Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 719/20

Uzasadnienie

A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 30 czerwca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta"), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 27 stycznia 2020 r., zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości czasowym jej zajęciu w celu wybudowania zaprojektowanego gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2019 r., A. (dalej jako "Spółka" lub "inwestor") wystąpiła do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., stanowiącej własność A. K. (obecnie M.).

W toku postępowania pozyskano dokumentację wskazującą na przeprowadzenie rokowań między inwestorem, a właścicielką, który zakończyły się niepowodzeniem. Ponadto, w celu ustalenia warunków porozumienia między stronami, w dniu 21 listopada 2019 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, lecz w jej toku również nie osiągnięto porozumienia.

W tym stanie rzeczy Starosta decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 1,2111 ha, poprzez zezwolenie Spółce na zakładanie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4Mpa) łączącego [..] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu". Jak wskazano w decyzji, długość ww. gazociągu na przedmiotowej nieruchomości wynosić będzie 145 m.b., powierzchnia strefy kontrolowanej 1144 m2, natomiast powierzchnia pasa montażowego 2615 m2. Lokalizację gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z położeniem strefy kontrolowanej oraz pasa montażowego gazociągu oznaczono na mapie stanowiącej integralną część decyzji.

Ponadto jak wynika z tej decyzji ww. ograniczenie w korzystaniu nieruchomości polegać będzie na czasowym zajęciu nieruchomości w celu wybudowania zaprojektowanego gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, korzystaniu z nieruchomości w zakresie niezbędnym do transportu gazu gazociągiem, prawie wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego dostępu do gazociągu, w celu wykonania czynności związanych z wybudowaniem, posadowieniem gazociągu, naprawami, remontami, eksploatacją, konserwacją, przebudowami, rozbudowami, a także modernizacjami gazociągu oraz ograniczeniu w strefie kontrolowanej właściciela w zakresie działań mogących mieć negatywny wpływ na trwałość, prawidłową eksploatację oraz ewentualną naprawę gazociągu, w szczególności poprzez powstrzymanie od wznoszenia obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów, nasadzania i utrzymywania drzew, a także na prawie do wycinki drzew i krzewów znajdujących się w pasie montażowym jeżeli zaistnieje taka koniczność, przy czym wycinka ta powinna zostać dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi.

W punkcie 2 decyzji nałożono na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., i do przedłożenia Staroście - przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., wcześniej sporządzonego opisu stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, według stanu na dzień wejścia na grunt celem wykonania inwestycji, jak i na dzień jej zakończenia oraz opisu szkód na gruncie na skutek działań inwestycyjnych związanych z budową gazociągu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się właścicielka działki będącej przedmiotem ograniczenia, zarzucając błędne przyjęcie, że planowana inwestycja jest inwestycją tożsamą z inwestycją określoną planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., naruszenie zasady równości stron i ochronę tylko interesów Spółki poprzez nadmiernie szeroki i nieograniczony czasowo zakres uprawień inwestora do zajęcia nieruchomości, a także brak ustalenia w decyzji odszkodowania za straty odwołującej się oraz naruszenie art. 7 i art. 31 ust. 1 Konstytucji przez zabezpieczanie w decyzji jedynie praw inwestora z pominięciem obowiązków.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalenia Starosty, co do seplenienia wszystkich przesłanek zastosowania w sprawie art. 124 u.g.n. były prawidłowe. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja, polegająca na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, którego zadaniem ma być tłoczenie gazu ze złóż, położonych w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczpospolitej Polskiej Morza Bałtyckiego do krajowego systemu sieci przesyłowej, jest cel publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ponadto, jak wskazał inwestor, inwestycja ta stanowi przedsięwzięcie strategiczne dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, które w znacznym stopniu zwiększy dywersyfikację dostaw gazu ziemnego.

Przedmiotowe zamierzenie, wbrew zarzutom odwołującej się, jest też zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 sierpnia 2001 r. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą nr XXXVII/49/01. Jak wynika z uzyskanych informacji, nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] jest częściowo objęta opracowaniem ww. planem oraz, że zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, część obszaru działki położona jest na trasie planowanego przebiegu gazociągu. Ponadto, zgodnie z § 2 przedmiotowej uchwały celem wprowadzania regulacji zawartych w planie jest stworzenie warunków dla realizacji i funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia, co umożliwi doprowadzenie gazu do projektowanej elektrowni gazowej "[..]" oraz zaopatrzenie miast i gmin województwa w gaz ziemny.

Wobec powyższego nie ma podstaw zarzut braku tożsamości przedmiotowej inwestycji z inwestycją, o której mowa w planie, a która nie została zrealizowana. Odnosząc się do tego Wojewoda wskazał, że celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dodatkowo, ograniczenie ustanowione w decyzji ma nastąpić na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak określił ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n., zatem organ odwoławczy nie ma możliwości ingerować w przebieg planowanej inwestycji, jeśli jest ona zgodna z uchwałą o planie i w takim zakresie został złożony wniosek. Wojewoda nie jest uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał inwestor, jeżeli występuje zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wreszcie spełniona została też przesłanka uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem gruntu, który ma podlegać zajęciu, przy czym w postępowaniu administracyjnym nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. W niniejszej sprawie Spółka wystąpiła o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazała również, na czym będą polegać prace oraz zaproponowała ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem, co nie zostało zaakceptowane przez skarżącą.

W ocenie organu rokowania te były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości, oraz zaproponowano zawarcie umowy. Te okoliczności i brak zgody skarżącej prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu przyznania Spółce zbyt szerokich uprawnień do nieruchomości Wojewoda wskazał, że zakres uprawnień przyznanych w decyzji Spółce wykonującej inwestycję jest zgodny z przepisami prawa. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia o długości 145 mb, powierzchni strefy kontrolowanej wynoszącej 1 144 m2 i powierzchni pasa montażowego wynoszącej 2 615 m2, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci.

Ponadto do decyzji dołączono mapę, gdzie została określona szczegółowa lokalizacja gazociągu wraz z położeniem strefy kontrolowanej oraz pasa montażowego. Strefa kontrolowana jest to natomiast obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Nie sposób też skutecznie zarzucać Staroście, że w przedmiotowej decyzji nie ustalił odszkodowania za straty i za utratę własności oraz nie został nałożony na Inwestora obowiązek "naprawy dróg gruntowych dojazdowych, naprawy ogrodzeń, dróg dojazdowych usytuowanych na działce, które zostaną zniszczone przez gazociąg, trawy, drzew owocowych i zasiewów oraz strat wynikłych z niemożliwości korzystania z nieruchomości", jak domaga się skarżąca. Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. wymagać będą wydania odrębnej decyzji administracyjnej w tej kwestii.

Co do naruszenia zasady równości stron i nadmiernego uprzywilejowania Spółki bez uwzględnienia jej obowiązków Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie już na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, a przedmiotowa decyzja jest realizacją ustaleń zawartych w planie. Ponadto, w punkcie 2 decyzji Starosty zobowiązano Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli będzie to niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności łub koszty stosuje się odpowiednio przepisy art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do przedłożenia wymaganych dokumentów w celu ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n, co wprost wynika z ww. przepisu. Przy czym, z uwagi na informacyjny charakter w tym zakresie decyzji Wojewoda nie zdecydował się na jego uchylenie, utrzymując kontrolowaną decyzję w całości.

W skardze A. M. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody i zarzuca:

1. 1. błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki określone art. 108 k.p.a. albowiem istnieje alternatywna trasa, którą można przeprowadzić budowę planowanego gazociągu, przy jednoczesnym braku odniesienia się do ww. argumentu;
2. 2. błędne przyjęcie, że inwestycja planowana przez Spółkę jest inwestycją tożsamą z inwestycją określoną planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., bez podania argumentacji i uzasadnienia dla tego stanowiska;
3. 3. naruszenie zasady równości stron i zabezpieczenie jedynie interesów Spółki, poprzez nadmiernie szeroki i bez żadnych ograniczeń czasowych wachlarz uprawnień Spółki do zajęcia nieruchomości należącej do skarżącej i całkowite pominięcie faktu, że proponowana przez inwestora umowa, była nie do zaakceptowania dla każdej osoby, która przeczytała ją uważnie;
4. 4. brak propozycji rozwiązań, które zminimalizowałyby straty po stronie Skarżącej, przykładowo - przewiert sterowany pod lasem znajdującym się na działce [..], co pozwoliłoby na uniknięcie wycinki lasu, która spowoduje dewastację krajobrazu;
5. 5. brak określenia wysokości odszkodowania za straty skarżącej, w tym za utratę wartości nieruchomości i realizowanych na niej inwestycji;
6. 6. naruszenie art. 7 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez potraktowanie Spółki w sposób preferencyjny i zabezpieczenie wydaną decyzją jedynie jej praw, z pominięciem obowiązków.

Zdaniem skarżącej planowana inwestycja nakierowana jest na przeprowadzenie jej z maksymalną szkodą dla właściciela gruntów, a wydane decyzje skupiają się jedynie na prawach inwestora. Natomiast, w jej ocenie, nakazanie Spółce dokonania przewiertu sterowanego pod lasem znajdującym się na działce [..], pozwoliłoby na uniknięcie wycinki lasu, która spowoduje dewastację krajobrazu i obniżenie wartości działki. Dodatkowo Wojewoda, rozpatrując odwołanie, nie ustosunkował się w żaden sposób do kwestii utraty wartości całej nieruchomości i zniweczenie planów inwestycyjnych właścicielki nieruchomości.

Zdaniem skarżącej przeprowadzone negocjacje miały na celu jedynie uzyskanie wymogów formalnych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż propozycja Spółki w zakresie odszkodowania nie rekompensowała strat spowodowanych unicestwieniem życiowych planów związanych z nieruchomością. Także wydane decyzje nie służą ochronie praw właściciela, choćby przez ograniczenie czasowe dla prowadzonych robót, a jednocześnie Spółce przyznano szeroki zakres uprawnień do nieruchomości, nie nakładając na nią obowiązku naprawy gruntowych dróg dojazdowych, naprawy ogrodzeń, dróg dojazdowych usytuowanych na działce, które zostaną zniszczone przez gazociąg, trawy, drzew owocowych i zasiewów oraz strat wynikłych z niemożliwości korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Odpowiedź na skargę wniósł uczestnik postępowania Spółka A., wnosząc o jej oddalenie, obszernie odnosząc się do zarzutów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję Wojewody z 30 czerwca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 27 stycznia 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb W., gmina P., poprzez zezwolenie A. na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu [..] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu".

Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, natomiast trzeba mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1069/17, dostępny w CBOSA).

Ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. 1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,
2. 2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
3. 3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Co istotne, w ustawie nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, dostępny w CBOSA).

Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Analizując spełnienie ww. przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..], w drodze władczej decyzji organu administracji.

Przede wszystkim wątpliwości sądu nie budzi okoliczność, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu wysokiego ma status inwestycji celu publicznego, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, dostępny w CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości na terenie danej gminy lub kilku gmin, a nawet powiatów całego województwa.

Ponadto inwestycja taka może stanowić element krajowej sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych jak i publicznych w określone źródło energii (cieplnej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, dostępny w CBOSA).

W ocenie sądu sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi. Obejmuje ona założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia, którego celem będzie tłoczenie gazu ze złóż B2 i B6 do krajowego systemu sieci przesyłowej, której operatorem wyznaczonym jest OGP [..]. Przedsięwzięcie to, jak wskazał inwestor we wniosku, obejmuje teren kilku wspólnot samorządowych, a więc ma znaczenie ponadlokalne, korzystne dla rozwoju ekonomicznego regionu i kraju. Co więcej, ze względu na przebieg gazociągu, między wyjściem ze stacji pomiarowej W., zlokalizowanej na terenie stacji uzdatniania gazu we W., a wejściem do stacji pomiarowej K., zlokalizowanej w pobliżu [...] i gazociągu DN500 relacji [..] i jego cel w postaci tłoczenia gazu ze złóż położonych w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej Morza Bałtyckiego do krajowego systemu sieci przesyłowej, inwestycja w znacznym stopniu zwiększy dywersyfikację dostaw gazu ziemnego ze złóż własnych państwa. To z kolei pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego i uzyskanie niezależności od dostaw energii gazowej z innych krajów.

Zatem przedmiotowy gazociąg służyć będzie zarówno interesom jednostek, jak i ogółu społeczeństwa – zwiększając dostępność i zapewniając stabilność dostaw gazu do domów lub obiektów użyteczności publicznej, tym samym pozwalając na prawidłowe funkcjonowanie ważnych społecznie instytucji, których działanie jest zależne m.in. od dostaw gazu, a także będzie korzystne dla interesów gospodarczych państwa poprzez zwiększenie krajowej sieci przesyłowej, niezależnej od innych rynków.

W związku z tym nie budzi wątpliwości sądu, że przedmiotowe ograniczenie prawa własności nieruchomości jest związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a więc mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wbrew twierdzeniom skarżącej ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości są też zgodne z planem miejscowym. Podstawą ustaleń w tym zakresie są postanowienia uchwały Rady Gminy nr XXXVII/49/01 z dnia 30 sierpnia 2001 r., mocą której uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego na trasie przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 mm; pr = 8,4 Mpa, o długości około 23840 m, wraz ze strefą ochronną, którego granice zostały określone na rysunku stanowiącego załącznik nr 1 do planu (§ 1 uchwały). Jak wskazano w § 2 planu, celem wprowadzenia regulacji zawartych w planie jest stworzenie warunków dla realizacji i funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia, co umożliwi doprowadzenie gazu do projektowanej elektrowni gazowej "[..]" oraz zaopatrzenie miast i gmin województwa w gaz ziemny. Według rysunku planu, jak również zgodnie z pismem Wójta Gminy z 19 listopada 2019 r., część działki nr [..] położona jest na trasie planowanego przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia.

Dokonane w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie ww. przepisu. Dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji i.t.p. należały by do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2340/15, dostępny w CBOSA). Przy czym moc wiążącą mają tylko te postanowienia, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne, które wyznaczają adresatom pewien sposób zachowania się, nakładają określone obowiązki lub przyznają prawa. Na takie normy mogą powoływać się też obywatele przy ochronie swoich interesów.

Natomiast nie mają charakteru normatywnego, a więc również mocy wiążącej, treści informacyjne zawarte w akcie prawa miejscowego. Z takich treści organy władzy nie mogą wywodzić i egzekwować obowiązków w stosunku do obywateli, a dla obywateli nie stanowią one podstawy do przyznania określonych praw i ich ochrony. Rolą aktu prawnego jest bowiem stanowienie dyrektyw, regulowanie pewnych kwestii, a nie informowanie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 452/06, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżąca twierdzi, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ww. planem miejscowym, albowiem budowa elektrowni gazowej "[..]", do której sporny gazociąg ma doprowadzać gaz, nie została zrealizowana. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, wspomniana treść § 2 planu nie ma w ocenie sądu charakteru normatywnego, lecz informacyjny. Nie nakłada on bowiem żadnych obowiązków, ani nie przyznaje praw adresatom planu, jednym słowem – nie wskazuje określonego sposobu zachowania się. Przepis § 2 planu pełni natomiast niejako rolę uzasadnienia uchwały, informuje on celu jej podjęcia, zatem wskazanie w nim, że gazociąg wysokiego ciśnienia doprowadzać będzie gaz do projektowanej elektrowni gazowej nie oznacza, że inwestycją zgodną z planem będzie wyłącznie gazociąg, który powstanie po budowie elektrowni lub razem z nią, zaś z uwagi na brak realizacji elektrowni od roku 2001 nie jest obecnie możliwe zajęcie nieruchomości prywatnych w celu wykonania gazociągu.

Ponadto trzeba zauważyć, że analizowane postanowienie uchwały nie wskazuje, kiedy ma powstać owa elektrownia, kto będzie jej inwestorem, ani że jej wykonanie jest pierwszym etapem inwestycji związanej z zaopatrywaniem województwa w gaz ziemny. Wreszcie nie jest to plan dla lokalizacji elektrowni, w związku z tym brak powstania takiej elektrowni przed złożeniem przez inwestora wniosku w sprawie przeprowadzenia gazociągu, nie stanowi o niezgodności z planem, gdyż takich warunków akt ten nie zawiera.

Po drugie, przepisem wiążącym i istotnym w niniejszej sprawie jest § 1, który ustala parametry gazociągu oraz jego przebieg, uwidoczniony na rysunku planu. Zgodnie zaś z tym zapisem gazociąg ten ma posiadać ma średnicę nominalną DN 500 mm oraz ciśnienie robocze pr = 8,4 Mpa, a także przebiegać będzie przez teren Gminy, w tym m.in. przez część działki nr [..], obręb W. We wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółka podała, że planuje budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 8,4 Mpa. Gazociąg ten przebiegać będzie m.in. przez część działki nr [..]. Przedmiotowa inwestycja jest więc tożsama z inwestycją, jaką przewiduje plan miejscowy, posiada te same parametry przesyłowe, co oznacza, że związane z jej realizacją ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej należy uznać za zgodne z planem. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, spełniona została również ta przesłanka wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nieustosunkowanie się przez Wojewodę do planów inwestycyjnych skarżącej, co podnosi w skardze jako zarzut, jest chybione o tyle, że uchwała w § 6 ust. 1 pkt 2 wprost zakazuje nowej zabudowy w obszarze planu do czasu realizacji gazociągu. Wobec tego na tej części działki, która jest objęta przedmiotowym planem, skarżącą obowiązuje zakaz zabudowy, co wprost wynika z przepisu prawa miejscowego i nie wymaga szczegółowych rozważań.

Wreszcie też sąd uznał, że udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów zostało w niniejszej sprawie poprzedzone rokowaniami między inwestorem, a właścicielem nieruchomości, które zakończyły się wynikiem negatywnym, co otworzyło drogę do działań władczych organu administracji w tej kwestii.

Rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym.

Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 743/17, dostępny w CBOSA).

W związku z tym obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych.

Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika z ustaleń organu w niniejszej sprawie i co zostało potwierdzone znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, w dniu 10 grudnia 2018 r. Spółka wystąpiła do skarżącej z propozycją zawarcia umowy służebności, opierając się na sporządzonym na jej zlecenie operacie szacunkowym, pozwalającym określić wysokość proponowanej ugody. W odpowiedzi właścicielka oświadczyła, że "stanowczo odmawia zawarcia takiej umowy" wskazując, że z uzyskanej przez nią opinii wynika, że planowana inwestycja nie jest tożsama z inwestycją określoną w planie, a nadto jej realizacja koliduje z planami budowlanymi skarżącej. W tej sytuacji, przyjmując koncepcję o konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściciela na ograniczenie korzystania z jego nieruchomości i ustalenie satysfakcjonujących go warunków, nie byłoby możliwe osiągnięcie takiego konsensusu, gdyż skarżąca nie godzi się na takie ograniczenie nie ze względu na zaproponowane warunki i swoje oczekiwania co do nich, lecz w ogóle sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Co więcej, również organ w toku postępowania podjął próbę porozumienia stron i w tym celu w dniu 21 listopada 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak mimo woli inwestora porozumienia w zakresie odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu, właścicielka oświadczyła, że nie jest zainteresowana takim rozwiązaniem i żadna kwota nie będzie dla niej satysfakcjonująca.

W tej sytuacji jest uprawnione stwierdzenie, że spełniony został wymóg art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem inwestor złożył właścicielce konkretną propozycję rekompensaty, opartą na stosownych szacunkach przeprowadzonych przez biegłego, co świadczy o szczególnej staranności, lecz spotkała się ona ze stanowczym sprzeciwem właścicielki nieruchomości, która nie tyle oczekiwała innych warunków, a w ogóle sprzeciwia się inwestycji. Taka postawa jednoznacznie świadczy o tym, że właścicielka nie wyraża zgody na wykonanie prac, co stanowi przesłankę do władczej ingerencji organu przewidzianej przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia inwestora w realizacji określonej inwestycji celu publicznego, gdyż nie ma on obowiązku prowadzenia rokowań do skutku. Natomiast organ przystępując do rozpatrzenia wniosku inwestora nie był zobowiązany do analizowania treści zaproponowanej umowy pod względem.

Mając to na uwadze sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżącej są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań.

Przechodząc do dalszej oceny wydanych decyzji, badając ich treść, sąd doszedł do wniosku, że nie naruszają one prawa.

Przede wszystkim nie ma racji skarżąca, że w decyzji ograniczającej korzystanie z jej nieruchomości Starosta nie ustalił stosownego odszkodowania za ograniczanie przysługujących jej praw właścicielskich do gruntu, przez który ma przebiegać gazociąg. Wprawdzie bowiem art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje prawo właściciela do uzyskania odszkodowania za tego rodzaju wywłaszczenie, lecz jest to możliwe pod pewnymi warunkami. Mianowicie, w pierwszej kolejności osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, zaś tylko w wypadku, gdy przywrócenie to stanu poprzedniego nie jest możliwe, zastosowanie znajduje art. 128 ust. 4 u.g.n. Ten zaś przepis stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1389/06, dostępny w CBOSA). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości.

W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

Podobnie Starosta nie był zobowiązany do ustalenia w decyzji terminu, na jaki następuje zajęcie nieruchomości, a brak takiego rozstrzygnięcia nie stanowi, jak twierdzi skarżąca, o przyznaniu prymatu interesom inwestora. Zdaniem sądu, dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, tak jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15). Przepis art. 124 u.g.n. takiego zastrzeżenia nie czyni, dlatego też nie było podstaw prawnych do określenia w decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości terminu jej zajęcia.

Jednocześnie należy zauważyć, odnosząc się do zarzutu przyznania inwestorowi zbyt szerokich uprawnień, że w decyzji w pkt. 1 lit. a jednoznacznie określono zakres zajęcia nieruchomości poprzez opisanie czynności, jakie mogą być na niej dokonywane, przy czym wskazane tam uprawnienia inwestora nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia i jego utrzymania w należytym stanie. Wprawdzie więc skarżąca została ograniczona w swoich prawach nie tylko poprzez wyłączenie z możliwości użytkowania części nieruchomości z uwagi na jej zajęcie przez gazociąg i jego infrastrukturę oraz pas montażowy, ale także poprzez znoszenie możliwości wykonywania przez inwestora czynności po wykonaniu budowy, lecz ograniczenia te stanowią normalne następstwo wykonania inwestycji celu publicznego na terenie stanowiącym własność prywatną. Sytuacja taka jest dopuszczalną ingerencją w prawa obywateli, o której mowa w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na fakt, że inwestycja ta ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W szczególności, jak jednoznacznie wykazano, ograniczenie to wynika przepisów prawa miejscowego mających moc wiążącą.

O przyznaniu nadmiernych uprawnień inwestorowi nie świadczy też treść pkt. 2 lit. c decyzji Starosty, na mocy którego inwestor jest uprawniony do wycinki drzew i krzewów. Również bowiem w tym wypadku organ określił zakres takiej wycinki, ograniczając ją do pasa montażowego oraz pod warunkiem, że będzie to konieczne. Jednocześnie na inwestora nałożono obowiązek dokonania ww. wycinki zgodnie z przepisami prawa. Takie uprawnienie, w ocenie sądu, nie stanowi o przyznaniu inwestorowi zbyt szerokiego zakresu dopuszczalnych działań i jednocześnie o niedopuszczalnym ograniczeniu praw właściciela nieruchomości. Wycięcie drzew w pasie montażowym, może być bowiem niezbędne do realizacji przedsięwzięcia celu publicznego, zatem w tym wypadku stanowić będzie element działań faktycznych i prawnych związanych z tym przedsięwzięciem. Przyjęcie poglądu, że uprawnienie do dokonania wycinki o określonym jasno zakresie, wykracza poza granice uprawnień, jakie starosta może przyznać w ramach zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., oznaczałoby konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości, której ograniczono sposób korzystania, na usunięcie drzew w trybie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Stoi to w sprzeczności z istotą tego zezwolenia, gdyż jedną z przesłanek jego udzielenia jest brak zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości na ograniczenia związane i niezbędne dla realizacji celu publicznego, w tym na konieczną wycinkę roślinności.

W konsekwencji bowiem brak zgody właściciela na wycięcie drzew i krzewów pozbawiałby ratio legis całą instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n., skoro jej stosowalność byłaby uzależniona od zgody właściciela nieruchomości, której sposób korzystania planowano by ograniczyć, bez jednoczesnej możliwości jej administracyjnego przełamania. Wobec tego decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. byłaby obarczona niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i owa niewykonalność miałaby charakter trwały dopóty, dopóki właściciel nieruchomości owej zgody dobrowolnie by nie wyraził. W tym kontekście decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości byłaby wydana, w istocie rzeczy, pod warunkiem (zawieszającym), jakim byłaby zgoda właściciela nieruchomości. Dopuszczalne zaś nałożenia na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, jest tylko w takim przypadku, gdy przepis będący podstawą decyzji wyraźnie na to zezwala (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 47/20, dostępny w CBOSA).

Należy też zauważyć, wbrew twierdzeniom skarżącej, że teren objęty zezwoleniem nie jest terenem leśnym, lecz stanowi grunt pokryty łąkami. W związku z czym na tej nieruchomości nie dojdzie, jak twierdzi skarżąca, do "wytrzebienia lasu [...] i stałej jego wycinki". Co więcej, wylesienie zostało wprost przewidziane w planie miejscowym z 30 sierpnia 2001 r. Mianowicie, w § 6 ust. 1 pkt 5 ustalono na czas budowy gazociągu na gruntach leśnych wylesienie pasa o szerokości 10,5 m x 6,2 m w jedna stronę i 4,3 m w drugą stronę od osi gazociągu, natomiast na pozostałych gruntach, a więc także na przedmiotowej działce, wyłączono z dotychczasowego użytkowania pas terenu o szerokości 20 m x 13 m w jedną stronę i 7 m w drugą od osi gazociągu.

W świetle tego omawiane uprawnienie do wycinki nie stanowi zdaniem sądu przekroczenia kompetencji orzeczniczych starosty, ani nie ogranicza w sposób nadmierny praw właściciela, jak też nie doprowadzi na działce nr [..] do wytrzebienia lasu, w szczególności, że organ w decyzji określił wymogi do dokonania takiej wycinki.

Jednocześnie nie było podstaw do nakazania w kontrolowanej decyzji przeprowadzenia robót w określony sposób, czy przy użyciu konkretnej technologii, na co wskazuje strona w skardze. Organ nie był też zobowiązany do rozważenia innych rozwiązań i alternatywnego przebiegu inwestycji.

Wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. jest możliwe po spełnieniu określonych wymogów zawartych w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu, a ich wystąpienie jest pozytywną przesłanką do wydania zezwolenia i określenia jego zakresu. Organ natomiast nie bada celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jego przebiegu, ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów, wobec czego w trybie art. 124 u,g.n. starosta nie ma prawa do ingerencji w tym zakresie. W niniejszej sprawie plan z 2001 r. jednoznacznie określił przebieg gazociągu, który obejmuje m.in. działkę nr [..], nie przewidując żadnych alternatywnych tras, dlatego też po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z planem, Starosta nie mógł żądać od inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu gazociągu, który byłby korzystny dla skarżącej, tj. omijał jej nieruchomości bądź też odmówić takiego zezwolenia ze względu na własną ocenę, że możliwy jest inna trasa inwestycji.

Podobnie Starosta nie mógł określić w decyzji, że założenie i przeprowadzenie gazociągu na nieruchomości skarżącej ma nastąpić w określonej technologii, np. wskazanego przez skarżącą przewiertu sterowanego pod lasem. W ramach procedury art. 124 u.g.n. organ nie bada bowiem sposobu wykonania inwestycji, ani tym bardziej nie może ingerować w rozwiązania przyjęte przez inwestora, czy nakazywać w decyzji administracyjnej konkretnego sposobu prac. Zakres ustaleń organu został jasno określony i kwestie związane z technologią wykonania inwestycji leżą poza nim. Ponadto, wydanie zezwolenia ze wskazaniem określonego sposobu prac oznaczałoby, że decyzja ta wydana jest pod warunkiem, co jak już wyjaśniono, jest niedopuszczalne w trybie art. 124 u.g.n.

Podsumowując, w ocenie sądu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie narusza praw właścicielki ponad to, co wynika z istoty instytucji tego ograniczenia w trybie art. 124 u.g.n. Ustalając bowiem w decyzji zakres zezwolenia na czasowe zajecie nieruchomości organ wskazał na konkretne czynności, co świadczy o uwzględnianiu zarówno interesu inwestora, jak i właścicielki gruntu. W konsekwencji przyznano Spółce takie uprawnienia, które są konieczne do prawidłowej realizacji gazociągu i utrzymania go w stanie przydatności, a jednocześnie nie organ nie sformułował takich uprawień dla inwestora, które w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczyłyby właściciela w jego prawach do gruntu.

Ponadto w pkt. 2 lit. a i b decyzji Starosta nałożył na Spółkę obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w razie gdyby takie przywrócenie nie było możliwe do wypłaty odszkodowania ustalonego w odrębnej decyzji, zobowiązując do złożenia przy wniosku o ustalenie tego odszkodowania opisu stanu zagospodarowania nieruchomości w dniu wejścia na grunt i na dzień zakończenia inwestycji oraz opisu szkód na gruncie na skutek działań inwestycyjnych. Wprawdzie obowiązki te wprost wynikają z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., zatem w decyzji administracyjnej nie powinno zawierać się tego rodzaju treści, niemniej w ocenie sądu, w okolicznościach sprawy zapisy te nie świadczą o takiej wadliwości decyzji, która wymagałaby jej uchylenia. Miały one na celu przypomnienie inwestorowi i wskazanie, że udzielone zezwolenie nie tylko przyznaje mu określone prawa, lecz również wiążą się z nim pewne obowiązki, co zdaje się istotne w kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów o przyznaniu inwestorowi nadmiernych uprawnień i nieuwzględnieniu interesu właściciela terenu. Do tej kwestii odniósł się też Wojewoda, a stanowisko to sąd ocenił jako prawidłowe.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wbrew twierdzeniom skargi wydana decyzja nie zabezpiecza tylko interesów inwestora, a działanie organów, które prowadziło do ograniczenia konstytucyjnych praw skarżącej zostało dokonane na podstawie i w granicach prawa, zaś samo ograniczenie wynika m.in. z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego

W konsekwencji sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione.

Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).