Uzasadnienie
A. M. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 30 czerwca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 27 stycznia 2020 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 1,1891 ha, położonej w obrębie W., gmina P., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność A.K., poprzez zezwolenie A. na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą; "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/S00 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4 Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu z siecią OGP [..] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu ".
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 2 sierpnia 2019 r. A. wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność A. K. Zgodnie z ustaleniami Starosty, aktem małżeństwa nr [..] z 6 czerwca 2019 r. wydanym przez Urząd Stanu Cywilnego, A. K. zmieniła nazwisko na M., informacja ta została uzyskana z bazy dartych PESEL w dniu 30 czerwca 2020 r..
Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się 21 listopada 2019 r. stawili się: A.G. i D. B. - pracownicy Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, pełnomocnicy inwestora – M. Z., T. P. i M.N. oraz A. M. - właścicielka przedmiotowego gruntu. W protokole z rozprawy administracyjnej, wskazano, iż właścicielka nieruchomości przedstawiła swoje plany inwestycyjne, które chce zrealizować na przedmiotowej działce. Inwestor natomiast wskazał, iż projektowana inwestycja gazociągu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2001r., a obecna właścicielka zakupiła nieruchomość w roku 2014. Właścicielka nieruchomości podtrzymała swoje stanowisko o braku zgody na realizację inwestycji i dodała, że nie jest zainteresowana ustanowieniem służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości i zamierza skorzystać z wszelkich przysługujących jej prawem środków odwoławczych. W związku z powyższym strony uznały rokowania za zakończone, wnosząc tym samym o zakończenie niniejszego postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
W piśmie Wójta Gminy z 19 listopada 2019 r. poinformowano, iż nieruchomość oznaczona jako dz. nr [..] jest częściowo objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr XXXVIl/49/01 z dnia 30 sierpnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 24.10.2001 r. nr 83 poz. 1046) - dalej "mpzp", z którego wynika, że część obszaru działki położona jest na trasie planowanego gazociągu co obrazuje załącznik graficzny do ww. uchwały.
Dnia 27 stycznia 2020 r. Starosta wydał decyzję, w której orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., należącej do A. M. Wobec wniesienia odwołania sprawa stała się przedmiotem orzekania przez Wojewodę, który w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która została uregulowana w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 0-1. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." Zgodnie z art. 124 ust. 1 powołanego aktu prawnego "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania łub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ".
Udzielenie takiego zezwolenia jest zatem możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:
planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art, 6 u.g.n.), ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.
Przechodząc do oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n. przytoczył organ odwoławczy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 kwietnia2010 r. II OSK 648/09, które mówi, że "na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) [). t. Dz.U, 2020 poz. 293J wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami".
W niniejszej sprawie bezspornym jest w przekonaniu Wojewody, że przedmiot rozpoznawanego wniosku stanowi inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n., cel publiczny stanowią także budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów urządzeń służących do przesyłania-lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Planowana inwestycja obejmuje m.in. budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, którego zadaniem ma być tłoczenie gazu ze złóż, położonych w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczpospolitej Polskiej Morza Bałtyckiego do krajowego systemu sieci przesyłowej, którego operatorem w myśl przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 755 ze zm.) jest B. Jak podkreśla inwestor, inwestycja ta stanowi przedsięwzięcie strategiczne dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, które w znacznym stopniu zwiększy dywersyfikację dostaw gazu ziemnego. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że planowana budowa gazociągu wysokiego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym.
Analizując akta przedmiotowej sprawy pod kątem zgodności obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał Wojewoda, że strona odwołująca, w odwołaniu jak i we wcześniejszych pismach kierowanych zarówno do inwestora jak i Starosty, podnosi, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 sierpnia 2001 r. uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXXVII/49/0 ponieważ inwestycja określona w mpzp dotyczyła gazociągu mającego zasilić elektrownię atomową w Ż., "której budowa jak wiadomo było w 2014 r., nie miała być kontynuowana, a zatem i budowa zasilającego ją gazociągu była zbędna ".
Pismem z 19 listopada 2019 r, Wójt Gminy poinformował Starostę, iż nieruchomość oznaczona jako dz. nr [..] jest częściowo objęta opracowaniem ww. mpzp oraz, że zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, część obszaru działki położona jest na trasie planowanego przebiegu gazociągu. Ponadto, § 2 przedmiotowej uchwały brzmi: "celem wprowadzania regulacji zawartych w planie jest stworzenie warunków dla realizacji i funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia, co umożliwi doprowadzenie gazu do projektowanej elektrowni gazowej "Ż." oraz zaopatrzenie miast i gmin województwa w gaz ziemny".
Mając na uwadze powyższe oraz po przeanalizowaniu pozostałych dokumentów w sprawie Wojewoda uznał za bezzasadny zarzut A. M. odnośnie braku zgodności przedmiotowej inwestycji z mpzp i uznał, iż planowana inwestycja polegająca na wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 o nazwie "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4 Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu z siecią [..] zgodna jest z obowiązującym na ww. terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych zapisów mpzp zdaniem Wojewody jednoznacznie wynika, że dopuszcza on lokalizację wnioskowanego gazociągu wysokiego ciśnienia u.g.n., gdyż projektowany gazociąg nie narusza ustaleń mpzp.
Zaznaczył Wojewoda, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie wskazuje się, że "w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określa przebieg (.,,), brak jest możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez usytuowanie (...) w innym miejscu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 329/13). Przywołany wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym, jednakże zdaniem Wojewody ma on charakter uniwersalny w zakresie rozważań na temat ograniczeń z art. 124 u.g.n.
Tak więc celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez Wojewodę, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W mysi art, 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Dodatkowo wyjaśnił Wojewoda, że ograniczenie ustanowione w decyzji ma nastąpić, na podstawie ogólnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak określił ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n., zatem organ odwoławczy nie ma możliwości ingerować w przebieg planowanej inwestycji, jeśli jest ona zgodna ze wskazanym wyżej dokumentem planistycznym i w takim zakresie został złożony wniosek. Organ nie jest więc uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał inwestor, jeżeli występuje zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Podzielił Wojewoda stanowisko Starosty o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył również, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb W., gmina P., inwestor przeprowadził z właścicielką przedmiotowej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że inwestor wielokrotnie prowadził negocjacje mające na celu podpisanie umowy służebności przesyłu z właścicielką nieruchomości. Do zawarcia porozumienia nie doszło także w trakcie rozprawy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji.
Istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizacje inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona.
Prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości, oraz zaproponowano zawarcie umowy. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.
Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości.
Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma chronić ten interes rozumiany jako zapewnienie realizacji celu publicznego. Dzięki tej regulacji, brak możliwości zawarcia porozumienia (w kwestii budowy na cudzym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej) pomiędzy realizującym inwestycję a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, nie niweczy i nie blokuje całej inwestycji. Zauważył przy tym Wojewoda, że nie jest dopuszczalne uzależnianie wydania decyzji od innych niż przewiduje ustawa, dodatkowych przesłanek (por. wyrok WSA II SA/Go 208/10 z dnia 13 maja 2010 r. oraz wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07).
Odnosząc się do zarzutów właścicielki nieruchomości o zabezpieczeniu jedynie interesów inwestora podkreślił organ odwoławczy, że zakres uprawnień przyznanych w decyzji Spółce wykonującej inwestycje jest zgodny z przepisami prawa, a zarzut skarżącej bezzasadny. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 o długości 5 mb, powierzchni strefy kontrolowanej wynoszącej 51 m2 i powierzchni pasa montażowego wynoszącej 384 m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie - Dz.U. z 2013 r., poz. 640).
Ponadto do decyzji dołączono mapę, gdzie została określona szczegółowa lokalizacja gazociągu wraz z położeniem strefy kontrolowanej oraz pasa montażowego. Dodał Wojewoda, że strefa kontrolowana jest to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W strefie kontrolowanej nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (ust. 4).
Skarżąca w odwołaniu zarzuciła, iż nie zostało określone odszkodowanie za straty i za utratę wartości nieruchomości oraz nie został nałożony na inwestora obowiązek "naprawy dróg gruntowych dojazdowych, naprawy ogrodzeń, dróg dojazdowych usytuowanych na działce, które zostaną zniszczone przez gazociąg, trawy, drzew owocowych i zasiewów oraz strat wynikłych z niemożliwości korzystania z nieruchomości". Zarzut ten nie ma uzasadnienia w niniejszym postępowaniu, ponieważ kluczowe jest to, że zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, iż "na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do sianu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ww. elementów. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 w/w ustawy", który stanowi, iż "za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124, przysługuje odszkodowanie.
Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu." Kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. wymagać będą wydania odrębnej decyzji administracyjnej - w przypadku jeżeli strony nie dojdą w tej kwestii do porozumienia - po zakończonych robotach budowlanych na nieruchomości.
Przechodząc do kolejnego zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego naruszenia zapisów art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., który mówi o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, stwierdził Wojewoda, że brak jest w zaskarżonej decyzji Starosty zapisów naruszających obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca podniosła również naruszenie art. 31 ust. 1 ww. aktu prawnego, mówiącego o tym, iż wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Interpretacja tego przepisu wymaga spojrzenia całościowego na przytaczany artykuł, bowiem art. 31 ust. 3 przewiduje ograniczenia w zakresie korzystania z zapisanych w konstytucji wolności i praw, pod warunkiem ograniczenia ich ustawą (w tym przypadku jest to art. 124 u.g.n.), gdy wymaga tego bezpieczeństwo publiczne lub zapewnienie wolności i praw innym osobom. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. II OSK 1591717, rozpatrując skargę na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślił, iż "ograniczenia nałożone na właścicieli nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności.
Skarżący mogą nadal korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dysponować nią i posiadać, a zatem istota prawa własności nie została naruszona." Stwierdzenie to, zdaniem Wojewody odzwierciedla problem zawarty w niniejszej sprawie, ponieważ już na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, a przedmiotowa decyzja jest realizacją ustaleń zawartych w mpzp.
Podkreślił organ odwoławczy, że Starosta w punkcie 2 zaskarżonej decyzji wskazał, iż zobowiązuje A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli będzie to " niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty stosuje się odpowiednio przepisy art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami" oraz do przedłożenia wymaganych dokumentów w celu ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Powyższe wynika jednak wprost z art. 124 ust. 4 u.g.n. zatem zbędne jest rozstrzyganie w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej, niemniej jednak, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 81/12, "[...] można rozważać, czy w zaskarżonej decyzji powinny znaleźć się pkt [...), które stanowią powtórzenie treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże dopuszczalne jest stanowisko, że nie ma zakazu zamieszczania w sentencji rozstrzygnięć, które mają jedynie charakter informacyjny".
Dalej Sąd ten wskazał, iż prezentując pogląd, iż rozstrzygnięcia te są zbędne, aby Sąd mógł z tej przyczyny uchylić decyzję, to musiałby wykazać, "że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art 145 § I pkt 1 lit c) p.p.s.a.". Z uwagi zatem na brak jednolitego orzecznictwa w tej kwestii oraz na fakt, iż jest to jedynie uchybienie, które nie ma wpływu na wynik sprawy, niniejszy punkt - jako wyłącznie informacyjny - nie został uchylony.
Reasumując stwierdził organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja Starosty z 27 stycznia 2020 r. jest prawidłowa, w sposób precyzyjny wyznacza zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazując przy tym jego cel (z określeniem prac, jakie mają być wykonane), a także podmiot uprawniony (inwestora).
We wniesionej skardze A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu pierwszej instancji zarzucając:
błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki określone art. 108 k.p.a. albowiem istnieje alternatywna trasa, którą można przeprowadzić budowę planowanego gazociągu, przy jednoczesnym braku odniesienia się do ww. argumentu;
błędne przyjęcie, że inwestycja planowana przez A., (dalej: Spółka) jest inwestycją tożsamą z inwestycją określoną planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r.;
naruszenie zasady równości stron i zabezpieczenie jedynie interesów Spółki, poprzez nadmiernie szeroki i bez żadnych ograniczeń czasowych wachlarz uprawnień Spółki do zajęcia nieruchomości należącej do skarżącej i całkowite pominięcie faktu, że proponowana przez firmę A. umowa, była nie do zaakceptowania dla każdej osoby, która przeczytała ją uważnie;
brak propozycji rozwiązań, które zminimalizowałyby straty po stronie skarżącej, przykładowo - przewiert sterowany pod lasem znajdującym się na działce [..], co pozwoliłoby na uniknięcie wycinki lasu, która spowoduje dewastację krajobrazu;
brak określenia wysokości odszkodowania za straty skarżącej, w tym za utratę wartości nieruchomości i realizowanych na niej inwestycji;
naruszenie art. 7 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez potraktowanie Spółki w sposób preferencyjny i zabezpieczenie wydaną decyzją jedynie jej praw, z pominięciem obowiązków.
W uzasadnieniu skargi wskazała skarżąca, że w jej przekonaniu planowana inwestycja jest nakierowana na przeprowadzenie jej z maksymalną szkodą dla właścicieli gruntów, a decyzje wydawane przez organy państwowe skupiają się jedynie na prawach inwestora i szczegółowym ograniczeniu praw właściciela, nie dając właścicielowi żadnych uprawnień ani szans na ochronę swojej własności przed dewastacją i zniszczeniem. Przykładowo nakazanie spółce A. dokonanie przewiertu sterowanego pod lasem znajdującym się na działce [..], pozwoliłoby na uniknięcie wycinki lasu, która spowoduje dewastację krajobrazu i obniżenie wartości działki.
Dodatkowo Wojewoda, rozpatrując odwołanie, nie ustosunkował się w żaden sposób do kwestii utraty wartości całej nieruchomości i zniweczenie planów inwestycyjnych właścicielki nieruchomości. Zapewnienie spółce A. tak szerokich uprawnień powoduje, nie tylko drastyczny spadek wartości nieruchomości.
Odnosząc się do przeprowadzonych negocjacji, skarżąca podkreśliła, że były one prowadzone jedynie dla uzyskania wymogów formalnych przeprowadzenia postępowań administracyjnych mających na celu wywłaszczenie skarżącej z jej nieruchomości. W ocenie skarżącej propozycja spółki A. w zakresie wysokości odszkodowania w żadnym zakresie nie rekompensowała strat spowodowanych unicestwieniem życiowych planów związanych z nieruchomością, a warunki proponowanej umowy były rażąco niekorzystnie dla skarżącej i naruszały przepisy prawa konsumenckiego, co zostało całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro prawo chroni nabywców towarów i usług przed nieuczciwymi przedsiębiorcami, nawet w drobnych sprawach, to powinno chronić również właścicieli nieruchomości przed ich wywłaszczeniem z należących do nich nieruchomości o znacznej wartości, które są dorobkiem ich całego życia. Zdaniem skarżącej propozycje ugodowe stanowiły o rażącym naruszeniu praw skarżącej i nie zapewniały jej żadnej ochrony przed roszczeniami firmy A., celem wniesionego odwołania było uzyskanie przez skarżącą ochrony przez ww. roszczeniami i wparcia w uzyskaniu warunków, które zapewniłyby skarżącej chociaż minimalną ochronę i zmniejszyłoby straty po jej stronie, przykładowo nakazanie firmie A. przeprowadzenie przewiertu sterowanego lub zastosowanie innych środków, które zminimalizowałyby dewastację działki i konieczność wycinki drzew, ograniczenie czasowe prowadzonych robót, wytyczne i zobowiązania co do terminu i sposobu usunięcia szkód i naprawy zdewastowanych dróg dojazdowych, naprawę zniszczonych ogrodzeń, rekultywację terenu stratowanego ciężkim sprzętem, itp.
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ogóle nie odniesiono się do konieczności ochrony prawa własności i skupiono jedynie na ochronie praw prywatnej firmy A. Wskazała skarżąca, że inwestycja planowana przez Spółkę, nie jest inwestycją tożsamą z inwestycją określoną planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 roku, jaką był planowany gazociąg mający zasilić budowaną elektrownię atomową w Ż., której budowa jak wiadomo było w 2014 roku, nie miała być kontynuowana, a zatem i budowa zasilającego ją gazociągu była zbędna. Tymczasem w zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie że ww. inwestycja jest zgodna, nie podano jednak żadnej argumentacji ani uzasadnienia takiego stanowiska.
W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji Wojewody ogranicza się do ogólnych orzeczeń sądów administracyjnych, nie odnosząc się merytorycznie do argumentów skarżącej.
Nie zgodziła się autorka skargi z planowanym wytrzebieniem lasu pod gazociąg i stałej jego wycinki, co będzie skutkowało oszpeceniem całego krajobrazu. Dodatkowo zaskarżona decyzja zapewnia Spółce wszelkie możliwe uprawnienia, nie nakładając na nią obowiązku naprawy gruntowych dróg dojazdowych, naprawy ogrodzeń, dróg dojazdowych usytuowanych na działce, które zostaną zniszczone przez gazociąg, trawy, drzew owocowych i zasiewów oraz strat wynikłych z niemożliwości korzystania z nieruchomości.
Planowana przez Spółkę inwestycja całkowicie unicestwia plany skarżącej związane z nieruchomością i drastycznie obniża jej wartość rynkową, a brak ustalenia wysokości odszkodowania zmusza skarżącą do odwołania się od zaskarżonej decyzji, w szczególności wobec zapowiedzi, że wycena nie zostanie dokonana w oparciu o jej wartość rynkową, a w oparciu o widniejący aktualnie status w ewidencji gruntów tej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję Wojewody z 30 czerwca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 27 stycznia 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb W., gmina P., poprzez zezwolenie Spółce A. na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w celu realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa gazociągu dystrybucyjnego DN300/500 wysokiego ciśnienia (MOP 8,4Mpa) łączącego Zakład Uzdatniania Gazu [..] wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowej pracy układu".
Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, natomiast trzeba mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1069/17, dostępny w CBOSA).
Ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
- 1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,
- 2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- 3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
Co istotne, w ustawie nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, dostępny w CBOSA).
Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.
Analizując spełnienie ww. przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..], w drodze władczej decyzji organu administracji.
Przede wszystkim wątpliwości sądu nie budzi okoliczność, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego.
Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu wysokiego ma status inwestycji celu publicznego, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, dostępny w CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości na terenie danej gminy lub kilku gmin, a nawet powiatów całego województwa.
Ponadto inwestycja taka może stanowić element krajowej sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych jak i publicznych w określone źródło energii (cieplnej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, dostępny w CBOSA).
W ocenie sądu sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi. Obejmuje ona założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia, którego celem będzie tłoczenie gazu ze złóż B2 i B6 do krajowego systemu sieci przesyłowej, której operatorem wyznaczonym jest B. Przedsięwzięcie to, jak wskazał inwestor we wniosku, obejmuje teren kilku wspólnot samorządowych, a więc ma znaczenie ponadlokalne, korzystne dla rozwoju ekonomicznego regionu i kraju. Co więcej, ze względu na przebieg gazociągu, między wyjściem ze stacji pomiarowej W., zlokalizowanej na terenie stacji uzdatniania gazu we W., a wejściem do stacji pomiarowej K., zlokalizowanej w pobliżu KPMG i gazociągu DN500 relacji [..] i jego cel w postaci tłoczenia gazu ze złóż położonych w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej Morza Bałtyckiego do krajowego systemu sieci przesyłowej, inwestycja w znacznym stopniu zwiększy dywersyfikację dostaw gazu ziemnego ze złóż własnych państwa. To z kolei pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego i uzyskanie niezależności od dostaw energii gazowej z innych krajów.
Zatem przedmiotowy gazociąg służyć będzie zarówno interesom jednostek, jak i ogółu społeczeństwa – zwiększając dostępność i zapewniając stabilność dostaw gazu do domów lub obiektów użyteczności publicznej, tym samym pozwalając na prawidłowe funkcjonowanie ważnych społecznie instytucji, których działanie jest zależne m.in. od dostaw gazu, a także będzie korzystne dla interesów gospodarczych państwa poprzez zwiększenie krajowej sieci przesyłowej, niezależnej od innych rynków.
W związku z tym nie budzi wątpliwości sądu, że przedmiotowe ograniczenie prawa własności nieruchomości jest związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a więc mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wbrew twierdzeniom skarżącej ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości są też zgodne z planem miejscowym. Podstawą ustaleń w tym zakresie są postanowienia uchwały Rady Gminy nr XXXVII/49/01 z dnia 30 sierpnia 2001 r., mocą której uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego na trasie przebiegu przez teren Gminy gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 mm; pr = 8,4 Mpa, o długości około 23840 m, wraz ze strefą ochronną, którego granice zostały określone na rysunku stanowiącego załącznik nr 1 do planu (§ 1 uchwały). Jak wskazano w § 2 planu, celem wprowadzenia regulacji zawartych w planie jest stworzenie warunków dla realizacji i funkcjonowania gazociągu wysokiego ciśnienia, co umożliwi doprowadzenie gazu do projektowanej elektrowni gazowej "Ż." oraz zaopatrzenie miast i gmin województwa w gaz ziemny. Według rysunku planu, jak również zgodnie z pismem Wójta Gminy z 19 listopada 2019 r., część działki nr [..] położona jest na trasie planowanego przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia.
Dokonane w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie ww. przepisu. Dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji i.t.p. należały by do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2340/15, dostępny w CBOSA). Przy czym moc wiążącą mają tylko te postanowienia, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne, które wyznaczają adresatom pewien sposób zachowania się, nakładają określone obowiązki lub przyznają prawa. Na takie normy mogą powoływać się też obywatele przy ochronie swoich interesów.
Natomiast nie mają charakteru normatywnego, a więc również mocy wiążącej, treści informacyjne zawarte w akcie prawa miejscowego. Z takich treści organy władzy nie mogą wywodzić i egzekwować obowiązków w stosunku do obywateli, a dla obywateli nie stanowią one podstawy do przyznania określonych praw i ich ochrony. Rolą aktu prawnego jest bowiem stanowienie dyrektyw, regulowanie pewnych kwestii, a nie informowanie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 452/06, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżąca twierdzi, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ww. planem miejscowym, albowiem budowa elektrowni gazowej "Ż.", do której sporny gazociąg ma doprowadzać gaz, nie została zrealizowana. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, wspomniana treść § 2 planu nie ma w ocenie sądu charakteru normatywnego, lecz informacyjny. Nie nakłada on bowiem żadnych obowiązków, ani nie przyznaje praw adresatom planu, jednym słowem – nie wskazuje określonego sposobu zachowania się. Przepis § 2 planu pełni natomiast niejako rolę uzasadnienia uchwały, informuje on celu jej podjęcia, zatem wskazanie w nim, że gazociąg wysokiego ciśnienia doprowadzać będzie gaz do projektowanej elektrowni gazowej nie oznacza, że inwestycją zgodną z planem będzie wyłącznie gazociąg, który powstanie po budowie elektrowni lub razem z nią, zaś z uwagi na brak realizacji elektrowni od roku 2001 nie jest obecnie możliwe zajęcie nieruchomości prywatnych w celu wykonania gazociągu.
Ponadto trzeba zauważyć, że analizowane postanowienie uchwały nie wskazuje, kiedy ma powstać owa elektrownia, kto będzie jej inwestorem, ani że jej wykonanie jest pierwszym etapem inwestycji związanej z zaopatrywaniem województwa w gaz ziemny. Wreszcie nie jest to plan dla lokalizacji elektrowni, w związku z tym brak powstania takiej elektrowni przed złożeniem przez inwestora wniosku w sprawie przeprowadzenia gazociągu, nie stanowi o niezgodności z planem, gdyż takich warunków akt ten nie zawiera.
Po drugie, przepisem wiążącym i istotnym w niniejszej sprawie jest § 1, który ustala parametry gazociągu oraz jego przebieg, uwidoczniony na rysunku planu. Zgodnie zaś z tym zapisem gazociąg ten ma posiadać ma średnicę nominalną DN 500 mm oraz ciśnienie robocze pr = 8,4 Mpa, a także przebiegać będzie przez teren Gminy, w tym m.in. przez część działki nr [..], obręb W. We wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółka podała, że planuje budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 8,4 Mpa. Gazociąg ten przebiegać będzie m.in. przez część działki nr [..]. Przedmiotowa inwestycja jest więc tożsama z inwestycją, jaką przewiduje plan miejscowy, posiada te same parametry przesyłowe, co oznacza, że związane z jej realizacją ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej należy uznać za zgodne z planem. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, spełniona została również ta przesłanka wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Nieustosunkowanie się przez Wojewodę do planów inwestycyjnych skarżącej, co podnosi w skardze jako zarzut, jest chybione o tyle, że uchwała w § 6 ust. 1 pkt 2 wprost zakazuje nowej zabudowy w obszarze planu do czasu realizacji gazociągu. Wobec tego na tej części działki, która jest objęta przedmiotowym planem, skarżącą obowiązuje zakaz zabudowy, co wprost wynika z przepisu prawa miejscowego i nie wymaga szczegółowych rozważań.
Wreszcie też sąd uznał, że udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów zostało w niniejszej sprawie poprzedzone rokowaniami między inwestorem, a właścicielem nieruchomości, które zakończyły się wynikiem negatywnym, co otworzyło drogę do działań władczych organu administracji w tej kwestii.
Rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym.
Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 743/17, dostępny w CBOSA).
W związku z tym obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych.
Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.
Jak wynika z ustaleń organu w niniejszej sprawie i co zostało potwierdzone znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, w dniu 10 grudnia 2018 r. Spółka wystąpiła do skarżącej z propozycją zawarcia umowy służebności, opierając się na sporządzonym na jej zlecenie operacie szacunkowym, pozwalającym określić wysokość proponowanej ugody. W odpowiedzi właścicielka oświadczyła, że "stanowczo odmawia zawarcia takiej umowy" wskazując, że z uzyskanej przez nią opinii wynika, że planowana inwestycja nie jest tożsama z inwestycją określoną w planie, a nadto jej realizacja koliduje z planami budowlanymi skarżącej. W tej sytuacji, przyjmując koncepcję o konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściciela na ograniczenie korzystania z jego nieruchomości i ustalenie satysfakcjonujących go warunków, nie byłoby możliwe osiągnięcie takiego konsensusu, gdyż skarżąca nie godzi się na takie ograniczenie nie ze względu na zaproponowane warunki i swoje oczekiwania co do nich, lecz w ogóle sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji.
Co więcej, również organ w toku postępowania podjął próbę porozumienia stron i w tym celu w dniu 21 listopada 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak mimo woli inwestora porozumienia w zakresie odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu, właścicielka oświadczyła, że nie jest zainteresowana takim rozwiązaniem i żadna kwota nie będzie dla niej satysfakcjonująca.
W tej sytuacji jest uprawnione stwierdzenie, że spełniony został wymóg art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem inwestor złożył właścicielce konkretną propozycję rekompensaty, opartą na stosownych szacunkach przeprowadzonych przez biegłego, co świadczy o szczególnej staranności, lecz spotkała się ona ze stanowczym sprzeciwem właścicielki nieruchomości, która nie tyle oczekiwała innych warunków, a w ogóle sprzeciwia się inwestycji. Taka postawa jednoznacznie świadczy o tym, że właścicielka nie wyraża zgody na wykonanie prac, co stanowi przesłankę do władczej ingerencji organu przewidzianej przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia inwestora w realizacji określonej inwestycji celu publicznego, gdyż nie ma on obowiązku prowadzenia rokowań do skutku. Natomiast organ przystępując do rozpatrzenia wniosku inwestora nie był zobowiązany do analizowania treści zaproponowanej umowy pod względem.
Mając to na uwadze sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżącej są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań.
Przechodząc do dalszej oceny wydanych decyzji, badając ich treść, sąd doszedł do wniosku, że nie naruszają one prawa.
Przede wszystkim nie ma racji skarżąca, że w decyzji ograniczającej korzystanie z jej nieruchomości Starosta nie ustalił stosownego odszkodowania za ograniczanie przysługujących jej praw właścicielskich do gruntu, przez który ma przebiegać gazociąg. Wprawdzie bowiem art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje prawo właściciela do uzyskania odszkodowania za tego rodzaju wywłaszczenie, lecz jest to możliwe pod pewnymi warunkami. Mianowicie, w pierwszej kolejności osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, zaś tylko w wypadku, gdy przywrócenie to stanu poprzedniego nie jest możliwe, zastosowanie znajduje art. 128 ust. 4 u.g.n. Ten zaś przepis stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1389/06, dostępny w CBOSA). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości.
W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.
Podobnie Starosta nie był zobowiązany do ustalenia w decyzji terminu, na jaki następuje zajęcie nieruchomości, a brak takiego rozstrzygnięcia nie stanowi, jak twierdzi skarżąca, o przyznaniu prymatu interesom inwestora. Zdaniem sądu, dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, tak jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15). Przepis art. 124 u.g.n. takiego zastrzeżenia nie czyni, dlatego też nie było podstaw prawnych do określenia w decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości terminu jej zajęcia.
Jednocześnie należy zauważyć, odnosząc się do zarzutu przyznania inwestorowi zbyt szerokich uprawnień, że w decyzji w pkt. 1 lit. a jednoznacznie określono zakres zajęcia nieruchomości poprzez opisanie czynności, jakie mogą być na niej dokonywane, przy czym wskazane tam uprawnienia inwestora nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia i jego utrzymania w należytym stanie. Wprawdzie więc skarżąca została ograniczona w swoich prawach nie tylko poprzez wyłączenie z możliwości użytkowania części nieruchomości z uwagi na jej zajęcie przez gazociąg i jego infrastrukturę oraz pas montażowy, ale także poprzez znoszenie możliwości wykonywania przez inwestora czynności po wykonaniu budowy, lecz ograniczenia te stanowią normalne następstwo wykonania inwestycji celu publicznego na terenie stanowiącym własność prywatną. Sytuacja taka jest dopuszczalną ingerencją w prawa obywateli, o której mowa w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na fakt, że inwestycja ta ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W szczególności, jak jednoznacznie wykazano, ograniczenie to wynika przepisów prawa miejscowego mających moc wiążącą.
O przyznaniu nadmiernych uprawnień inwestorowi nie świadczy też treść pkt. 2 lit. c decyzji Starosty, na mocy którego inwestor jest uprawniony do wycinki drzew i krzewów. Również bowiem w tym wypadku organ określił zakres takiej wycinki, ograniczając ją do pasa montażowego oraz pod warunkiem, że będzie to konieczne. Jednocześnie na inwestora nałożono obowiązek dokonania ww. wycinki zgodnie z przepisami prawa. Takie uprawnienie, w ocenie sądu, nie stanowi o przyznaniu inwestorowi zbyt szerokiego zakresu dopuszczalnych działań i jednocześnie o niedopuszczalnym ograniczeniu praw właściciela nieruchomości. Wycięcie drzew w pasie montażowym, może być bowiem niezbędne do realizacji przedsięwzięcia celu publicznego, zatem w tym wypadku stanowić będzie element działań faktycznych i prawnych związanych z tym przedsięwzięciem. Przyjęcie poglądu, że uprawnienie do dokonania wycinki o określonym jasno zakresie, wykracza poza granice uprawnień, jakie starosta może przyznać w ramach zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., oznaczałoby konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości, której ograniczono sposób korzystania, na usunięcie drzew w trybie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.
Stoi to w sprzeczności z istotą tego zezwolenia, gdyż jedną z przesłanek jego udzielenia jest brak zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości na ograniczenia związane i niezbędne dla realizacji celu publicznego, w tym na konieczną wycinkę roślinności.
W konsekwencji bowiem brak zgody właściciela na wycięcie drzew i krzewów pozbawiałby ratio legis całą instytucję ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n., skoro jej stosowalność byłaby uzależniona od zgody właściciela nieruchomości, której sposób korzystania planowano by ograniczyć, bez jednoczesnej możliwości jej administracyjnego przełamania. Wobec tego decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. byłaby obarczona niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i owa niewykonalność miałaby charakter trwały dopóty, dopóki właściciel nieruchomości owej zgody dobrowolnie by nie wyraził. W tym kontekście decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości byłaby wydana, w istocie rzeczy, pod warunkiem (zawieszającym), jakim byłaby zgoda właściciela nieruchomości. Dopuszczalne zaś nałożenia na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, jest tylko w takim przypadku, gdy przepis będący podstawą decyzji wyraźnie na to zezwala (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 47/20, dostępny w CBOSA).
Należy też zauważyć, wbrew twierdzeniom skarżącej, że teren objęty zezwoleniem nie jest terenem leśnym, lecz stanowi grunt pokryty łąkami. W związku z czym na tej nieruchomości nie dojdzie, jak twierdzi skarżąca, do "wytrzebienia lasu [...] i stałej jego wycinki". Co więcej, wylesienie zostało wprost przewidziane w planie miejscowym z 30 sierpnia 2001 r. Mianowicie, w § 6 ust. 1 pkt 5 ustalono na czas budowy gazociągu na gruntach leśnych wylesienie pasa o szerokości 10,5 m x 6,2 m w jedna stronę i 4,3 m w drugą stronę od osi gazociągu, natomiast na pozostałych gruntach, a więc także na przedmiotowej działce, wyłączono z dotychczasowego użytkowania pas terenu o szerokości 20 m x 13 m w jedną stronę i 7 m w drugą od osi gazociągu.
W świetle tego omawiane uprawnienie do wycinki nie stanowi zdaniem sądu przekroczenia kompetencji orzeczniczych starosty, ani nie ogranicza w sposób nadmierny praw właściciela, jak też nie doprowadzi na działce nr [..] do wytrzebienia lasu, w szczególności, że organ w decyzji określił wymogi do dokonania takiej wycinki.
Jednocześnie nie było podstaw do nakazania w kontrolowanej decyzji przeprowadzenia robót w określony sposób, czy przy użyciu konkretnej technologii, na co wskazuje strona w skardze. Organ nie był też zobowiązany do rozważenia innych rozwiązań i alternatywnego przebiegu inwestycji.
Wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. jest możliwe po spełnieniu określonych wymogów zawartych w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu, a ich wystąpienie jest pozytywną przesłanką do wydania zezwolenia i określenia jego zakresu. Organ natomiast nie bada celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jego przebiegu, ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów, wobec czego w trybie art. 124 u,g.n. starosta nie ma prawa do ingerencji w tym zakresie. W niniejszej sprawie plan z 2001 r. jednoznacznie określił przebieg gazociągu, który obejmuje m.in. działkę nr [..], nie przewidując żadnych alternatywnych tras, dlatego też po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z planem, Starosta nie mógł żądać od inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu gazociągu, który byłby korzystny dla skarżącej, tj. omijał jej nieruchomości bądź też odmówić takiego zezwolenia ze względu na własną ocenę, że możliwy jest inna trasa inwestycji.
Podobnie Starosta nie mógł określić w decyzji, że założenie i przeprowadzenie gazociągu na nieruchomości skarżącej ma nastąpić w określonej technologii, np. wskazanego przez skarżącą przewiertu sterowanego pod lasem. W ramach procedury art. 124 u.g.n. organ nie bada bowiem sposobu wykonania inwestycji, ani tym bardziej nie może ingerować w rozwiązania przyjęte przez inwestora, czy nakazywać w decyzji administracyjnej konkretnego sposobu prac. Zakres ustaleń organu został jasno określony i kwestie związane z technologią wykonania inwestycji leżą poza nim. Ponadto, wydanie zezwolenia ze wskazaniem określonego sposobu prac oznaczałoby, że decyzja ta wydana jest pod warunkiem, co jak już wyjaśniono, jest niedopuszczalne w trybie art. 124 u.g.n.
Podsumowując, w ocenie sądu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie narusza praw właścicielki ponad to, co wynika z istoty instytucji tego ograniczenia w trybie art. 124 u.g.n. Ustalając bowiem w decyzji zakres zezwolenia na czasowe zajecie nieruchomości organ wskazał na konkretne czynności, co świadczy o uwzględnianiu zarówno interesu inwestora, jak i właścicielki gruntu. W konsekwencji przyznano Spółce takie uprawnienia, które są konieczne do prawidłowej realizacji gazociągu i utrzymania go w stanie przydatności, a jednocześnie nie organ nie sformułował takich uprawień dla inwestora, które w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczyłyby właściciela w jego prawach do gruntu.
Ponadto w pkt. 2 lit. a i b decyzji Starosta nałożył na Spółkę obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w razie gdyby takie przywrócenie nie było możliwe do wypłaty odszkodowania ustalonego w odrębnej decyzji, zobowiązując do złożenia przy wniosku o ustalenie tego odszkodowania opisu stanu zagospodarowania nieruchomości w dniu wejścia na grunt i na dzień zakończenia inwestycji oraz opisu szkód na gruncie na skutek działań inwestycyjnych. Wprawdzie obowiązki te wprost wynikają z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., zatem w decyzji administracyjnej nie powinno zawierać się tego rodzaju treści, niemniej w ocenie sądu, w okolicznościach sprawy zapisy te nie świadczą o takiej wadliwości decyzji, która wymagałaby jej uchylenia. Miały one na celu przypomnienie inwestorowi i wskazanie, że udzielone zezwolenie nie tylko przyznaje mu określone prawa, lecz również wiążą się z nim pewne obowiązki, co zdaje się istotne w kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów o przyznaniu inwestorowi nadmiernych uprawnień i nieuwzględnieniu interesu właściciela terenu. Do tej kwestii odniósł się też Wojewoda, a stanowisko to sąd ocenił jako prawidłowe.
Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wbrew twierdzeniom skargi wydana decyzja nie zabezpiecza tylko interesów inwestora, a działanie organów, które prowadziło do ograniczenia konstytucyjnych praw skarżącej zostało dokonane na podstawie i w granicach prawa, zaś samo ograniczenie wynika m.in. z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego
W konsekwencji sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione.
Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).