Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Prezydent Miasta sprostował oczywistą omyłkę w decyzji własnej z dnia 21 listopada 2016 r., [..], ustalającej warunki zabudowy działki nr [..], obręb [..], przy ulicy M w G. dla inwestycji: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem istniejącym" popełnioną na stronie pierwszej, w punkcie 3c, dotyczącym ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku projektowanego, gdzie zamiast: "średnia szerokość elewacji frontowej budynków wzdłuż ul. M.- max 23 m", powinno być: "szerokość elewacji frontowej - max 23 m".
Zdaniem organu pierwszej instancji zgodnie z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, a także warunków i zasad jego zagospodarowania - stanowiącą załączniki do decyzji z dnia 21 listopada 2016 r., średnia szerokość elewacji frontowej budynków wzdłuż ul. M. wynosi 14,3 m. Z uwagi na dużą szerokość frontu wnioskowanej działki (42 m) dopuszczono ustalenie szerokości elewacji frontowej do max 23 m, w nawiązaniu do budynków sąsiednich, w zabudowie bliźniaczej, przy ul. M. [..] i [..]. W wydanej decyzji omyłkowo użyto nieprawidłowego sformułowania w określeniu parametru szerokości elewacji frontowej. Należało zatem, wobec popełnionej oczywistej omyłki, dokonać sprostowania.
W zażaleniu na ww. postanowienie E. S. i M. S. zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu przez organ w trybie tego przepisu merytorycznej zmiany treści rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2016 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa zmiana nie stanowi sprostowania innej oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących organ dokonał merytorycznej zmiany jednego z elementów wydanej przez siebie decyzji. Powyższa zmiana jest istotna także z tej przyczyny, że może mieć wpływ na ocenę zasadności złożonego przez skarżących odwołania od ww. decyzji.
Postanowieniem z dnia 20 września 2017 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 113 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium wyjaśniło, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2016 r. doszło do błędnego wpisu w punkcie 3 lit. c. W punkcie 3. - Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w podpunktach oznaczonych jako lit. a do e, podano warunki dla nowej zabudowy, a mianowicie: linie zabudowy
- - obowiązującą - 5 m od granicy działki z ul. M. (...), nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. W. - 6m od krawędzi jezdni; wskaźnik pow. zabudowy
- - max. 0,25, itd. W punkcie 3c podano: "średnia szerokość elewacji frontowej budynków wzdłuż ul. M. - max. 23 m". W ocenie Kolegium oczywistym jest, że punkt 3c dotyczył określenia szerokości elewacji frontowej objętego wnioskiem budynku, a nie podania informacji o średniej szerokości elewacji frontowej budynków wzdłuż ul. M. Nadto, ta "średnia" stanowiłaby konkretną liczbę, a nie byłaby podana jako wielkość maksymalna. Zapis punktu 3c decyzji stanowił zatem - w ocenie Kolegium - oczywistą omyłkę pisarską i organ pierwszej instancji był uprawniony do jej sprostowania w trybie art. 113 k.p.a. Tym sam nie doszło do merytorycznej zmiany decyzji. Wprowadzenie w punkcie 3 lit. c zapisu "szerokość elewacji frontowej
- - max. 23 m" w miejsce istniejącego, stanowiło sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Kolegium dodało, że w decyzji w punkcie 3c - przed sprostowaniem - był podany prawidłowy parametr dla szerokości elewacji frontowej (tj. max do 23 m), nie można więc mówić o zmianie merytorycznej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie E. S. i M. S. zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, w którym organ w trybie art. 113 § 1 k.p.a. dokonał merytorycznej zmiany treści rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2016 r., a nie sprostowania innej oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a.;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i pełnego uzasadnienia postanowienia umożliwiającego zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone w art. 113 § 1 k.p.a., ponieważ przyjęta w nim klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innego wynikać zaś powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Oczywista omyłka w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu.
Jednocześnie wskazać należy na art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu, ochrony praw nabytych i utrwalenie zaufania do działalności organów państwowych. Decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję, przy czym uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że organ ten nie może w szczególności zmienić takiej decyzji, chyba że zezwalają na to przepisy szczególne.
Z tych względów przyjąć należy, że wszelkie przepisy umożliwiające wprowadzanie zmian w treści decyzji ostatecznych winny być interpretowane ściśle.
W konsekwencji w orzecznictwie powszechnie przyjęto, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1084/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 93, wyrok NSA w Katowicach z dnia 22 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2714/95, PG 1998, nr 3, poz. 33, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 984/97, LEX nr 3872, wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 258/07, LEX nr 505247, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 782/12, LEX nr 1264937). Takiemu sprostowaniu nie podlegają zatem wady (błędy i omyłki) istotne, w tym przede wszystkim takie zmiany, które miałyby wpływ na zakres lub rodzaj przyznanych stronie uprawnień.
Merytoryczny błąd rozstrzygnięcia nie może być prostowany jako oczywista omyłka. Sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie błędy i omyłki nieistotne. W tym trybie można naprawić jedynie oczywiste przeoczenie, zastosowanie niewłaściwego słowa lub omyłkę pisarską o charakterze ewidentnym, niewpływającą na treść prostowanej decyzji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 439/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 405/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji, mylna kwalifikacja prawna, błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87, OSP 1990, Nr 11-12, poz. 398 z glosą aprobującą W. Tarasa). Innymi słowy, sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego.
W ocenie Sądu dokonana postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 27 stycznia 2017 r. zmiana nie stanowi, jak to zasadnie wykazali skarżący, sprostowania oczywistej omyłki we wskazanym powyżej rozumieniu. Organ pierwszej instancji dokonał bowiem merytorycznej zmiany jednego z zasadniczych elementów wydanej przez siebie decyzji. Powyższa zmiana była tym bardziej istotna, że mogła mieć wpływ na ocenę zasadności sformułowanych przez skarżących zarzutów w złożonym przez nich w dniu 19 grudnia 2016 r. odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2016 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr [..], obręb [..], przy ulicy M. w G. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem istniejącym.
Niewątpliwie określenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stanowi zasadniczy element decyzji wydawanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co wynika wprost z treści art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Jeżeli zatem jeden ze wskaźników składających się na warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego został określony w decyzji nieprawidłowo na skutek błędu organu, brak jest podstaw, aby błąd ten został wyeliminowany w trybie sprostowania oczywistej omyłki na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., albowiem takie działanie prowadzi do merytorycznej zmiany istotnej treści rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem organy dokonały w trybie sprostowania oczywistej omyłki zmiany treści decyzji dotyczącej ustalenia parametru planowanej zabudowy, konkretnie - szerokości elewacji frontowej.
W wyniku sprostowania zmianie uległ zatem jeden z parametrów wpływających na dopuszczony w decyzji zakres inwestycji. W pierwotnym brzmieniu decyzji w istocie bowiem parametr ten, tj. szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, nie został określony, a doszło do jego określenia dopiero na skutek sprostowania.
W związku z powyższym dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie uznaje się za niedopuszczalne obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących wpłynąć na legalność decyzji kończącej postępowanie. Nie podlegają zatem sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/863/00, Lex nr 77522; z dnia 24 września 1988 r., sygn. akt I SA 152/97, niepubl., z dnia 24 września 1999 r., IV SA 1184/97, Lex nr 47897, z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1067/97, Lex 47889).
Podkreślić w tym miejscu również należy, że błędy w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w treści decyzji administracyjnej nie podlegają sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. również wówczas gdy błąd ten organ ocenia jako oczywisty, tak jak przyjęło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu. Również sama możliwość natychmiastowego i niepozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, nie stanowi – jak sugeruje Kolegium w odpowiedzi na skargę - uzasadnienia do zastosowania trybu sprostowania z art. 113 § 1 k.p.a. w celu dokonania merytorycznej zmiany istotnej i zasadniczej treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej.
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 113 § 1 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze - z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy niezgodne z prawem postanowienie organu pierwszej instancji.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarżący opłacili skargę stosownym wpisem sądowym i byli reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Na koszty im solidarnie przyznane od organu odwoławczego w wysokości 614 zł składa się wpis od skargi – 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, tj. koszty wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego wraz ze stosowną opłatą od pełnomocnictw w łącznej kwocie – 514 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.