Uzasadnienie
Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga C. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2017 r., nr SKO [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Burmistrz zarządzeniem z dnia 4 lipca 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147), dokonał zmiany wydanego w dniu 23 maja 2017 r. zarządzenia nr [..] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego wskazując, że: § 1 tego zarządzenia otrzymuje brzmienie "odstępuje się od sprzedaży na rzecz najemcy lokalu mieszkalnego nr 3 znajdującego się w budynku położonym przy ul. M. K.w N. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu stanowiącego działkę nr [..], obręb ewidencyjny [..] (...)." (§ 1). W zarządzeniu wskazano jednocześnie, że jego wykonanie powierza się Referatowi Majątku Komunalnego (§ 2) i ustalono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem jego podjęcia (§ 3).
W dniu 10 lipca 2017 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło pismo C. K. zatytułowane jako "odwołanie od decyzji Burmistrza Nr [..] z dnia 4 lipca 2017 r."
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania wskazując, że zarządzenie Burmistrza z dnia 4 lipca 2017 r., nr [..], nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby skarżącej odwołanie.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem:
- - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 2 i 3 Kpa - poprzez: niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego zarządzenia i niewydanie decyzji; niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, że nie zostało potwierdzone i dostarczone zarządzenie nr [..] z pełną jego treścią oraz pouczeniem o trybie odwoławczym; niedostarczenie umowy z dnia 2 czerwca 2017 r., nr [..], dotyczącej wyceny nieruchomości z pełną formą i treścią oraz pouczeniem o trybie odwoławczym; niedostarczenie dokumentu zarządzenia nr [..] z dnia 4 lipca 2017 r. z pełną jego treścią i formą oraz pouczeniem o trybie odwoławczym od tego zarządzenia; dowolność w wydaniu zarządzenia w miejsce decyzji, od której można się odwołać poprzez niedostatecznie i niepełnie uzasadnienie, z którego wynikałoby dlaczego stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;
- - błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w przypadku, gdy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie tzn. 10 lipca 2017 r., po otrzymaniu pisma Burmistrza w dniu doręczenia 7 lipca 2017 r.;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuj:
Kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2017 r. wydane zostało na podstawie art. 134 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 Kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno – techniczną (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92, OSP 1993, nr 9, poz. 178).
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania od zarządzenia Burmistrza z dnia 4 lipca 2017 r., nr [..], z przyczyn przedmiotowych. Sprawa dotycząca nabycia lokalu użytkowego od gminy nie ma bowiem charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2018/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, który uregulowany jest w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu wchodzącego w skład zasobu gminy ma charakter cywilnoprawny (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt I OPK 15/00, ONSA 2001, nr 1 poz. 18). W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 k.c.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 785/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego (tak: WSA w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawarcie umowy cywilnej, przewidzianej w art. 27 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie należy do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym (zob. postanowienie NSA z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SAB 8/00, Lex nr 77627).
Oznacza to, że nie tylko realizacja żądania kupna nieruchomości należy do sfery stosunków cywilnoprawnych ale także i odmowa takiemu żądaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 413/05, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego, zarządzenie Burmistrza z dnia 4 lipca 2017 r., nr [..], nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też żadnego innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, od której służyłyby środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym.
W konsekwencji nie było możliwe wniesienie od niego odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
Jeżeli zaś sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kpa (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92, OSP 1993, nr 9, poz. 178).
Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 września 2017 r. prawidłowo stwierdziło niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania od zarządzenia Burmistrza z dnia 4 lipca 2017 r., nr [..].
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że skoro odwołanie skarżącej było niedopuszczalne, brak było podstaw do badania, czy zostało ono wniesione w terminie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy w pierwszym rzędzie bada bowiem, czy odwołanie jest dopuszczalne, a gdy okaże się, że nie, to winien to stwierdzić postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, jak wynika to z treści art. 134 Kpa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.