejmującej działkę nr [...], potwierdza, że na mocy umowy sprzedaży z dnia 22 kwietnia 2022 r. E. Spółka z o.o. nabyła własność wskazanej nieruchomości. Z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że reakcja procesowa organu odwoławczego na zmianę właściciela sprowadziła się do tzw. ustronnienia nowego właściciela, co oznaczało w istocie doręczenie Spółce zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, podjęte działania procesowe są dalece niewystarczające i w efekcie naruszają przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 30 § 4 k.p.a.
Sytuacja, kiedy w trakcie prowadzenia postępowania dochodzi do zbycia nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie rozbudowany obiekt budowlany, doprowadza bowiem to tego skutku, że nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowego właściciela - zbywcy, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a dzieje się tak za przyczyną treści art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawo do własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Nowy właściciel wchodzi zatem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych związanych z prawem własności do tej nieruchomości, a będących w toku. Jednym z takich postępować jest postępowanie na podstawie prowadzone w trybie art. 48 i następnych Prawa budowlanego, a więc postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.
Przepis art. 30 § 4 k.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2019 r. II SA/Kr 366/19). Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Organ administracji powinien natomiast wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu (tak wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2018 r., III SA/Łd 1074/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poza tym z przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej wynika, że nie jest ona egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego, w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna jest zatem warunkiem zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego i powinna być uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego, gdyż to aktualny właściciel obiektu budowlanego jest zainteresowany tym, aby obiekt ten nie został rozebrany. Aktualny właściciel samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego powinien zdecydować, czy korzystne jest dla niego uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też rozebranie obiektu budowlanego. Stworzenie przez ustawodawcę możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanych obiektów uwzględnia zatem interes strony, która sama decyduje, czy z możliwości tej skorzystać (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1032/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjęcie, że opłatę legalizacyjną należy nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej niezależnie od tego, że zbył on nieruchomość wraz z obiektem budowlanym samowolnie rozbudowanym oznaczałoby, że aktualny właściciel tego obiektu budowlanego pozbawiony by został możliwości jego zalegalizowania, gdyż uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie byłoby zależne od niego, lecz od poprzedniego właściciela obiektu budowlanego, od którego nie można by wyegzekwować w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązku jej zapłaty (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2014 r., II OSK 2390/14, LEX nr 2083502).
W tych okolicznościach nie sposób zaakceptować zaskarżonego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy opłatę legalizacyjną, której obowiązek uiszczenia skierowano do E. S., pomimo tego, że zbył on działkę nr [..] przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy zignorował zatem bezwzględną dyspozycję art. 30 § 4 k.p.a., czym doprowadził do naruszenia przepisów postępowania i w rezultacie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących ustalenia faktyczne w zakresie odległości pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na działce nr [...] i nr [...], po pierwsze należy podkreślić, że z treści zarzutów wynika, że w ocenie skarżącej, ustalenia te są istotne dla oceny legalności innych robót budowlanych polegających na wykonaniu 4 otworów okiennych w budynku przy ul. M. [...], które objęte zostały odrębnym postępowaniem nadzorczym, co zresztą przyznała sama skarżąca. Zatem ustalenia poczynione w tym zakresie w kontrolowanym postępowaniu są irrelewantne dla istoty niniejszej sprawy, która i tak, jak już wcześniej wyjaśniono, pozostaje poza zakresem rozstrzygnięcia organów w postanowieniu ustalającym opłatę legalizacyjną. Kwestie związane z dopuszczalnością legalizacji ze względu na spełnienie wymogów prawnych oraz prawidłowością podejmowanych w toku legalizacji działań przez organy nadzoru będą mogły być kontrolowane dopiero po wydaniu jednej z decyzji przewidzianej w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.
Z tego powodu istotne w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym kwestie związane z wciągnięciem budynku na działce nr [...] do gminnej ewidencji zabytków i skutki tego stanu dla możliwości legalizacji samowolnych robót, nie były przedmiotem rozważań Sądu w postępowaniu kontrolującym legalność postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Skutkiem tego rozstrzygnięcia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpozna zażalenie skarżącej biorąc pod uwagę ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie