Uzasadnienie
E.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 marca 2017 r., nr [...], o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu innych robót budowlanych, tj. budynku campingowego z tarasem, budynku typu szopka – na działce nr [...], obr. K., gmina K. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2016 r. E.Z. zwróciła się o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na innych robotach budowlanych – budynek campingowy z tarasem, budynek typu szopka, zlokalizowanych na działce nr [...], obr. K., gmina K. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Wójt Gminy, na podstawie informacji z rejestru gruntów, zgromadzonych dokumentów oraz oględzin w terenie, przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu stwierdzając, że wnioskowana funkcja – zabudowa rekreacji indywidualnej - nie stanowi kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości minimum 50 m we wszystkich kierunkach. Przedmiotowa działka jest bowiem działką rolną i przylega do działek rolnych, na których znajduje się nielegalna zabudowa domkami i altankami letniskowymi.
Ponadto, ze względu na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym, nie jest możliwe określenie dla planowanej inwestycji wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem, w zakresie: kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ stwierdził też, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdyż wskazany przez inwestora dojazd nie ma podstaw prawnych i nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa. W ocenie organu także uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a nadto inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi.
Mając na uwadze te ustalenia Wójt Gminy decyzją z dnia 28 marca 2017 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie istotnych w sprawie okoliczności. W szczególności zarzuciła, że organ nie uwzględnił okoliczności, że od działki wnioskodawczyni powstałej w wyniku podziału, prowadzi wytyczona po podziale droga gminna bezpośrednio do ulicy P., a która z kolei prowadzi do drogi publicznej ul. M. Po tej drodze dojazdowej od wielu lat odbywa się ruch pojazdów. Mając to na uwadze, w ocenie odwołującej, przedmiotowe postępowanie należy zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej. Według skarżącej nie uwzględniono faktu, że w odległości 200 m od działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, który według wiedzy strony, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i mógłby stanowić punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Według Kolegium Wójt Gminy zasadnie przyjął, że wnioskowana funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji, cech, parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na to, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma legalnej zabudowy, na podstawie której można by te dane ustalić. W tym zakresie Kolegium wskazało, że z urzędu jest mu znany problem nielegalnej zabudowy obrębu K. w gminie K. i podziela pogląd, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Oznacza to, że orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty.
Odnosząc się zaś do kwestii istnienia legalnej, według strony, zabudowy w odległości 200 m od działki inwestycyjnej organ stwierdził, że wskazany budynek znajduje się w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego, co wyklucza możliwość jego uwzględnienia przy ustalaniu parametrów zabudowy.
Kolegium podzieliło również stanowisko, że działka inwestora nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Jak wynika bowiem z akt sprawy działka ta przylega do działek nr [...] i [...], które mają połączenie z działką nr [...] opisaną w uproszczonej informacji z rejestru gruntów jako "dr", należącą do Gminy. Inwestor zaś nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby uprawnienie do korzystania z ww. nieruchomości, zatem zasadny jest wniosek, że działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie Kolegium nie podzieliło poglądu o konieczności zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej. Jeżeli bowiem inwestor nie jest w stanie wykazać, że ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, właściwy organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zaś przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga by rozpatrzenie sprawy i wydanie pozytywnej decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Kolegium uznało również, że w sprawie nie został spełniony z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tzn. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przedmiotowa nieruchomość posiada bowiem tylko zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia, nie ma natomiast zaopatrzenia w energię elektryczną, a w zakresie odprowadzania ścieków stwierdzono brak dokumentów i możliwości odprowadzenia ścieków z powodu braku sieci kanalizacyjnej oraz możliwości dojazdu dla wozów asenizacyjnych.
W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 12 i 14, art. 53 ust. 5b i 5c, art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie inicjatywy wójta, burmistrza, prezydenta miasta do podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny, a nie jak wskazuje w decyzji Wójt, na podstawie art. 14 ust. 7 u.p.z.p., na przedmiotowym terenie nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do przedmiotu sprawy skarżąca stwierdziła, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, co przewiduje zresztą art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dalej zarzuciła naruszenie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, bowiem organ stwierdzając, że decyzja o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji nie byłaby zgodna z przepisami odrębnymi nie wskazał tych przepisów, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do takiego stanowiska. Skarżąca zauważyła też, że organ nie ocenił należycie stanu faktycznego sprawy, tj. nie zbadał przyczyn nielegalnej zabudowy znajdującej się w analizowanym obszarze, a który to stan był przyczyną odmowy wydania warunków zabudowy. Skarżąca zarzuciła, że organ wbrew dyspozycji art. 89 § 2 k.p.a. pominął wyznaczenie rozprawy i dokonanie oględzin, sprowadzając orzekanie w sprawie jedynie do wybiórczego badania dokumentacji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a).
Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).
Kontrola legalności zainicjowana skargą E.Z. dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 marca 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu budynku campingowego z tarasem i budynku typu szopka – na działce nr [...], obr. K., gmina K. Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.
Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić przy tym należy, że przepisy u.p.z.p. kształtując władztwo planistyczne gminy, w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ani w żadnym innym przepisie, nie nakładają na nią obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).
Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano natomiast w rozporządzeniu o warunkach zabudowy, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Z powyższych regulacji wynika, że w celu weryfikacji przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji, organ winien w pierwszej kolejności określić szerokość frontu działki, gdyż ten parametr determinuje minimalny obszar, w którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki stanowi ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika natomiast, że organ nie ustalił szerokości frontu działki przyjmując, że działka nie ma dostępu do drogi, choć skarżąca we wniosku określiła, z której strony ma odbywać się wjazd na działkę, zaś w odwołaniu wskazała, że z działki nr [...]wyjeżdża się na działkę sąsiednią nr [...], z której korzystają okoliczni mieszkańcy. Z załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy wynika, że wjazd na działkę objętą inwestycją skarżąca zaplanowała od strony działki nr [...].
Zdaniem Sądu, w świetle powyższego ustalenia organu są błędne, albowiem przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia nie przewiduje, aby drogą, z której odbywać miał się główny wjazd na działkę, miała być jedynie droga publiczna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 753/17, Baza Orzeczeń LEX nr 2457009). Organy nie rozważyły, przy tym, wskazywanych przez skarżącą okoliczności, świadczących o charakterze działki nr [...], która będąc własnością Gminy, służy okolicznym mieszkańcom w celu komunikacji i jest powszechnie dostępna. W tych okolicznościach wyznaczenie granic obszaru analizowanego przy zastosowaniu minimalnej ustawowej odległości 50 m było nieprawidłowe.
Biorąc pod uwagę powierzchnię działki, która wynosi 555 m2 i jej kształt (kwadrat) analiza arytmetyczna wskazuje, że szerokość każdego z boków przedmiotowej działki mogłaby wynosić około 23,5 m2. Przy takich parametrach, zastosowanie regulacji z § 3 pkt 2 rozporządzenia, dawałoby trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącą około 70 m, a zatem wartość przekraczającą minimalną odległość 50 m obszaru analizowanego zastosowaną przez organ.
Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji, przez który, zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego oraz jaka jest jego szerokość.
Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. W związku z powyższym trzeba wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1381/17, LEX nr 2431773). Wyznaczenie tego obszaru powinno być zatem poparte szczegółową argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Takiej argumentacji w niniejszej sprawie zabrakło.
Zdaniem Sądu oparcie analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ pierwszej instancji.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie byłoby zasadne poszerzenie, jak domaga się tego skarżąca, obszaru analizowanego w odległości do 200 m od granic działki inwestycyjnej, w celu poszukiwania działek spełniających zasadę dobrego sąsiedztwa. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa, albowiem obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Ustawodawca co prawda określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Nie oznacza to jednak możliwości poszerzania tego obszaru w nieskończoność i nie jest tożsame z przyznaniem organom administracji publicznej prawa do powiększania obszaru analizowanego tak długo, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej, a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony.
W ocenie Sądu za naruszające zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. należało uznać stanowisko Kolegium, które ustalenie o braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa z powodu braku legalnej zabudowy na działkach sąsiednich, uzasadnił wiedzą z urzędu o "problemie nielegalnej zabudowy obrębu K. w gminie K.". O ile bowiem zasadnie organ wyjaśnił, że nielegalna zabudowa uniemożliwia jej uwzględnienie przy badaniu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, to jednak dowodów w tym zakresie nie może zastąpić wiedzą organu "z urzędu". Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 80 k.p.a. jedynie okoliczności poparte materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy mogą zostać uznane za udowodnione. W niniejszej sprawie brak jest dokumentacji wskazującej na prawidłowość stanowiska organu co do nielegalnej zabudowy działek sąsiadujących z działką nr [...].
Kontrolując zaskarżone decyzje Sąd stwierdził także, że w niniejszej sprawie nie zweryfikowano w sposób prawidłowy kwestii dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą jest planowane skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812). Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W doktrynie i orzecznictwie zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznictwa dotyczące pojmowania dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Według pierwszego z nich dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie wymaga legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do korzystania z tej drogi. Wystarczy, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, jest przy takiej drodze położona (tak wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012r., II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553 i z dnia 29 czerwca 2016 r., II SA/Gd 176/16, LEX nr 2104703).
Według drugiej koncepcji, inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016r., II SA/Gd 647/15, LEX nr 2007225 i z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 511/16, LEX nr 2195986).
Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność prywatną przy braku zgody właścicieli stanowiłoby naruszenie ich interesów i nie spełniało warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej.
Pomimo tego, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugą, wskazaną wyżej koncepcję dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy uznał za właściwe i konieczne uwzględnienie charakteru działek nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy. Należy mieć bowiem na uwadze, że pod pojęciem drogi wewnętrznej kryje się wiele różnorodnych prawnie i faktycznie sytuacji, w tym różny jest ich status własnościowy i różna w związku z tym dostępność. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553).
Należy mieć bowiem na uwadze, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Z dokumentacji zgromadzonej w niniejsze sprawie wynika, że działka nr [...], przy której położona jest działka skarżącej nr [...], jest własnością Gminy, podobnie jak działka nr [...], która bezpośrednio łączy się z drogą publiczną – ulicą M. Z wyjaśnień składanych przez skarżącą w toku postępowania wynikało, że według niej po wskazanych wyżej działkach poruszają się pojazdy mechaniczne, osobowe, ciężarowe, oraz korzystają z nich właściciele okolicznych nieruchomości i pojazdy obsługujące na zlecenie Gminy potrzeby miejscowej ludności, np. śmieciarki, szambiarki. Według skarżącej, jej działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez działki wewnętrzne o nr [...] i [...], stanowiące własność Gminy.
W tych okolicznościach stanowisko, że działka skarżącej nie ma dostępu do drogi publicznej, należało ocenić jako dowolne. Organy nie zweryfikowały bowiem twierdzeń skarżącej co do ogólnodostępnego charakteru działek gminnych o nr [...] i [...], z których, przy takim złożeniu, nie ma przeszkód, aby skarżąca korzystała w celu skomunikowania się z drogą publiczną.
Powyższej oceny nie podważa ewidencyjne oznaczenie wskazanych działek. W ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] oznaczona jest symbolem "ŁV" i "LsV", co oznacza łąki i grunty leśne. Natomiast działka nr [...] oznaczona jest symbolem "dr" - drogi. Wyjaśnić bowiem należy, że wpisy w ewidencji gruntów nie są decydujące. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, jednakże zdaniem Sądu z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wpis w ewidencji gruntów dotyczący rodzaju użytku gruntowego był rozstrzygający w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ewidencja gruntów i budynków stanowi bowiem specjalnie prowadzony zbiór informacji o gruntach, który spełnia jedynie funkcję rejestrującą stany faktyczne i prawne odnoszące się do poszczególnych gruntów. Operat ewidencyjny obejmujący w przypadku gruntów informacje dotyczące m.in. rodzajów użytków gruntowych nierzadko też nie zawiera aktualnych danych i powinien podlegać aktualizacji (por. m.in. art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) czy modernizacji, o jakiej mowa w art. 24a tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r., II SA/Gl 335/14, LEX nr 1519827). Oznacza to, że poczynienie wiarygodnych ustaleń faktycznych odnoszących się do rzeczywistego sposobu wykorzystywania wskazanych działek gminnych nie mogło ograniczać się wyłącznie do sprawdzenia ich oznaczeń w ewidencji gruntów, ale powinno było obejmować analizę wszystkich informacji odnoszących się do tej kwestii, w tym wyjaśnień skarżącej, czemu organy w niniejszej sprawie uchybiły.
Sąd zwrócił również uwagę na niekonsekwentną i nieuzasadnioną prawidłowo ocenę braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., odnoszącej się do zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Sąd dostrzegł bowiem zasadniczą różnicę pomiędzy treścią analizy urbanistycznej w tym zakresie, w której stwierdzono, że warunek ten jest spełnionym, a treścią decyzji organu pierwszej instancji, w której stwierdzono odwrotnie, że "inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi". W ocenie Sądu tego rodzaju rozbieżność rzutuje na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Podsumowując, Sąd doszedł do wniosku, że organy naruszyły § 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. § 2 pkt 5 rozporządzenia, a także art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W szczególności organy nie wyznaczyły prawidłowo frontu działki, konsekwencją czego jest nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i wadliwa analiza urbanistyczna. Uchybienia te związane są zaś z błędną wykładnią § 2 pkt 5 rozporządzenia, bowiem organ nie uwzględnił, że drogą, z której ma odbywać się wjazd na działkę, i która wyznacza jej front, nie musi być jedynie droga publiczna, a przy określeniu wjazdu na działkę związany jest wnioskiem strony. Ponadto, rozpoznając sprawę organy nie zweryfikowały prawidłowo przesłanki dostępu do drogi publicznej.
W konsekwencji stwierdzić należy, że orzekające organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w sposób dowolny oceniając zebrany materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak prowadzone postępowanie narusza także zasady wyrażone w art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem organy nie wyjaśniły należycie zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy, w szczególności z powołaniem się na okoliczności faktyczne uzasadniające wywodzone wnioski, ale opierając się na swojej "wiedzy z urzędu". Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i uwzględnienie pominiętych okoliczności, doprowadziłoby do wydania decyzji o innej treści. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku strony z dnia 19 grudnia 2016 r.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Ocena, czy zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy, poza sytuacją, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa, należy w całości do organu administracji. Oceny tej organ dokonuje w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżąca wnioskowała w toku postępowania administracyjnego o przeprowadzenie rozprawy wskazując na cele, które można by osiągnąć przy jej pomocy.
Natomiast według Sądu, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy, brak przeprowadzenia rozprawy z urzędu nie stanowił naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie potwierdził również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., albowiem organ pierwszej instancji zawiadomił o tych uprawnieniach skarżącą w dniu 6 marca 2017 r. Akta administracyjne potwierdzają, że przesyłkę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 9 marca 2017 r. Natomiast uchybienie temu obowiązkowi przez Kolegium, choć niewątpliwe, nie wywarło żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ ten nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, orzekając na materiale zgromadzonym przez organ pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Skutkiem tego niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów administracji, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. § 2 pkt 5 rozporządzenia, sporządzenia analizy urbanistycznej w jego granicach, ze wskazaniem rodzaju i charakteru zabudowy znajdującej się w tym obszarze oraz do weryfikacji pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym do sprawdzenia również, czy projektowane uzbrojenie terenu, a nie tylko istniejące, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, uwzględniające wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, będzie mogło stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.
Z uwagi na brak wniosku o zwrot kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 209 p.p.s.a., Sąd, kierując się dyspozycją art. 210 § 1 p.p.s.a, nie orzekł w tym przedmiocie.