Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 2 listopada 2011r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia do Starosty na dz. nr [...], obr. [...] w W., przy ul. [...].
W dniu 20 maja 2010r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez B. K. i A. K. polegających na remoncie poddasza nieużytkowego poprzez powiększenie istniejących otworów okiennych w elewacji frontowej i tylnej bez naruszania konstrukcji nadproża, zgodnie z załącznikiem graficznym, wymianę istniejących okien na PCV, wbudowanie okien dachowych typu Velux bez naruszania konstrukcji dachu i zmianę pokrycia dachowego z papy na blachodachówkę, bez zmiany konstrukcji dachu. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu
W trakcie postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012r. nakazał B. K. i A. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych realizowanych na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz nakazał przedłożenie w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonywanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego wykonywanych robót i oceną ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 orazart.80 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 8 września 2011r. stwierdzono, że przedmiotowe roboty są w trakcie realizacji i prowadzone są z odstępstwami od rysunków załączonych do ww. zgłoszenia.
W dniu 28 lutego 2012r. do organu nadzoru wpłynęła inwentaryzacja robót budowlanych, w której opisano wykonane dotychczas roboty wskazując na zmiany w stosunku do dokonanego zgłoszenia oraz stwierdzająca, że roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną.
Postanowieniem z dnia 6 marca 2012r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w przedłożonej inwentaryzacji w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 sierpnia 2012r.
Uczestnicy postępowania J. P. i A. P. wskazywali, że w wyniku prowadzonych robót, polegających na nielegalnym przecięciu dachu i podwyższeniu go o 27 cm oraz zamontowaniu okien dachowych, ucierpiał ich dom (bliźniak), gdyż zimą gromadzi się na nim gruba warstwa śniegu, która znacznie obciąża ich część dachu, a podwyższenie przetrzymuje przepływ śniegu. Decyzją z dnia 12 lipca 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia 6 marca 2012r,. podnosząc w szczególności, że postępowanie w sprawie winno toczyć się w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz wskazując, że decyzja nie określa zakresu wykonanych robót, nie określa jakie odstępstwa od ww. zgłoszenia zostały dokonane przez inwestorów, jak też w konsekwencji nie ustala czy i jakie roboty winny być wykonane aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że są to istotne uchybienia w sytuacji, w której inwestor dokonuje szeregu prac, które z jednej strony podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, jak również te które nie są objęte wymogiem zgłoszenia
Na skutek kolejnych interwencji A. P. i J. P. podnoszących, że na strychu nadal są prowadzone roboty(nielegalna adaptacja strychu na cele mieszkalne) w dniu 5 października 2012r. sporządzony został protokół z oględzin robót budowlanych realizowanych na poddaszu budynku mieszkalnego, przez K. H. Organ I instancji postanowieniem z dnia 30 października 2012r. wstrzymał mu prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną stanu technicznego, organ II instancji uchylił powyższe postanowienie w całości wskazując, że K. H. nie posiada żadnych uprawnień do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wskazano, że postępowanie naprawcze winno być kontynuowane w stosunku do inwestorów B. i K. K. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2013r. działając na podstawie art. 50a ust. 2 organ nadzoru I instancji nakazał B. i A. K. rozbiórkę części obiektu budowlanego, to jest rozbiórkę ścianek działowych i instalacji: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej wykonanych na poddaszu budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na postanowienie z dnia 31 stycznia 2012r. wstrzymujące B. i A. i K. prowadzenie robót budowlanych.
Organ podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 października 2012r. stwierdził że podczas realizacji robót polegających na remoncie poddasza na podstawie zgłoszenia dokonano następujących zmian: odstąpiono od powiększenia otworów okiennych poddasza, okna dachowe zamiast zamontowania w połaci dachu zostały zamontowane w płaszczyźnie skośnej do połaci dachu (z dodatkową obudową okien), zamiast zastosowania na pokrycie dachu blachodachówki zamiennie zastosowano styropapę.
Ponadto wykonano roboty budowlane, które nie były przedmiotem zgłoszenia: wydzielono pomieszczenia za pomocą ścianek działowych, wykonano instalacje elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Organ I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że wydzielenie pomieszczeń i wykonanie ww. instalacji na poddaszu budynku mieszkalnego nastąpiło po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 31 stycznia 2012r., bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Zgodnie z podstawą prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i J. P. oraz A. i B. K. A. P. i J. P. podnieśli w uzasadnieniu odwołania, że nie kwestionują orzeczonej rozbiórki, lecz odwołanie uzasadniają tym, że decyzja nadal nie uwzględnia podnoszonego przez nich problemu nielegalnego przecięcia i podwyższenia dachu.
A. k. i B. K. podnieśli, że roboty budowlane dotyczące instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej i wodociągowej zostały wykonane podczas remontu w 2002r. Natomiast od dnia dostarczenia decyzji z dnia 6 marca 2012r., która nakładała na właścicieli obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, wstrzymanie robót z dnia 31 marca 2012r. stało się nieaktualne. Ścianki działowe powstały po otrzymaniu decyzji z dnia 6 marca 2012r. więc nie mogą one być traktowane jako wykonane wbrew decyzji nakazującej wstrzymanie robót budowlanych.
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2013r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 50apkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1634 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że wydając decyzję organ I instancji oparł się na ustaleniach dokonanych podczas oględzin w dniu 5 października 2012r. w trakcie których stwierdzono, że w ramach zgłoszenia z dnia 20 maja 2010r. w zakresie remontu poddasza nieużytkowego wykonano następujące roboty budowlane:
- - wymianę, będących w nieodpowiednim stanie technicznym elementów więźby dachowej na nowe elementy,
- - ocieplenie połaci dachowych styropianem wraz z opierzeniami blacharskimi,
- - wbudowanie w połać dachową okien połaciowych szt. 4 oraz wymieniono właz dachowy na nowy,
- - wymieniono istniejące okna na nowe z PCV.
Ustalono, że inwestor w odniesieniu do zgłoszenia odstąpił od wykonania pokrycia dachowego z blachodachówki i powiększył istniejące otwory okienne w elewacji budynku.
Ponadto organ I instancji stwierdził, że zostały wykonane dodatkowo roboty budowlane przez K. H. polegające na przebudowie poddasza na cele mieszkalne, które polegały na:
- - wydzieleniu pomieszczeń ściankami działowymi,
- - wykonaniu instalacji kanalizacyjnej, wodociągowej, elektrycznej centralnego ogrzewania wraz z podejściami do urządzeń budowlanych.
Odnośnie do zakresu robót budowlanych wykonanych po wydaniu decyzji z dnia 31 stycznia 2012r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, organ II instancji powołał się na złożoną przez skarżących w lutym 2012r., w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia 6 marca 20102r., inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. Organ II instancji wskazał, że z treści opracowanej inwentaryzacji wynika, że dotychczas wykonane prace ograniczyły się do remontu dachu wraz z wbudowaniem okien oraz wymiany stolarki drewnianej an PCV. Powyższa inwentaryzacja, jak to ustalił organ II instancji świadczy o tym, że roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji i ścianek działowych na poddaszu objęte zaskarżoną decyzją wykonane zostały po otrzymaniu w dniu 1 lutego 2012r. postanowienia z dnia 31 stycznia 2012r. o wstrzymaniu robót budowlanych.
Również protokół z dnia 5 października 2012r. sporządzony przy udziale odwołujących i podpisany bez żadnych uwag świadczy o tym, że ścianki działowe i instalacje zostały wykonane już po wstrzymaniu robót.
Organ II instancji wskazał, że właściwy organ w przypadku prowadzenia robót budowlanych, pomimo zakazu ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis art. 50a, obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonywanych po ich wstrzymaniu. Wydanie decyzji na podstawie art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji.
Odnosząc się do treści odwołań organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji będzie analizował podnoszone kwestie związane z podniesieniem dachu po zakończeniu postępowania wynikającego z przepisów cyt. art. 50 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo wskazano, że wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz zaniechania dalszych robót bądź nakaz rozbiórki bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do treści odwołania B. K. i A. K. organ wskazał, że powoływania decyzja z dnia 6 marca 2012r. została uchylona przez organ II instancji. Wykonywanie robót budowlanych (ścianek działowych) w okresie, gdy decyzja ta nie była ostateczna, gdyż wniesiono od niej odwołanie, stanowi samowolę budowlaną i obliguje organ nadzoru do wydania nakazu rozbiórki wykonanych w tym czasie robót na podstawie art. 50 pkt 2 Prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli B. k. i A. K. W uzasadnieniu ponowiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazali, że ścianki działowe na poddaszu istniały przed remontem, zostały one rozebrane na czas remontu i po nim odtworzone. Ponownie wskazano, że roboty budowlane dotyczące instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej i wodociągowej zostały wykonane w 2002r. podczas remontu lokalu nr 4, na co było wydane pozwolenie. Nadto ponownie podniesiono, że ścianki działowe powstały po otrzymaniu decyzji z dnia 6 marca 2012r., a więc nie mogą być traktowane jako wykonane wbrew decyzji nakazującej wstrzymanie robót. Podniesiono również, że część pism nie była do nich kierowana lecz do K. H. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podał, że swoje stanowisko przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które podtrzymuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i decyzja podlega uchyleniu z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 50a pkt 2. ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tj. Dz. z 2010r., nr 243, poz.1623,ze zm.), który stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych –pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 –nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Niespornym jest, że w rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał skarżącym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, realizowanych na poddaszu budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [....] w W. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.
1. Organy stwierdziły, że roboty budowlane są prowadzone z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia. W takim przypadku podstawą dla legalizacji wykonanych robót stanowią przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które prawidłowo zostały wskazane przez organy nadzoru. Jednakże odnosząc to ustalenie do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji, nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie regulacji przewidzianych w powoływanym przepisie art. 50a pkt 2a Prawa budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały prawidłowych ustaleń pozwalających na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto stosownie do art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną. Podkreślić należy, że wyjaśnienie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym wydania decyzji o przekonującej treści.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Podkreślić należy, że fakt wykonywania robót mimo ich wstrzymania, winien być udokumentowany, nie może się opierać na prawdopodobieństwie naruszenia stosownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Konieczne jest wszechstronne i ostateczne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Ustalenie tych okoliczności jest warunkiem umożliwiającym podjecie prawidłowego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa2208/11lex nr 1139827).
W rozpatrywanej sprawie w sposób dostateczny wyjaśnione zostało, po doręczeniu skarżącym postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wykonanie ścianek działowych na poddaszu. Jak wyjaśnili skarżący ścianki te istniały przed remontem, na czas remontu zostały rozebrane a następnie odtworzone. Prawidłowo organ II instancji ustalił, że wykonanie robót budowlanych mimo tego, że postanowienie z dnia 6 marca 2012r. było nieprawomocne powoduje, że roboty wykonane po wstrzymaniu prowadzenia robót są samowolą budowlaną, o ile podlegają regulacjom prawa budowlanego tzn. uzyskaniu pozwolenia na budowę lub wymagają zgłoszenia. Zatem stanowisko skarżących, że w wyniku wydania nieprawomocnej decyzji z dnia 6 marca 2011r. o nałożeniu obowiązków wykonania robót budowlanych, przestało obowiązywać postanowienie dotyczące wstrzymania robót jest niezasadne.
Odnosząc się do pozostałego zakresu robót, objętych decyzją wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego i dotyczących nakazania rozbiórki instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W szczególności organ nie rozpoznał w sposób dostateczny zarzutu skarżących, że instalacje te zostały wykonane wcześniej, przed rozpoczęciem robót objętych zgłoszeniem oraz, że skarżący posiadali pozwolenia na ich wykonanie. Organ nie ustalił, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przebudowy poddasza w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez wykonanie urządzeń technicznych związanych z poddaszem, zapewniających możliwość jego użytkowania, czy też tylko konserwacji tych urządzeń czy też instalacje o których mowa w postanowieniu zostały wykonane ponownie. Koniecznym zatem jest ustalenie zakresu prac dotyczących ww. instalacji, o których mowa w zaskarżonej decyzji, wykonanych po wstrzymaniu robót.
Skarżący zaś dla rozpoznania powyższego zarzutu i oceny prawdziwości twierdzeń zawartych w skardze i odwołaniu winni przedłożyć organowi powoływane pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych (instalacji) na poddaszu z uwagi na obowiązek inwestora przechowywania dokumentów dotyczących budowy oraz będącą w ich posiadaniu dokumentację obrazującą, czy i jaki zakres robót dotyczący instalacji został wykonany.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48,49b, art. 50a oraz art.
51. Adresatem decyzji wydawanych w oparciu o podane w tym przepisie podstawy prawne jest w pierwszym rzędzie inwestor. Jak wynika z treści protokołu z dnia 5 października 2012r. inwestorem robót był K. H. Jednakże decyzje wydawane w oparciu o te przepisy muszą być kierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie nie jest inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Skierowanie decyzji do podmiotu, który nie ma prawa do dysponowania nieruchomością powodowałoby niewykonalność decyzji o rozbiórce lub innych nakazanych czynności. Innymi słowy nakazy winny być kierowane do inwestora, a gdy nie ma takiej możliwości gdyż inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub go nigdy nie miał i nadal go nie posiada, obowiązek taki winien być skierowany do właściciela. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, to w sytuacji gdy inwestor nie miał o prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawidłowo organy jako adresata decyzji uznały właścicieli budynku.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że z uwagi na naruszenie zasad postępowania decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego.
Nadto działając na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że decyzja nie może być wykonana.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość wpisu sądowego od skarg.