Uzasadnienie
W piśmie z dnia 30 października 2014 r. skarżący J. U. M., V. M. oraz B. i M. L. wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego wraz z wewnętrzną linią zasilania energetycznego na działce nr [...] przy ul. P. w U. Uzasadniając wniosek oparty na treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) - w skrócie określanej dalej jako "p.p.s.a.", skarżący stwierdzili, że w skardze powyższej decyzji Wojewody zarzucili szereg nieprawidłowości, które zapewne przesądzą o jej uchyleniu. Wyjaśnili, że powołują się na obie przesłanki wstrzymania, wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki.
Pierwsza z przesłanek jest urzeczywistniona ze względu na treść zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, w których podniesiono uzasadnione zastrzeżenia co do miejsca posadowienia projektowanego budynku, a więc tego, że budowa ma się odbyć na gruncie niestanowiącym własności inwestora. Do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie złożono bowiem oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. To implikuje fakt, że inwestor prawdopodobnie takiego prawa nie posiada, a to oznacza, że nie da się wykluczyć możliwości, iż ma zamiar budować na cudzym gruncie.
Ponadto, jak wskazywano w skardze, projektowana inwestycja wkracza na teren należący do wnioskodawców. Zgodnie z orzeczeniem technicznym, stanowiącym element projektu budowlanego, budynek ma być posadowiony w odległości 50 cm od istniejącej ściany budynku przeznaczonego do rozbiórki, przy czym rzeczony budynek wkracza na teren nieruchomości sąsiedniej w najdalszym punkcie na 60 cm. Z art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że S. R. - po zrealizowaniu inwestycji - nabędzie prawo do żądania przeniesienia na jego własność zajętego gruntu, a skarżona decyzja może wywołać przeświadczenie inwestora dotyczące dobrej wiary, o której mowa ww. normie prawa cywilnego. Wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła zatem szkodę, polegającą na utracie prawa do gruntu przez osoby trzecie. Jeżeli natomiast chodzi o drugą z przesłanek wstrzymania, skarżący uzasadnili ją niezgodnością planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wskazali, że teren inwestycyjny objęty jest szczególną ochroną konserwatora zabytków ze względu na wartości archeologiczne. Ich zdaniem, wybudowanie budynku może spowodować, że ulegną uszkodzeniu i zakryciu "ewentualne kwestie o znaczeniu archeologicznym". Ponadto realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego może doprowadzić do zaburzenia projektowanego ładu urbanistycznego. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewiduje się zabudowę zwartą, a zatwierdzony projekt budowlany pozwala na wzniesienie budynku wolnostojącego. Powyższe okoliczności – w ocenie skarżących - wskazują, że w razie realizacji budynku z całą pewnością wystąpią skutki, których nie będzie dało się odwrócić.
W piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. wnioskodawca J. U. M. zwrócił uwagę, że prace budowlane już się rozpoczęły. Zaznaczył, że inwestycja jest realizowana w granicy działki, a właściwie częściowo z jej przekroczeniem (na działce wnioskodawców), z naruszeniem postanowień obowiązującego planu miejscowego.
Inwestor S. R. w piśmie z dnia 3 stycznia 2015 roku wniósł o oddalenie wniosku skarżących. Stwierdził, że wnioskodawcy - powołując się na treść zarzutów opisanych przez nich w skardze, nie wykazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Powoływanie się przez skarżących na zarzuty podnoszone w skardze, a zatem na kwestie związane z legalnością podjętej decyzji, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że wykazane zostały przesłanki z tego przepisu, są to bowiem kwestie merytoryczne, które będą podlegały ocenie przez Sąd przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo inwestor wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji naraziłoby go na znaczną szkodę w wysokości ok. 770.000 zł. Wskazał, że swoją inwestycję realizuje korzystając z pomocy finansowej pochodzącej z publicznych środków krajowych oraz Funduszu A. Inwestor otrzymał dofinansowanie w formie zaliczek w kwocie 448.668,27 zł, które – w przypadku niezrealizowania i nierozliczenia inwestycji do dnia 31 maja 2015 roku, będzie musiał zwrócić.
Ustosunkowując się do tego pisma inwestora wnioskodawcy – w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 roku, stwierdzili, że niewstrzymanie decyzji spowoduje, że ucierpi interes publiczny, ponieważ inwestor uzyskał dotacje na inwestycję wykonywaną na podstawie wadliwego pozwolenia na budowę. Ponadto uchylenie decyzji spowoduje konieczność przynajmniej częściowego wyburzenia budynku, zrealizowanego na podstawie tego pozwolenia, a nadto może spowodować roszczenia odszkodowawcze do "jednostki samorządu terytorialnego". Powtórzyli także merytoryczne zarzuty stwierdzając, że należy wstrzymać decyzję, która obarczona jest wadą nieważności.
Wojewoda wniósł o oddalenie wniosku skarżących, popierając stanowisko inwestora (vide pisma organu z 28 i 29 stycznia 2015 r.). W piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. organ wyjaśnił, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce inwestora, w jej granicach, i jest zgodna z zapisami plany miejscowego.
Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie określanej jako "p.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu organu administracji publicznej zapewnia stronie tymczasową ochronę jej praw, a zatem to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie zaskarżonej decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno się zatem odnosić do konkretnych okoliczności świadczących, że w odniesieniu do wnioskodawcy (a nie innych podmiotów) wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. W związku z powyższym wnioskujący musi dokładanie określić okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków, zależy orzeczenie sądu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 roku, sygn. akt II OZ 201/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd nie orzeka o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu, a wobec tego nie może stwierdzić, czy wykonanie aktu zagraża powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli strona nie przytoczy w tym zakresie wystarczających okoliczności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1041/08, Baza Orzeczeń LEX nr 527673). Należy również zgodzić się z poglądem, zaprezentowanym przez J. P. Tarno w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" (Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2008, wydanie 3, str. 218), że: "Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. (...) (LexPolonica nr 402376)".
Ocena rozpoznawanego wniosku pod kątem poczynionych wyżej uwag powoduje, że nie mógł on zostać uwzględniony. Konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, oraz interesów inwestora powoduje, że wnioskodawca jest obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. W ocenie Sądu, takiego uprawdopodobnienia wniosek skarżących nie zawiera.
Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie skutków materialnych i prawnych, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. W szczególności, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1041/08, Baza Orzeczeń LEX nr 527673).
Należy w tym miejscu podkreślić, że zasadnie wywodził inwestor, iż uzasadnienia przedmiotowego wniosku nie mogą stanowić zarzuty merytoryczne stawiane samej zaskarżonej decyzji, w tym niezgodność z zapisami planu miejscowego, brak oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też wskazywana przez skarżących możliwość realizowania inwestycji z przekroczeniem granicy działek, ponieważ te będzie rozpoznawał Sąd wydając wyrok. Ustosunkowanie się zatem do tych zarzutów na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku jest niedopuszczalne. Nie mogą ich stanowić także zarzuty dotyczące niezgodnej z wydaną decyzją i zatwierdzonym nią projektem budowlanym realizacji inwestycji, podobnie jak ogólne stwierdzenia, zgodnie z którymi wybudowanie projektowanego budynku może spowodować, że ulegną uszkodzeniu i zakryciu "ewentualne kwestie o znaczeniu archeologicznym".
Również samo wykonywanie robót budowlanych w granicy działki, przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, co do zasady nie powinno - zdaniem Sądu, prowadzić do powstania szkód na nieruchomościach sąsiednich (w tym na nieruchomości skarżących).
Podkreślenia także wymaga, że w art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), wyrządzoną wnioskodawcy (a nie inwestorowi, czy też osobom trzecim), która nie będzie mogła być później wynagrodzona, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. W ocenie Sądu realizacja spornej inwestycji na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżących (zaskarżoną decyzją – zgodnie z zawartym w niej rozstrzygnięciem, udzielono pozwolenia na budową jedynie na działce nr [...] przy ul. P. w U.), nie pozwala - sama w sobie, na przyjęcie, że zachodzi w sprawie niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym takiej znacznej szkody lub spowodowania dla skarżących trudnych do odwrócenia skutków.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą przede wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i winien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 roku, sygn. akt II OZ 1202/07; z dnia 26 lutego 2008 roku, sygn. akt II OZ 145/08; z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II OZ 1057/10 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym idzie, wstrzymanie realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek strony skarżącej z uwagi na interes drugiej strony postępowania tj. inwestora, nie znajduje uzasadnienia, bowiem kontynuacja prac budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się na ryzyko inwestora związane z ewentualnym nakazem rozbiórki oraz kosztami z tym związanymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OZ 588/08, Baza Orzeczeń LEX nr 493599, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2005 roku, sygn. akt II OZ 22/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy nadto wyjaśnić, że w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji, zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek oddalił.
Ponieważ brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie zastosował w niniejszej sprawie instytucji kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis art. 35a ww. ustawy ma bowiem zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno w danej sprawie nastąpić, bowiem skarżący wykazali istnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a interes inwestora przemawia za zabezpieczeniem jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych ze wstrzymaniem realizacji inwestycji.