Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 816/22

Uzasadnienie

N. L. i K. L. (dalej: "skarżący", "strony") reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "PWINB") z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr WOP.7722.73.2022.MN, którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "organ I instancji", "PINB"), nr PINB-7141/84b/2021/PO z dnia 1 marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy posadowieniu budynku – domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożonego sidingiem, parterowego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych i kołach) z dachem płaskim, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej,o wymiarach 3,00m x 8,70m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 12 października 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa, i terminie oględzin wyznaczonym na dzień 23 listopada 2021 roku. Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektorzy stwierdzili, że na analizowanym terenie strony posadowiły po 11 stycznia 2021 r., bez wymaganego zgłoszenia, budynek w postaci domku holenderskiego. W toku oględzin nieruchomości sporządzono dokumentację fotograficzną.

W związku z powyższym organ I instancji - postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie nr PINB-7141/84b/2021/PO, postanowił wstrzymać roboty budowlane przy posadowieniu budynku – domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej, obłożonego sidingiem, parterowego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych i kołach) z dachem płaskim, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00m x 8,70m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa, oraz poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zwanej dalej "decyzją o legalizacji" zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane".

W uzasadnieniu niniejszego postanowienia PINB stwierdził, że posadowiony na terenie rzeczonej działki obiekt z uwagi na umieszczenie go na betonowych bloczkach oparł się czynnikom zewnętrznym, wobec czego należy uznać, że jest trwale związany z gruntem. W ocenie organu w kwestii związania z gruntem obiektu budowlanego nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia, tylko fakt jego stabilności i oparcie się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Podkreślono, że samowola budowlana jest naruszeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka winna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do pisma pełnomocnika stron PINB wskazał, że o charakterze takiego obiektu jako obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim został on umieszczony na działce i jego okres funkcjonowania.

Podkreślono, iż orzeczeniu o wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na kołach nie stoi na przeszkodzie nawet fakt zarejestrowania tego obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC. W niniejszym przypadku przedmiotowy domek holenderski został posadowiony na rzeczonej działce na bloczkach betonowych i kołach, co - w ocenie organu I instancji - oznacza, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno-wypoczynkowym, czyli w żadnym przypadku nie jest to pojazd. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie atrakcyjnym turystycznie, tym samym PINB podważył twierdzenia strony, że rzeczony budynek był wykorzystywany w innym celu niż rekreacji indywidualnej. Analizując art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wykonanie przedmiotowego budynku wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia budowy. Brak ww. zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 - ustawy Prawo budowlane, z którego wynika m.in., że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora.

Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji w sytuacji gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie składając wniosku o legalizację w terminie przewidzianym w ustawie lub wycofując wniosek o legalizację do dnia wydania decyzji o legalizacji uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, rezygnując tym samym ze swoich uprawnień, co w konsekwencji zobliguje organ nadzoru budowlanego do wydania - zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego - decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że zobowiązał organ I instancji do ustalenia podczas oględzin w terenie sposobu posadowienia ww. obiektu oraz sprawdzenia czy obiekt posiada instalacje i jaką pełni funkcję. W związku z powyższym w dniu 1 czerwca 2022 r. miały miejsce oględziny, w wyniku których ustalono, że przedmiotowy domek holenderski jest "nietrwale związany z gruntem, posadowiony na bloczkach betonowych luźno usytuowanych na gruncie rodzimym oraz na kołach (...) pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,00m x 8,70m., oraz że w dniu oględzin nie był podłączony do żadnej instalacji zewnętrznej". Organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji, że opisany wyżej sposób posadowienia przedmiotowego obiektu przesądza o tym, iż obiekt jest nietrwale związany z gruntem. Posiłkując się licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych PWINB podkreślił, iż o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2021 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy, że jest na tyle trwały, iż nie ma znaczenia jego rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia.

To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Również fakt, że fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemi, nie przesądza tego, że dany obiekt nie jest trwale związane z gruntem. W ocenie PWINB, gabaryty i solidność konstrukcji przedmiotowego obiektu (bloczki betonowe na których spoczywa obiekt), wskazują, że ma on cechy pozwalające na uznanie go za trwale związany z gruntem. Dlatego też, mając na uwadze również fakt, że omawiany obiekt stabilnie spoczywa na tej podstawie od 2021 r. - przedmiotowy obiekt budowlany, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, jest - zdaniem organu - obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem.

Przytaczając treść art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy uznał, że skoro omawiany budynek ma powierzchnię zabudowy 26,1 m2, bezsporne jest, że inwestor w omawianym przypadku był zobowiązany dokonać właściwemu organowi zgłoszenia budowy. Następnie PWINB wskazał, że według obowiązującego od dnia 19 września 2020 r. stanu prawnego - na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego m.in. bez wymaganego zgłoszenia. W postanowieniu informuje się stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W przypadku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną, natomiast w przypadku niespełnienia obowiązku o którym mowa w art. 49e pkt. 1 ww. ustawy, organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego.

Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu prawidłowo poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o zasadach obliczania i wysokości opłaty legalizacyjnej, która w tym przypadku wynosi 5000 zł.

Odnosząc się do argumentacji wywiedzionej w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że ustalenie precyzyjnej daty budowy ww. obiektu w 2021 r. nie ma w tym przypadku znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ omawiany obiekt nie podlega przepisom art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, co sugerują skarżący. Argumenty dotyczące posadowienia obiektu, trwałości związania z gruntem oraz - co się z tym wiąże, ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy, co zastało wykazane w uzasadnieniu postanowienia.

W dniu 29 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga stron na powyższe postanowienie organu II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – w skrócie "k.p.a." poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru obiektu budowlanego poprzez uznanie, że gabaryty i solidność konstrukcji przedmiotowego obiektu wskazują, że ma on cechy pozwalające na uznanie obiektu budowlanego za trwale związany z gruntem, co pozwala na jego kwalifikację jako budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń, że obiekt ten posadowiony został na bloczkach betonowych i kołach, a zatem siłą rzeczy nie może posiadać fundamentu i spełniać wszystkich przesłanek warunkujących jego kwalifikację jako budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy;
3. b) art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ustalenie, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, podczas gdy w toku postępowania, jak i w wyniku przeprowadzonych czynności uzupełniających przez organ I instancji, bezsprzecznie ustalono, że przedmiotowy obiekt w postaci domku holenderskiego jest nietrwale związany z gruntem, posadowiony na bloczkach betonowych luźno usytuowanych na gruncie rodzimym oraz na kołach, który pełni funkcję rekreacji indywidualnej, z zaznaczeniem, że w dniu oględzin nie był podłączony do żadnej instalacji zewnętrznej, a zatem nie może zostać uznany za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego;
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. a) art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że bloczki betonowe oraz koła, na których posadowiony jest przedmiotowy obiekt, stanowią fundament i pozwalają na uznanie, że jest on trwale związany z gruntem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że jeżeli cechy konstrukcyjne obiektu pozwalają na jego demontaż oraz przemieszczenie w każdym momencie, to należy uznać ze obiekt jest nietrwale związany z gruntem;
6. b) art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt - domek holenderski o konstrukcji drewnianej obłożony sidingiem, parterowy posadowiony na bloczkach betonowych i kołach, z dachem płaskim, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00m x 8,70m, na działce o nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota gmina Krokowa, stanowi budynek, a tym samym wymaga zgłoszenia;
7. c) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ziściły się przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji gdy na podstawie oceny materiału dowodowego oraz w toku sprawy nie dokonano prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu, kluczowej przy zagadnieniu samowoli budowlanej oraz trybu usunięcia jej skutków, jak i wysokości opłaty legalizacyjnej, przez co należy uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak jest możliwości wstrzymania budowy.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwych rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności odniesiono się do trwałości oraz czasowości przedmiotowego obiektu. Zauważono, że wbrew temu na co wskazuje organ, obiekt w postaci domku holenderskiego jest obiektem tymczasowym oraz nietrwale związanym z gruntem, gdyż został posadowiony na bloczkach betonowych, które nie są w żaden sposób związane z gruntem oprócz faktu, że na nim leżą, oraz na kołach, co umożliwia jego demontaż oraz przemieszczenie w dowolnym czasie. Obiekt budowlany o łącznej powierzchni zabudowy 26,1 m2, został posadowiony po 11 stycznia 2021 r. i pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Przy klasyfikacji spornej zabudowy wskazano, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian) oraz posiadający dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem, które to jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie.

Obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 131/18). Sporny obiekt nie spełnia ww. wymogów, z uwagi na brak fundamentów nie jest związany trwale z gruntem, w związku z czym nie może zostać uznany za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki, oraz koła, na których posadowiony jest obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, spełniały rolę fundamentu.

Skarżący odnieśli się także do analizy pojęcia fundamentu i stwierdzili, że skoro sporny obiekt nie ma trwałego połączenia z gruntem, jego dolna płaszczyzna fundamentu nie znajduje się pod powierzchnią ziemi i przeniesienie obiektu w inne miejsce nie wymaga prac ziemnych, to w tak przedstawionym stanie faktycznym wydane rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie sposób mówić o trwałym związaniu obiektu z gruntem, a tym samym o budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki oraz koła nie spełniają roli elementu konstrukcyjnego budynku, nie zapewniają stabilności oraz trwałości, a także nie przenoszą ciężaru budynku na grunt, dlatego też nie mogą być traktowane jako fundament. Istotą trwałości budynku opartego na fundamencie jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu, nie może być przesunięty lub przemieszczony, a z uwagi na brak osadzenia przedmiotowego obiektu w ziemi i trwałego z nią połączenia powyższe jest jak najbardziej możliwe.

Co więcej, sporny obiekt został posadowiony przez skarżących stosunkowo niedawno, jest wykorzystywany wyłącznie w okresie letnim, zatem nie można także stwierdzić, że czas jego istnienia wskazuje na jego trwałość.

W związku z powyższym skarżący uznali, że wydane na podstawie nieprawidłowo dokonanej oceny materiału dowodowego rozstrzygnięcie narusza art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w istotny sposób, gdyż nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiła dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy, kluczowej przy zagadnieniu samowoli budowlanej, kolejno trybu usunięcia jej skutków oraz wysokości opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji organy błędnie uznały, że ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak jest możliwości nakazania wstrzymania budowy.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku przeprowadzonej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię.zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy domku holenderskiego o wymiarach 3,00m x 8,70m, posadowionego na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa, należącego do skarżących i pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Wspomniany obiekt budowlany umiejscowiony został na betonowych bloczkach stojących bezpośrednio na gruncie. Z podłożem styczność mają również koła, w które wyposażony jest domek holenderski. Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że na żadnym etapie postępowania w sprawie kwestią sporną nie było, iż skarżący ani nie wystąpili do stosownych organów w celu zgłoszenia zamiaru posadowienia na działce wspomnianego obiektu, ani też nie ubiegali się o wydanie w tym zakresie pozwolenia na budowę. Osią sporu pomiędzy skarżącymi a organami nadzoru budowlanego jest - czy przedmiotowy obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, jest budynkiem trwale związanym z gruntem. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną skarżących jako sprawców samowoli i właścicieli nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji nie dokonał w sposób prawidłowy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wynikiem czego było wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez zakwalifikowanie spornej zabudowy jako budynku w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy nadzoru budowlanego postanowień są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych, opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1. 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2. 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29 - 31 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor - pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji wymaga to poprawnej kwalifikacji samowolnej zabudowy i oceny jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiwsa 2014/6/89).

Powyższe oznacza, że ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

W niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy umiejscowiły w czasie po jakiej dacie miało miejsce posadowienie na działce skarżących spornego obiektu, gdyż - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu inwentaryzacji zabudowy zlokalizowanej na terenie działek położonych w obrębie Karwieńskie Błota, według stanu na dzień 11 stycznia 2021 r., działka skarżących nie była zabudowana żadnym obiektem budowlanym.

Analizując obecną sytuację organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że zrealizowana przez inwestorów zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał dokonania zgłoszenia. Organy stanęły również na stanowisku, że przedmiotowy obiekt jest - wbrew twierdzeniom skarżących – budynkiem, a zatem obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem.

W ocenie Sądu wniosek jaki wysnuły organy odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku jest sprzeczny z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19).

Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).

W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie można ich uznać za fundament (por.: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 151/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 499/21 i z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 337/21).

Wskazać również należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania danego obiektu budowlanego z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.

Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt budowlany będący przedmiotem kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego jest posadowiony na bloczkach betonowych oraz kołach, czego, jak już wskazano, nie można uznać za fundament w rozumieniu przywołanym powyżej. Samo bowiem posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie go za budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie oceniły należycie bloczków betonowych w kontekście funkcji fundamentów. W toku postępowania administracyjnego forsowano stanowisko, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem obiektu i uprawnia do uznania go za budynek. Organy nie dostrzegły jednak, że w świetle treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

W związku z powyższym zasadne było uznanie, iż sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, natomiast argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosząca się do kwestii związania obiektu z gruntem odnosiła się do poglądów sformułowanych na potrzeby spraw dotyczących innego rodzaju obiektów budowlanych. Organy dokonały zatem błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku, naruszając w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy naruszyły także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie uwzględniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowo oceniły dowodów zebrane w sprawie, dokonując nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani będą uiścić inwestorzy, jeżeli wyrażą wolę jej zalegalizowania.

Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji. Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).

Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.

Dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego i to nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce.

Sąd podziela ocenę organu I instancji, który podczas dodatkowych oględzin nieruchomości z dnia 1 czerwca 2022 roku uznał, iż przedmiotowy obiekt budowlany - posadowiony na bloczkach betonowych luźno usytuowanych na gruncie rodzimym oraz na kołach, jest nietrwale związany z gruntem (vide k. 12 akt administracyjnych organu I instancji).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym zarówno w 2021 r., jak i obecnie, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 1 marca 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżących – adwokata (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenia należnego zawodowemu pełnomocnikowi strony Sąd określił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wobec powyższego niniejsza sprawa została rozpoznana przez skład orzekający w tymże trybie.